2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 부담한다.

4. 제1항은 가집행할 수 있다.

가. 광주광역시장은 2004년 3월경 2명의 3급 승진요인이 발생하자 국가서기관(4급)으로서 광주광역시 기획관으로 근무하던 원고를 포함한 8명의 4급 공무원을 지방부이사관(3급) 승진후보자로 하여 광주광역시 인사위원회에 심의를 요구하였고, 2004. 3. 31. 위 인사위원회는 원고와 소외인 등 2명을 지방부이사관 임용대상자로 의결하였다.

나. 위와 같은 의결결과는 같은 날 광주광역시 구내방송 및 내부통신망에 게시한 전자문서를 통하여 피고 소속 공무원 및 기자들에게 알려지게 되었고, 광주일보 등 일간지에도 보도되었다.

다. 위 의결결과에 따라 원고는 같은 날 광주광역시장을 통하여 행정자치부장관에게 국가공무원에서 광주광역시 지방공무원으로의 전출에 동의한다는 동의서를 제출하였고, 이에 따라 광주광역시장은 그 다음날인 2004. 4. 1. 행정자치부장관에게 원고가 광주광역시 지방부이사관에 내정되었음을 이유로 그에 대한 광주광역시 지방공무원 전출명령을 제청함과 동시에 그 동안 지방부이사관 승진예정인 지방공무원을 재단법인 광주비엔날레(이하 ‘광주비엔날레’라 한다) 사무국장으로 파견하여 온 인사관행에 따라 원고를 당분간 위 사무국장으로 파견, 근무하도록 하는 인사발령을 하였다.

라. 이후 2004. 4. 14. 대통령권한대행인 국무총리가 원고에게 광주광역시 지방공무원 전출을 명하였는데, 원고가 광주비엔날레 사무국장으로 근무하던 2004년 7월 초경 광주광역시장은 광주비엔날레 이사장과 사무총장이 2차례 사무국장인 원고가 충분한 지원역할을 못하고 오히려 업무추진에 걸림돌이 되고 있다는 이유로 사무국장의 교체를 요구하자, 2004. 7. 20. 원고에 대하여 광주비엔날레 사무국장 파견복귀 및 대기를 명하였다.

마. 그 후 광주광역시장은 위 인사위원회에 원고의 지방부이사관 승진의결 재심의를 요구하였고, 위 인사위원회는 2004. 7. 31. 원고에 대한 2004. 3. 31.자 승진임용예정 철회를 의결하였으며, 광주광역시장은 2004. 8. 1.자 인사발령을 하면서 원고를 제외한 나머지 부이사관 승진예정자에 대한 승진발령을 하면서 2004. 8. 9. 원고를 지방서기관으로 보하는 시립민속박물관장으로 발령하였다.

바. 원고는 2004. 8. 1. 이후의 인사발령에서도 승진발령을 받지 못하게 되자, 2005. 9. 30. 광주광역시 소청심사위원회에 원고의 의사에 반하는 불리한 부작위를 이유로 자신을 지방부이사관으로 승진임용하라는 소청심사를 청구하였으나 2006. 2. 20. 기각되었다.

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 손해배상책임의 발생

가. 주장

(1) 원고

원고는, 원고가 광주광역시 인사위원회에서 승진임용 대상자로 의결되었고, 이러한 사실이 대내외적으로 공표되었으며, 광주광역시장이 원고를 지방부이사관으로 임용하기 위하여 원고로부터 지방공무원으로의 전출동의서를 받아 전출명령을 제청하는 등 관련절차를 거쳐 원고가 지방공무원으로 전출되었는바, 그렇다면 원고는 광주광역시장에게 승진임용을 신청할 조리상 권리를 취득한 것이고, 나아가 광주광역시장은 원고를 지방부이사관으로 임용하겠다는 확약을 한 것임에도 불구하고 광주광역시장이 원고를 승진임용하지 않은 것은 위법하므로 피고는 원고에게 국가배상법 제2조 제1항 에 의한 배상책임이 있다고 주장한다.

