2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 원고와 주식회사 B(이하 'B'이라고만 한다)은 고강도콘크리트 파일(Prestressed High-strength Concrete pile, 이하 'phc 파일'이라고 한다)의 생산 및 판매업 등을 영위하는 법인으로서 B은 원고의 종속회사이다.

나. 한국원심력콘크리트공업협동조합(이하 '이 사건 조합'이라고 한다)은 phc 파일을 생산하는 원고를 포함한 17개 업체(원고, B, 주식회사 대원바텍, 동진산업 주식회사, 성원파일 주식회사, 정암산업 주식회사, 신아산업개발 유한회사, 주식회사 명주파일, 영풍파일 주식회사, 유정산업 주식회사, 주식회사 금산, 주식회사 미라보콘크리트, 중원콘텍 주식회사, 주식회사 삼성산업, 주식회사 산양, 주식회사 삼성엠케이, 주식회사 티웨이홀딩스, 이하 '이 사건 회원사'라고 하고 개별 업체들은 '주식회사', '유한회사'를 제외한 법인명으로 특정한다)로 구성되어 있다.

다. B의 대표이사이자 원고 사내이사로 대표직을 수행하고 있는 C과 원고 및 B에서 영업담당 상무이사로 재직 중인 D는 2016. 7. 1. 서울중앙지방검찰청 검사에 의하여 "이 사건 조합의 임원, 이 사건 회원사의 대표이사 또는 입찰업무 담당자 등과 공모하여, 2011. 7.경부터 2016. 5. 24.까지 이 사건 조합 및 회원사간에 관급 phc 파일 구매 입찰 건에 관하여, 미리 낙찰예정사(조합 또는 개별 회원사)와 들러리사를 지정하고 낙찰예정사는 미리 정한 투찰금액으로 투찰하며 들러리사는 이보다 조금 높은 금액으로 투찰하고 나머지 업체는 해당 입찰에 참여하지 않는 방법으로 낙찰예정사가 낙찰받도록 하거나, 고의적으로 무응찰, 단독응찰 또는 예정가격 초과로 낙찰자를 선정하지 못하도록 하여 당초 제한경쟁 방식으로 공고된 계약을 유찰시켜 발주기관으로 하여금 수의계약 방식으로 계약방식을 전환하게 한 후 특정 업체가 수주하는 등의 방법(이하 '이 사건 담합행위'라고 한다)으로 총 1,360회에 걸쳐 낙찰금액 합계 656,387,023,639원 상당으로부터 파생되는 재산상 이익을 취득함으로써 위계 기타의 방법으로 해당 입찰의 공정을 해하였다."는 입찰방해죄 혐의로 공소가 제기되었다.

라. 피고는 이 사건 담합행위가 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법'이라 약칭한다) 제8조 제3항 제3호의 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 해당한다는 이유로 2016. 12. 5. 원고에게 2016. 12. 8.자로 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 취소하고 6개월(2016. 12. 8.부터 2017. 6. 7.까지)간 위 참여자격 취득을 제한한다는 내용의 통지를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 20호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 취지

1) 처분사유의 부존재

다품종 소량생산이 불가피한 phc 파일의 특성상 공공기관이 중소기업자간 경쟁입찰을 통하여 중소기업자에게 납품을 요구하는 phc 파일을 어느 한 중소기업자가 전량 납품하기가 힘들다. 또한 phc 파일은 운송비가 많이 드는 제품이어서 그 생산업체들은 소재지로부터 먼 곳에 위치한 공급처로 공급하는 내용의 입찰에는 참여하는 것이 어렵다. 원고 등 이 사건 회원사들은 '입찰계약에 따라 phc 파일의 원활한 공급을 위해서 또는 그 공급에 차질이 발생하는 일이 반복되거나 입찰참여업체가 2개 이상이 되지 못하여 중소기업자간 경쟁입찰 자체가 무산되는 일이 반복되어 결국 phc 파일이 중소기업자간 경쟁제품에서 제외되는 사태가 발생하는 것을 막기 위해서' 불가피하게 이 사건 회원사들 간에 입찰에 관한 협의(이 사건 담합행위)를 하였던 것이거나, 무모한 출혈경쟁을 피하고 일반 거래통념상 인정되는 범위 내에서 상호 협의하는 차원에서 이 사건 담합행위를 하였던 것이므로, 이 사건 담합행위는 판로지원법 제8조 제3항 제3호 의 담합 등 부당행위에 해당하지 않는다.

