서울고등법원 1989. 11. 17. 선고 89구2198 판결[택지개발계획변경및실시계획승인취소신청거부처분취소][판례집불게재]
우낙규외 7인(소송대리인 변호사 오석락)
건설부장관
원고의 청구를 모두 기각한다.
소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
피고가 1989. 2. 14. 원고들에 대하여 한 택지개발계획변경 및 실시계획승인취소신청의 거부처분과 1984. 5. 30. 소외 대한주택공사에 대하여 한 광명철산지구택지개발계획 및 택지개발실시계획승인처분을 모두 취소한다. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
1. 성립에 다툼이 없는 갑제3호증의 13(공고문), 14(답변서), 17(검증조서), 18,19(각 택지개발계획승인), 23(택지공급승인신청), 34(등기부등본), 36(약정서), 37(내용증명), 40 내지 43(각 재결서송부 및 재결서), 59,62(각 증인신문조서),을제1호증의 1,2,3(택지개발예정지구지정, 택지개발계획승인, 개발계획변경 및 실시계획승인), 을제2호증의 1,2,3,4,(각 판결)의 각 기재내용과 변론의 전취지를 종합하면, 피고는 1983. 6. 28. 택지개발촉진법에 따라 광명시 철산동 산 58의 1 임야 3,669제곱미터(이하 이사건 토지라고 한다)를 포함한 광명시 철산동 및 광명동 일원의 토지 1,443,600제곱미터를 택지개발예정지구로 지정하고 건설부고시 제 201호로 고시한 다음, 소외 대한주택공사를 택지개발사업의 시행자로 지정하고, 1983. 12. 31. 예정지구의 변경 (9,400제곱미터를 추가함) 및 택지개발계획의 승인을 하여 건설부고시 제474호로 고시하였으며, 1984. 5. 30. 위 택지개발계획의 변경 (토지이용계획만 변경됨) 및 위 사업의 실시계획을 승인하고 건설부고시 제183호로 고시한 사실,소외 대한주택공사는 같은 사업의 시행자로서 이 사건 토지의 소유권을 취득하기 위하여 당시 그 소유자이던 원고들 및 소외 김순하, 김상봉과 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하여 중앙토지수용위원회에 재결신청을 한 사실, 이에 중앙토지수용위원회는 1984. 9.4. 이 사건 토지를 1984. 9. 29.자로 수용하되 총보상금은 171,342,300원(제곱미터당 46,700원)으로 한다는 내용의 수용재결을 한데 이어, 1984. 12. 19. 원고들만의 이의신청을 기각하는 한편 보상금을 제곱미터당 50,000원(위 각 보상금은 모두 수용시기내에 공탁되었다)으로 증액한다는 이의재결을 한 사실, 위 수용일자인 1984. 9. 29. 당시 이사건 토지중 원고 우낙규 앞으로 100/2100지분, 원고 김종명, 김종수, 김웅배, 왕영호, 왕영성 앞으로 각 148/2100지분, 원고 왕종국 앞으로 244.7/2100지분, 원고 왕정순 앞으로 48.3/2100지분에 관하여 각 소유권이전등기가 미쳐져 있었던 사실, 소외 대한주택공사는 개발계획 및 실시계획의 변경을 하면서 이 사건 토지를 주거용지중 상가용지로 포함 시켜 피고로부터 승인을 받았고, 1985. 8. 22. 이 사건 토지등 73필지 58,258제곱미터를 중심상업업무지역중 상업용지로서 적격실수요자에게 분양한다는 피고의 택지공급승인을 받아, 1986. 3. 19. 이 사건 토지 등 64필지를 일반공개경쟁 입찰방법 의하여 상업업무용지로서 분양한다는 공고를 하였지만, 이 사건 토지는 아직까지 미분양인 채로 남아있는 사실을 각 인정할 수 있고 이와 어긋나는 자료는 없다.
2. 피고의 1989. 2. 14. 자 거부처분의 취소청구부분에 관한 판단 각 성립에 다퉁이 없는 갑제1호증, 을제1호증의 4(각 진정서회신)의 각 기재내용에 의하면, 원고들이 1989. 1. 13. 및 1989. 2. 4. 피고에게 이사건 토지의 위 각 지분소유권을 환매받을 목적으로 피고의 1984. 5. 30자 택지개발계획변경 및 실시계획의 승인을 취소하여 달라는 신청을 하였던 바, 피고는 1989.2.14. 원고들에 대하여 위 승인처분이 사위 또는 부정한 방법으로 이루어지지 아니하였고 이 사건 토지가 위 사업에 필요없게 된 사유가 없다 하여 위 승인의 취소를 할 수 없다고 통지한 사실이 인정되고 달리 반증없다.