(2) 피고

피고는, 광주광역시장이 원고에 대하여 승진임용을 하지 않은 것은 원고가 광주비엔날레 사무국장으로 근무하면서 야외음악당 보수 문제와 용봉제 개발과 같은 문제로 내부의 불협화음을 일으켰고, 외부적으로도 광주비엔날레 주최측이 지탄을 받도록 그 행사준비 과정에서 많은 문제들을 야기하였기 때문이며, 나아가 광주광역시장은 광주비엔날레 이사장과 사무총장이 2차례 사무국장의 교체를 요구하자 원고에 대하여 광주비엔날레 사무국장직 파견 철회와 복귀·대기를 명하고, 그 뒤 인사위원회를 다시 개최하여 원고를 승진예정자로 결정한 종전의 의결을 철회하였으므로 원고를 승진임용하지 않은 것은 적법하다고 주장한다.

나. 관계법령

별지 관계법령1 기재와 같다.

다. 판단

살피건대, 이 사건에 있어서 광주광역시장이 원고를 지방부이사관으로 임용하기 위하여 원고를 승진후보자로 하여 인사위원회의 심의를 거쳤고, 위 인사위원회가 후보자들 중 원고를 승진대상자로 의결하였으며, 광주광역시장이 위 의결결과를 광주광역시 전자통신망에 전자문서로 게시함으로써 이를 외부에 공표한 점, 광주광역시장이 원고를 지방부이사관으로 임용하기 위하여 국가서기관이던 원고로부터 지방공무원으로의 전출동의서를 받은 후 행정자치부장관에게 그 전출명령을 제청하여 대통령 권한대행이 이를 명하였고, 원고를 통상 지방부이사관이나 그 승진예정자로 보하는 광주비엔날레 사무국장으로 발령한 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 원고는 지방부이사관으로 임용될 것을 거의 확실한 정도로 기대할 수 있는 지위에 이르렀고, 광주광역시장은 이러한 과정을 통하여 원고에 대하여 원고를 지방부이사관으로 임용하겠다는 내용의 확약을 하였다고 봄이 상당하다.

한편, 확약이 독립적 행정행위라고 볼 수 없다고 하더라도 이에 대하여도 수익적 행정행위의 취소·철회의 제한 등 행정행위에 관한 법리가 준용된다고 할 것인바, 행정청이 확약을 취소하거나 철회하려면 확약이 행해진 후에 불가항력이나 기타의 사유로 확약을 이행할 수 없을 정도로 그 기초가 되었던 사실상태나 법률상태가 변경된 경우 또는 확약을 번복해야 할 공익상의 필요가 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 정당화할 수 있을 만큼 중대한 경우이어야 한다고 할 것이다.

그러므로 광주광역시장이 원고에 대하여 위와 같은 확약을 한 후 확약을 이행할 수 없을 정도로 사정이 변경되었다거나, 확약을 철회해야 할 중대한 공익상 필요가 있는지에 관하여 보건대, 갑 제6 내지 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉, 2004년 7월경 광주광역시장에게 원고의 자리교체를 요구하였던 광주비엔날레 이사장이 원고가 위법하거나 부당한 업무처리, 부도덕한 행위 또는 공무원의 품위를 손상하는 행위를 한 적은 없다고 진술한 점, 광주비엔날레 직원들 중 과반수 이상이 원고가 업무에 충실했으며, 업무판단이나 간부공무원으로서의 언행에 있어서 문제가 없었다고 답변한 점이나 언론보도에 의하면 원고에 대한 교체요구는 광주비엔날레 재단의 방만한 예산운영에 제동을 건 사무국장에 대한 재제이고 그 원인에 대한 철저한 진상규명이 필요하다는 의견도 있는 점 등에 비추어 보면, 위 이사장의 사무국장 교체 요구는 원고가 위법행위를 하였다거나 사무국장으로서의 능력이 부족해서가 아니라 광주비엔날레 재단측의 야외공연장 시설보강공사에 대한 원고의 행정절차상의 문제 제기, 기획홍보의 방법에 대한 이견 제시 등 업무추진 과정에서의 의견 불일치에 기인한 것으로서 오히려 공무원으로서의 정당한 직무수행으로 볼 여지가 있음에도, 피고는 광주비엔날레 이사장 등이 원고의 자리교체를 요구하였다는 사유 이외에 원고를 지방부이사관으로 임용하지 않을 만한 구체적인 비위사실이나 위법행위 등을 제시하지 못하고 있는바, 사정이 이러하다면 광주광역시장이 원고에 대한 승진임용예정을 철회 또는 취소하여야 할 만한 공익상의 필요가 원고가 국가서기관에서 지방서기관으로 전출됨에 따라 입게 될 기득권의 상실, 신뢰 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우라고 보기 어렵다.