2) 법률 적용의 위법

원고의 입찰 내역 중 필요적 참여자격 취소를 규정하고 있는 현행 판로지원법의 적용을 받는 입찰은 2016. 5. 23.자 'E공사 현장'에 대한 입찰 한 건에 불과한데 원고는 위 입찰에 대하여 담합행위를 하였다고 할 수 없고 나머지 행위에 대하여는 참여자격 취소를 재량행위로 규정하고 있는 구 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13866호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 판로지원법'이라 한다) 제8조 제3항 제3호가 적용되어야 함에도 피고는 개정된 구 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것, 이하 '개정 판로지원법'이라 한다) 제8조 제3항 제3호를 적용하였으므로 위법하다.

3) 재량권 일탈·남용

원고의 행위는 향후 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 없고 원고는 이 사건 담합행위를 주도할 위치에 있지도 않았다. 또한 phc 파일의 특수성, 시장여건 및 phc 파일이 중소기업자간 경쟁제품에서 제외되는 것을 막기 위한 불가피한 사정 등이 존재하였고 원고가 담합행위를 통하여 얻은 실질적인 이익이 크지 않았음에도 피고가 향후 6개월간 원고로 하여금 중소기업자간 경쟁입찰에 전혀 참여할 수 없게 하는 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정사실

가) 중소기업자간 경쟁제품 지정phc 파일은 판로지원법 제6조에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되어, 중소기업에만 피고 등 공공기관이 발주하는 phc 파일 구매 입찰절차에 참여할 수 있는 기회가 부여되었고, 특히 2009. 12. 29. 신설된 공공기관의 운영에 관한 법률 제44조에 따라 공기업 및 준정부기관이 의무적으로 피고에게 위탁하여 phc 파일을 구매하게 된 것을 계기로 그 무렵부터 phc 파일의 관급시장 규모가 증가하게 되었다.

나) 실무자협의회, 대표자협의회 등의 조직

(1) 이 사건 회원사들은 2009. 4.경 이 사건 조합의 주도로 당시 회원사인 phc 파일 생산업체들을 구성원으로 하는 'phc 파일 실무협의회 운영세칙'(이하 '이 사건 운영세칙'이라고 한다)을 제정한 후 회원사 간 사급(私給)시장을 포함한 phc 파일 공급시장에서의 물량배정 및 가격유지에 관한 협의를 하였고, 이 사건 조합 주재로 정기적으로 실무자협의회(이 사건 회원사의 영업담당 임원의 모임, 이하 '이 사건 실무자협의회'라고 한다), 대표자협의회(이 사건 회원사의 대표이사 모임), 파일 분과위원회, 전국 파일협의회 등을 개최하여 회원사 간 phc 파일에 관한 월별 생산·판매 실적 및 재고현황 정보를 교환하며 관급(官給) 시장에서의 phc 파일 납품단가를 다른 중소기업간 경쟁제품에 비하여 높은 수준으로 유지시키고, 공동 감산계획을 세운 후 그 실천방법으로서 토요휴무제 등을 시행하면서 준수 여부를 점검하여 관급용 phc 파일의 생산 · 출고량을 조절하였다.

(2) 원고 등 이 사건 회원사들은 모두 이 사건 실무자협의회에 참여하였고, 이 사건 실무자협의회 중 수도권협의회는 원고, B(원고와 B은 호남권협의회와 수도권협의 회에 중복하여 소속되어 있었다), 성원파일, 유정산업, 영풍파일, 동진산업, 중원콘텍, 명주파일, 티웨이홀딩스, 신아산업개발 등 10개 업체가, 영남권협의회에는 정암산업, 산양, 삼성산업, 삼성엠케이 등 4개 업체가, 호남권협의회는 원고, B, 대원바텍, 미라보 콘크리트, 금산 등 5개 업체가 소속되어 있었다.

다) 이 사건 담합행위 방식

(1) 이 사건 회원사는 관급 phc 파일 구매 입찰과 관련하여 회원사들의 활동지역, 생산 · 재고량, 입찰 적격점수 등을 고려하여 낙찰예정사, 들러리사, 투찰금액 수준을 정한 후 그대로 투찰하였고, 낙찰예정사 및 들러리사 이외의 회원사들은 해당 입찰에 참여하지 않는 방식의 입찰담합을 실행하고, 발주기관이 공고하는 기초금액을 높이기 위하여 '무응찰, 단독응찰, 예정가격 초과응찰' 등 형태로 해당 입찰 건을 유찰시켜 특정 회원사가 수의계약을 체결할 수 있도록 하였다.

