[2] 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 구 행정절차법 제22조 제3항 에 따라 의견제출의 기회를 주어야 하는 ‘당사자’의 의미 및 ‘고시’의 방법으로 불특정 다수인을 상대로 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에서도 위 조항에 따라 상대방에게 의견제출의 기회를 주어야 하는지 여부(소극)

[2] 구 행정절차법(2011. 12. 2. 법률 제11109호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제3항 에 따라 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 의견제출의 기회를 주어야 하는 ‘당사자’는 ‘행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자’( 구 행정절차법 제2조 제4호 )를 의미한다. 그런데 ‘고시’의 방법으로 불특정 다수인을 상대로 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분은 성질상 의견제출의 기회를 주어야 하는 상대방을 특정할 수 없으므로, 이와 같은 처분에 있어서까지 구 행정절차법 제22조 제3항 에 의하여 그 상대방에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 해석할 것은 아니다.

1. 상고이유 제1점에 대하여

가. 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것) 제4조 , 제39조 , 제42조 , 구 국민건강보험법 시행령(2010. 6. 8. 대통령령 제22190호로 개정되기 전의 것) 제24조 , 구 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙(2010. 12. 23. 보건복지부령 제30호로 개정되기 전의 것) 제8조 , 제12조 내지 제14조 등을 종합하면, ① 요양기관이 실시하는 요양급여의 비용은 피고가 각 요양급여의 상대가치점수를 정하고 국민건강보험공단의 이사장과 의약계를 대표하는 자 간의 계약으로 그 상대가치점수의 ‘점수당 단가’를 정하는 방법에 의해 결정하도록 하고 있고, ② 그 계약기간은 1년으로 하며, ③ 요양급여의 상대가치점수는 요양급여에 소요되는 시간·노력 등 업무량, 인력·시설·장비 등 자원의 양과 요양급여의 위험도를 고려하여 산정한 요양급여의 가치를 각 항목 간에 상대적 점수로 나타낸 것으로 하되, 피고가 건강보험정책심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)의 심의를 거쳐 이를 고시하도록 하였고, ④ 심의위원회는 근로자단체 및 사용자단체, 시민단체 등이 추천하는 자, 의료계를 대표하는 단체 및 약업계를 대표하는 단체가 추천하는 자 등으로 구성하도록 규정하고 있다.

이처럼 요양급여비용에 관한 국민건강보험공단과 의약계 대표자 간의 계약은 각 요양급여의 상대가치점수에 대한 ‘점수당 단가’를 정하는 것으로 그 내용이 한정되어 있고, 상대가치점수는 피고가 심의위원회의 심의를 거쳐 정하는 것 외에 그 개정에 별다른 제한이 없다. 한편 의학의 발달, 진료체계의 변화, 관련 법령 등 제도의 변화 등으로 상대가치점수를 정하는 데 고려할 요소인 ‘요양급여에 소요되는 시간·노력 등 업무량, 인력·시설·장비 등 자원의 양과 요양급여의 위험도’ 등이 수시로 변함에 따라 상대가치점수도 이에 상응하여 조정할 필요가 있고, 심의위원회는 각 계의 이해관계를 대변할 수 있도록 구성되어 있으므로 상대가치점수의 조정 등에 관한 심의절차에서 이에 관한 여러 이해관계인들의 의견을 반영할 수 있다.

이와 같은 요양급여비용에 관한 규정의 체계와 내용 등에 비추어 보면, 피고는 요양급여비용에 관한 이해관계인의 의견을 적절히 반영하여 의료현실의 변화에 상응한 요양급여비용을 정하고자 하는 위 관련 법령의 입법 취지를 심하게 훼손할 정도에 이르지 아니하는 한, 국민건강보험공단과 의약계 대표자 사이의 각 요양급여의 상대가치점수의 ‘점수당 단가’에 관한 계약기간에 관계없이 각 요양급여의 상대가치점수를 변경 또는 조정할 수 있으므로, 피고는 이에 관하여 광범위한 재량이 있다고 보아야 한다 ( 대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결 , 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두19472 판결 등 참조).

나. 원심판결 이유에 의하면, 피고는 2002년경 수정체수술(백내장수술) 등 7개 질병군에 관하여 최초로 포괄수가제가 도입된 이후, 그간 의학기술 등의 발달로 입원일수의 감소 등 진료형태의 변화와 약제 및 치료재료의 가격변동 등을 반영하여 그에 관한 수가를 조정하여야 할 필요성이 있다고 판단하여, 2008. 6.경 건강보험심사평가원을 통하여 충북대학교 산학협력단과 서울대학교 산학협력단에 포괄수가제도의 발전 방안에 관한 연구용역을 의뢰하였고, 위 두 산학협력단은 의료기관에 대한 설문조사, 통계조사 등을 통하여 자료를 수집·분석한 후 이를 기초로 2009. 4.경「7개 질병군(DRG) 포괄수가제도 발전방안연구」라는 최종 보고서를 내놓은 사실, 그 보고서에 따르면 수정체수술에 관하여 평균 입원일수 감소, 인공수정체 가격의 하락 등의 수가인하 요인이 관찰된 사실, 이에 피고는 2010. 5. 28. 수정체수술과 관련한 질병군의 상대가치점수를 종전보다 약 10~25% 정도 인하하는 내용의 ‘건강보험 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수’를 개정·고시(보건복지부 고시 제2010-32호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)한 사실 등을 알 수 있다.

앞서 본 법리에 비추어 보면 피고가 위와 같은 경위와 내용으로 수정체수술과 관련한 질병군의 상대가치점수를 조정·고시한 것은 구 국민건강보험법령에 따른 것이고, 그 내용이 구 국민건강보험법 제42조 제1항 등 관련 법령의 취지를 심하게 훼손할 정도에 이르러 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

다. 따라서 원심이 이와 같은 취지에서 이 사건 고시가 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 피고의 상대가치점수 조정 고시의 권한에 관한 법리나 그 재량권의 일탈·남용에 관한 법리 등을 오해하거나 이에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여

가. 구 행정절차법(2011. 12. 2. 법률 제11109호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제22조 제3항 에 따라 행정청이 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 의견제출의 기회를 주어야 하는 ‘당사자’는 ‘행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자’( 구 행정절차법 제2조 제4호 )를 의미한다. 그런데 ‘고시’의 방법으로 불특정 다수인을 상대로 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분은 그 성질상 의견제출의 기회를 주어야 하는 상대방을 특정할 수 없으므로, 이와 같은 처분에 있어서까지 구 행정절차법 제22조 제3항 에 의하여 그 상대방에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 해석할 것은 아니다 .

나. 원심은, 피고가 이 사건 고시에 의하여 수정체수술과 관련한 질병군의 상대가치점수를 종전보다 약 10~25% 정도 인하하는 내용의 처분을 한 것은 수정체수술을 하는 의료기관을 개설·운영하는 개별 안과 의사들을 상대로 한 것이 아니라 불특정 다수의 의사 전부를 상대로 하는 것인 점 등 그 판시와 같은 이유를 들어, 이 사건 고시에 의한 처분의 경우 구 행정절차법 제22조 제3항 에 따라 그 상대방에게 의견제출의 기회를 주지 않았다고 하여 위법하다고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.

다. 이러한 원심의 판단은 앞서 살펴본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 구 행정절차법 제22조 제3항 에 따라 의견제출의 기회를 부여하여야 하는 처분의 범위 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

3. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.