따라서 광주광역시장이 3급 승진임용대상자로 선정된 원고를 지방부이사관(3급)으로 승진임용하지 않은 것은 임용에 관한 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 것이므로 피고는 원고에게 국가배상법 소정의 손해배상책임이 있다.

3. 손해배상의 범위

가. 관계법령

별지 관계법령2 기재와 같다.

나. 손해배상액 산정의 기초사실

다툼 없는 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 다음과 같은 사실이 인정된다.

(1) 원고는 2004년도에 4급 28호봉으로 그 월 보수액은 2,410,900원이었고, 만일 원고가 2004년경 지방공무원 3급으로 승진하였다면 3급 26호봉에 해당하게 되며, 2004년 현재 3급 26호봉의 월 보수액은 2,648,800원이다.

(2) 원고는 2005년부터 연봉제 적용대상이 되었던바, 원고의 2005년부터 2008년까지 연봉은 각각 55,846,000원, 58,423,000원, 60,675,000원 및 62,999,000원이고, 같은 기간 광주광역시 지방부이사관(3급)의 평균 연봉은 각각 61,114,600원, 63,206,214원, 67,183,063원 및 69,563,666원이다.

(3) 원고의 근무연수는 10년을 초과하였고, 2004년부터 2008년까지 원고의 연가보상일은 각각 20일, 14일, 19일, 12일 및 20일이었으며, 피고는 원고에게 2008년 연가보상비를 지급하지 아니하였다.

다. 재산상 손해

(1) 원고의 주장

원고는, 원고가 2004. 4. 1. 승진했어야 함을 전제로, 피고에게 위 불법행위로 인하여 입은 손해로서 2004년부터 2008년까지 원고가 3급으로 승진하지 못함으로써 입은 일실소득 합계 33,114,537원 및 위 각 일실소득에 대한 지연손해금과 일실 퇴직급여 55,348,180원의 지급을 구한다.

(2) 판단

(가) 일실소득 산정의 기산점

살피건대, 변론 전체의 취지에 의하면, 원고와 같이 승진예정자로 의결되었던 위 소외인은 2004. 6. 7. 광주광역시장으로부터 임용장을 받은 사실을 인정할 수 있는바, 위 소외인이 승진임용한 날은 구 지방공무원임용령(2004. 11. 11. 대통령령 제18584호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 단서에 의해 위 2004. 6. 7.이 된다.

그렇다면, 피고의 승진임용에 관한 위법한 부작위로 인한 손해배상책임의 범위를 판단하는 이 사건에 있어서 원고의 일실소득 산정의 기산점은 원고와 같은 날 승진임용이 예정되었던 위 소외인과의 형평을 고려해 볼 때, 소외인이 승진임용된 2004. 6. 7.을 기준으로 함이 상당하다.

(나) 일실소득

위 관계법령 및 기초사실에 의하여 계산한 원고의 일실소득은 아래와 같다.