(2) ①① 10억 원 이상의 입찰 건의 경우, 공동수급체를 구성하되 주로 이 사건 조합 명의로 입찰에 참여하여 낙찰을 받고 이 사건 조합이 낙찰금액을 공동수급체 지분별로 나누어 해당 회원사에 배정하였는데, 법정관리 등으로 인하여 입찰자격이 없는 조합 구성원 회사들에도 공동수급체에 참여할 수 있도록 하였고, ② 10억 원 이하의 입찰 건의 경우, 공동수급체를 구성하되 주관사를 선정하여 주관사 명의로 입찰에 참여하는데, 업체별로 순환하면서 주관사와 들러리사를 정하여 배정을 하였으며, ③ 공동수급체를 구성하지 않고 개별 업체 명의로 입찰에 참여하는 경우에는 운송비 문제로 인하여 공사 현장에 가까이 위치한 업체들이 우선 배정을 받았다.

(3) 그 구체적인 이행 과정을 보면, 특정 회원사가 개별적으로 입찰에 참여하는 경우, 내부적으로 입찰참여 여부를 1차적으로 결정한 다음 매주 1회 열리는 이 사건 실무자협의회에서 다른 업체들과 협의를 하여 개별 입찰 건에 대한 최종 입찰참여 여부를 결정하고, 이 사건 실무자협의회에서 특정 회원사가 특정 phc 파일 납품 건에 대하여 낙찰예정사로 정해지면, 그 회원사는 다른 회원사 중 들러리사를 물색하여 자신의 투찰금액 또는 들러리용 투찰금액을 알려주면서 들러리 투찰을 요청하고, 들러리 사는 낙찰예정사의 투찰금액을 초과하는 금액으로 들러리 투찰을 실행함으로써 낙찰예정사가 해당 계약을 수주하는 방식이다.

(4) 이 사건 실무자협의회에서는 입찰공고 건 별로 낙찰받을 회원사 및 물량을 배정하고, 이 사건 조합의 직원들에게 그 배정자료를 전달하여 이 사건 조합으로 하여금 업체별로 계약금액의 공정한 배분을 관리하도록 하였다.

라) 이 사건 운영세칙 이 사건 운영세칙의 주요 내용은 다음과 같다.

phc 파일실무협의회 운영세칙 제5조(협의회의 임무) 협의회는 다음 각 항을 심의, 결정하고 집행한다. 1. 상호 협의에 의한 공정한 순번제 시행 및 적정가격에 관한 조정과 관장 2. 부당 행위의 감시 및 부당 투매사에 대한 공동대응 3. 관급 및 사급 입찰에 우선 순번사 결정, 대표이사회의에 상정 4. 파일업계 안정을 위한 모든 행위의 집행을 대표이사회의에 상정 제6조(제재) 파일 생산업체가 다음 각 항을 위반하여 제2조의 목적에 위배되는 행위를 하였을 때에는 협의회의 결의에 의하여 공동으로 대응 처리한다. 1. 위반행위 적발시 해당사 대표이사에게 단체 항의 방문한다. 2. 위반사에 대해서는 관급 및 사급 입찰에서 위반횟수의 2배만큼 우선순위에서 배제한다. 3. 위반사항이 업계에 피해가 큰 경우 전 회원사 2/3 이상 찬성으로 실무협의회에서 (일시, 영구) 퇴 출시킬 수 있다(재가입 여부도 동일). 제7조(세부사항)

1. 순번제 운영세칙 (1) 기본 순번은 각 사 제비뽑기로 정하여 각사 순번을 정하고(기본 1회), 생산능력 업계 1, 2위의 대형사는 협의에 의하여 2회의 순번을 주어 정하며, 별도로 회원사가 인정하는 업체는 1.5회의 순번 을 줄 수 있다(전 회원사 2/3의 찬성) (2) 우선순번사의 선정은 기본순번을 기준으로 입찰(견적)별, 초대(요청)받은 회원사 중에 기본순번이 가장 앞선 사로 우선협상권을 주며, 이하 순번도 동일한 규칙으로 순번을 부여한다. (3) 각 회원사는 입찰(견적)의 요청을 받았는지 여부를 집행부에 거짓 없이, 정한 시한 내에 통지해 야 할 의무를 지며 이를 어길 시에는 동 입찰(견적) 건에서 불이익이 발생하더라도 감수해야 한다. (4) 각 입찰(견적)별 우선순번사는 협의회가 정한 단가로 낙찰받을 수 있도록, 최선을 다하여야 하며 이를 사전 협의 없이 어길 시에는 제재할 수 있다. (4-1) 각 입찰(견적)별 우선순번사는 하위순번사에 입찰 가격, 결제조건 등을 수시 협의 결정하여 통 보하고 관리해야 한다. (5) 입찰(견적)별 물량의 다소에 따라 우선협상사는 그 순번을 이해관계가 맞는 하위순번사등과 순 번의 교체를 할 수 있다(회의참석사 2/3 찬성). (6) 입찰 순번에서 반칙행위로 우선순번에서 탈락할 경우 반칙사는 꼭 이행하여야 하며, 만일 이를 또 어길시 중징계한다(중징계는 긴급회의를 소집하여 회원사 2/3 찬성으로 정한 내용을 대표이사회 의에 보고 실행한다).