원고들은 이 사건 토지가 당초부터 위 택지개발사업에 필요한게 아니었고 따라서 그 시행자인 소외 대한주택공사도 이를 같은 사업에 필요없다고 인정하여 일반인에게 분양하려고 공고까지 한만큼 피고의 위 승인취소의 거부처분은 위법하다고 주장하고, 이에 대하여 피고는, 첫째로 이 사건 소가 위 승인처분당시 시행중이던 소원법상의 소원제기기간 즉, 행정처분이 있은 것을 안 날로부터 1월 또는 행정처분이 있은 날로부터 3월을 도과하여 제기되었으며, 둘재로 원고들은 중앙토지수용위원회를 피고로 하여 이의재결의 취소청구소송을 제기하였다가 패소하였고 소외 대한주택공사를 상대로 위 각 토지지분에 관하여 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 소송을 제기하였다가 패소된 바 있으니 이 사건 소는 중복제소에 해당하고, 셋째로 피고의 1989. 2. 14.자 통지는 단순히 진정서에 대한 회신에 불과하여 행정소송의 대상인 거부처분으로 볼수 없으며, 넷째로 원고들의 이 사건 청구가 인용되더라도 원고들로서는 위 승인처분의 취소절차를 밟아야 하니 이 사건 소의 이익은 없는등 결국 이 사건 소는 부적법하다고 주장하므로, 먼저 이 본안전항변에 관하여 판단하기로 한다.
피고의 첫째주장에 관하여 보건대, 이 사건 소장의 기재내용에 의하면 원고들이 이 사건 소에서 취소를 구하는 처분은 피고의 주장과 같이 1984. 5. 30.자 승인처분이 아니고 위 승인의 취소신청에 대한 1989.2. 14.자 거부처분임이 분명하므로, 위 주장은 이유없다.
다음 피고의 둘째주장에 관하여 살피건대, 위 을제2호증의 1,2,3,4의 각 기재내용에 의하여 피고의 위 주장사실을 인정할 수 있지만, 위 두소송과 이 사건 소는 피고와 소송물등을 달리하고 있어 중복제소라고 할 수 없으니, 위 주장도 이유없다.
이어서 피고의 셋째주장에 관하여 보건대, 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서도 신청에 따르는 행위를 할 수 없다고 통지한 행위가 항고소송의 대상인 거부처분이 된다고 하려면 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 권리가 있어야 하고, 이러한 권리에 의하지 아니한 국민의 신청을 행정청이 받아 들이지 아니한 경우에는 그 행위로 인하여 신청인의 권리나 법적이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니어서 이를 거부처분이라고 할 수는 없으며, 한편 이러한 국민의 신청권은 법규에 명문의 규정이 있는 경우는 물론 조리에 의해서도 인정되는 경우가 있을 수 있는 바( 대법원 1988. 2. 23. 선고 87누438 판결 참조), 택지개발촉진법상 원고들이 피고에 대하여 개발계획 또는 실시계획의 취소를 해 줄 것을 요구할 수 있는 권리가 있다는 명문의 규정은 없지만, 같은법 제13조 제1항 에 예정지구의 지정의 해제 또는 변경, 개발계획 또는 실시계획의 승인의 취소 또는 변경 기타 등의 사유로 수용된 토지의 전부 또는 일부가 필요없게 된 때에는 수용당시의 토지의 소유자는 필요없게 된 날로부터 1년내에 토지의 수용 당시 지급받은 보상금에 대통령령으로 정하는 금액을 가산하여 시행자에게 지급하고 환매할 수 있다고 환매권의 행사요건이 규정되어 있는 점으로 보아, 이 사건 수용시기에 위 각 토지지분의 환매권을 취득한 원고들로서는 이를 행사하기 위하여 피고에게 이 사건 개발계획 및 실시계획 승인의 취소처분을 해 줄 것을 요구할 수 있는 조리상의 권리가 있다고 하겠으므로, 피고의 위 주장도 받아들일 수 없다.
마지막으로 피고의 넷째주장은, 이 사건 거부처분이 취소될 경우 피고는 이 판결의 취지에 따라 다시 위 신청에 대한 처분을 하여야 하므로( 행정소송법 제30조 제2항 )역시 이유없다.
그러므로 나아가 본안에 관하여 보건대, 피고가 위 승인처분을 할 당시 이에 어떤 하자가 있다든지 또는 후발적인 사정의 변경 (예컨대 택지개발촉진법 제20조 제1항 각호의 사유의 발생등)이 있다고 인정할 넉넉한 자료가 없으니 피고의 이 사건 거부처분은 적법하다고 하겠다.
3. 피고의 1984. 5. 30.자 승인처분의 취소청구부분에 관한 판단
원고들은 위 처분이 원고들의 재산권을 침해하는 것으로서 소외 대한 주택공사로 하여금 택지의 개발과 공급이라는 명목아래 단순히 토지의 양도차익만 얻게 하려는 것에 불과하므로 택지개발촉진법 제23조 제1항 제1 , 2 , 4호 의 규정취지에 비추어 위법하다고 주장하면서 그 취소를 구한다.
살피건대, 건설부장관은 시행자가 택지개발촉진법 또는 동법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우, 사위 기타 부정한 방법으로 같은법에 의한 승인을 받은 경우, 사업을 시행할 필요가 없거나 계속시행이 불가능하다고 인정되는 경우, 실시계획에서 정한 사업시행기간내에 공사에 착수하지 아니하거나 완료하지 못한 경우에는 개발계획 또는 실시계획의 승인을 취소할 수 있지만 ( 같은법 제23조 제1항 제1 , 2 , 3 , 4호 ), 이러한 사정이 있다고 인정하기에 충분한 증거가 없다.
4. 결론
따라서 원고의 이 사건 청구는 모두 이유없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.