1) 2004년 일실소득

(단위 : 원)

2) 2005년 ~ 2008년 일실소득

① 연봉 차액

(단위 : 원)

② 연가보상비 차액

㉮ 3급 승진시 연가보상비

(단위 : 원)

㉯ 원고가 받은 연가보상비

(단위 : 원)

㉰ 연가보상비 차액

(단위 : 원)

③ 직급보조비 차액 : (500,000원 - 400,000원) × 4년(2005년 ~ 2008년) = 400,000원

④ 2005년 ~ 2008년 일실소득 합계

(단위 : 원)

3) 일실소득 총 합계 : 32,805,016원 (= 3,606,822원 + 29,198,194원)

(다) 일실 퇴직급여

원고는 원고가 승진하지 못함으로 인하여 3급과 4급 사이의 퇴직급여 차액 상당의 손해배상도 구하고 있으나, 퇴직급여는 공무원연금법 제3조 , 제16조 및 제42조 에 의하여 지급사유가 발생하였을 경우 공무원연금관리공단에서 지급하여야 하는 것이므로 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

라. 위자료

변론전체의 취지에 의해 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 당시 광주광역시장이 원고를 지방부이사관으로 승진발령하지 않은 것은 원고가 광주비엔날레 사무국장으로 재직하던 중 광주비엔날레 이사장과의 갈등으로 인해 업무수행이 원활하지 않은 데 대한 실질적인 징계였다는 점, 광주광역시장의 위 불법행위로 인하여 원고는 5년 이상 지방부이사관(3급)으로서 가질 수 있었던 지위를 누리지 못한 채, 오히려 광주비엔날레 사무국장 파견이 취소되어 대기상태에 있다가 통상 지방직 4급으로 보임되는 시립민속박물관장으로 재직하였던 점, 그 기간 동안 원고가 수십 년간 이루어 온 공무원으로서의 명예와 자긍심이 훼손되었을 것으로 짐작되는 점, 원고가 2004년 정상적으로 지방부이사관으로 승진하였다면, 그 이후 더 높은 직급으로 승진할 기회도 있었을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 위 불법행위로 인하여 재산상 손해배상만으로는 회복되기 어려운 정신적인 고통을 입었음을 인정할 수 있으므로, 피고는 이를 위자할 의무가 있다 할 것이다.

나아가 위자료의 액수에 관하여 보건대, 원고와 피고의 관계, 원고의 나이, 사회적 지위, 재산 및 교육정도, 이 사건 발생 경위와 그 동안의 사건 진행 경과 및 원고가 이 사건으로 5년 가까이 겪었을 정신적 고통의 정도 등 이 사건 변론에 나타난 제반 사정을 참작하여 보면, 이 사건으로 인하여 원고가 입은 정신적 고통에 대한 위자료의 액수는 50,000,000원으로 함이 상당하다.

마. 소결

따라서 피고는 원고에게 원고의 일실소득 및 위자료 합계 82,805,016원(= 32,805,016원 + 50,000,000원) 및 그 중 2004년부터 2008년까지의 각 일실소득인 3,606,822원, 5,624,712원, 5,198,773원, 6,879,233원 및 11,495,476원에 대하여는 위 각 일실소득이 발생한 날 또는 그 날 이후로서 원고가 구하는 2005. 1. 1., 2006. 1. 1., 2007. 1. 1., 2008. 1. 1. 및 2009. 1. 1.부터 이 사건 판결 선고일인 2009. 6. 11.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 「소송촉진 등에 관한 특례법」이 정한 연 20%의, 위자료 50,000,000원에 대하여는 불법행위일 이후로서 원고가 구하는 2009. 6. 12.부터 다 갚는 날까지 「소송촉진 등에 관한 특례법」이 정한 연 20%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 이용구(재판장) 강동극 배진호

심급 사건

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관련문헌