마) 형사판결

앞서 제1의 다. 항에서 본 공소사실(입찰방해죄)은 2016. 9. 21. 서울중앙지방법원 2016고단4187, 5376(병합)호 사건에서 유죄로 인정되어 C은 징역 1년에 집행유예 3년을, D는 징역 10개월에 집행유예 2년을 선고받았다. C, D의 항소는 2017. 2. 3. 모두 기각되었고(2016도3816), C, D가 상고하여 현재 상고심 계속 중이다(2017도3426).

바) 이 사건 담합행위에서 원고의 낙찰 등 이 사건 조합이 공동수급체를 구성하여 2011. 7. 18. 앞서 본 이 사건 담합행위의 방식에 따라 국립해양조사원이 수요기관으로서 부산조달청이 공고한 '국립해양조사원 청사신축공사'의 PHC 파일 구매 입찰에서 예정가격의 96.918%에 해당하는 금액 (248,112,151원)으로 낙찰받은 것을 비롯하여 그때부터 2015. 12. 16.까지 관급 구매입찰에서 169회에 걸쳐 합계 281,264,025,739원 상당을 낙찰받았고, 원고는 그 중 일부 입찰 건에 주관사 또는 공동수급체로 참여하여 합의된 분배비율에 따라 배분받았다.

한편 원고는 이 사건 담합행위를 통해 2012. 2. 2. 한국토지주택공사 광주전 남지역본부가 수요기관으로서 광주지방조달청이 공고한 'F 아파트건설공사 지급자재 PHC 파일(콘크리트파일)구매' 입찰에서 미라보콘크리트를 들러리사로 내세워 예정가격의 99.238%에 해당하는 452,806,860원으로 낙찰받은 것을 비롯하여 그때부터 2016. 5. 23.까지 관급 구매입찰에서 26회에 걸쳐 낙찰을 받았다.

이와 같이 원고가 직접 낙찰을 받거나 공동수급체의 지분에 따라 배분받은 금액의 합계는 20,714,552,837원에 이른다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제15, 21 내지 24호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 처분사유의 존재 여부

가) 구 판로지원법 제8조 제3항은 '중소기업청장은 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 참여자격을 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지할 수 있다. 중소기업청장은 참여자격을 취소한 경우에는 취소한 날로부터 1년 이내의 범위에서 참여자격 취득을 제한할 수 있다.'고 규정하면서 제3호에서 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'를 들고 있다. 2016. 1. 27. 개정되고 2016. 4. 28. 시행된 개정 판로지원법 제8조 제3항은 '중소기업청장은 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 참여자격을 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 참여자격을 취소하여야 한다.'고 규정하면서 제3호에서 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'를 들고 있고, 제5항은 '중소기업청장은 참여자격을 취소한 경우에는 취소한 날부터 1년 이내의 범위에서 참여자격 취득을 제한할 수 있다'고 규정하고 있다.

나) 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 담합행위의 방식은 입찰에서 외형상 경쟁을 배제하여 유찰시킴으로써 수의계약으로 유도하거나, 외형상 경쟁은 있으나 미리 특정 업체가 낙찰자가 되도록 합의하여 실행함으로써 입찰에서 경쟁을 배제시켜 가격 등의 거래조건 결정에 영향을 미쳤거나 적어도 그 우려가 매우 큰 것으로 보이는 점, ② 총 1,360회에 걸쳐 낙찰금액 합계 656,387,023,639원에 달하는 이 사건 담합행위의 횟수 및 낙찰계약금액에 비추어 보면, 단순히 원고 주장과 같이 기업이윤을 고려한 적정선에서 무모한 출혈경쟁을 방지하기 위하여 일반거래 통념상 인정되는 범위 내에서 입찰자 상호간에 의사를 타진하고 절충을 한 것에 불과하다고 보기는 어려운 점, ③ 'phc 파일이 중소기업자간 경쟁품목이어서 이를 공급할 업체가 중소기업자인 이 사건 회원사들로 제한된 데다가, 이 사건 회원사들의 생산능력이 제한되어 다양한 규격의 phc 파일을 제때 생산하여 수요처에 공급하기 어렵고, 지방 수요처의 경우 운송비 등의 여건상 지방에서 생산활동을 하는 회원사가 공급하여야 하는데 그 업체가 더욱 제한되어 있다.'는 등 원고가 주장하는 '관급시장에서 phc 파일 공급의 특수한 사정'을 고려하더라도, 그러한 사정으로 비롯되는 문제들은 유찰 이후 거래조건 등의 변경을 통한 재입찰, 일정 횟수의 유찰 후 적법절차에 따른 수의계약 등 경쟁입찰의 정상적인 과정을 통해 해소되어야 하므로 위와 같은 입찰담합으로 경쟁을 배제한 행위가 정당화될 수 없는 점 등을 고려하면, 이 사건 담합행위는 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해치는 행위로서, 구 판로지원법 및 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호 소정의 '담합 등 부당한 행위'에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 법률 적용의 위법 여부

가) 행정처분의 적법 여부는 그 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 하여 판단하는 것이 원칙이나(대법원 1981. 12. 8. 선고 80누412 판결), 제재적 행정처분의 경우에는 위법 행위 시점의 법령과 사실관계에 따라 행정처분의 적법 여부를 판단하여야 하는바(대법원 1983. 12. 13. 선고 83누383 판결, 대법원 1987. 1. 20. 선고 86누63 판결 등 참조), 이 사건 처분은 '중소기업자간 경쟁입찰 참여자격을 취소하고, 참여자격 취득을 6개월간 제한하는 처분'으로서 제재적 행정처분이므로 행위시법이 적용되어야 한다. 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행규칙(이하 '판로지원법 시행규칙'이라고 한다) 제4조 [별표 1] 제3호는 '법 제8조 제3항 제3호에 따른 담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 관한 처분기준으로 '참여자격 취소'와 '참여자격 취득 제한 기간 6개월'을 규정하고 있다(위 시행규칙상 처분기준이 2011. 7. 8. 지식경제부령 제193호로 신설되고 2011. 7. 1.부터 시행된 이래 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 대한 처분기준은 변경되지 않았다).

이 사건 담합행위가 2011. 7.경부터 2016. 5. 24.까지 있었던 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 담합행위 중 (1) 2011. 7.경부터 2016. 4. 27.까지의 행위는 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호, 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호가, ②) 2016. 4. 28.부터 2016. 5. 24.까지의 행위는 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호, 판로 지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호가 각 적용된다고 할 것이다(원고는 자신이 직접 낙찰 받은 부분에 대한 담합행위만 이 사건 처분사유에 해당함을 전제로 공사 현장'에 대한 입찰 건을 제외하면 이 사건 처분사유는 모두 개정 판로지원법의 시행 전에 발생한 것으로서 구 판로지원법만이 적용되어야 한다는 취지로 주장하나, 이 사건 처분은 이 사건 담합행위 전체를 그 처분사유로 하고 있고, 앞서 본 바와 같이 'E공사 현장'에 대한 입찰 건을 포함하여 이 사건 담합행위 전체에 대한 처분사유가 인정되므로 이와 다른 전제에 있는 원고의 위 주장은 이유 없다).

나) 피고가 이 사건 처분 당시 적용법조로 '판로지원법 제8조 제3항 제3호'를 들었을 뿐 이 사건 담합행위가 이루어진 시기 별로 적용법조를 구별하여 적시하지 않은 사실은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 담합행위 전체에 대하여 처분 당시 시행 법률인 개정 판로지원법을 적용하여 처분하였다고 볼 수 있다.

그러나 개정 판로지원법과 구 판로지원법 사이에 개정 전후로 달라진 부분은 담합 등 부당한 행위를 한 경우 필요적으로 참여자격을 취소할 것인지 여부에 있는데 구 판로지원법 시행 당시에도 적용되던 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호는 담합 등 부당한 행위를 한 경우에는 '참여자격 취소 및 6개월간 참여자격 취득을 제한'하도록 규정하고 있었으므로 이 사건 처분사유 중 구 판로지원법이 적용되어야 하는 일부분에 대한 '참여자격 취소' 처분도 위 재량준칙에 부합하고, 구 판로지원법이 적용되어야 하는 부분을 제외하더라도 이 사건 처분사유 중 일부는 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호가 적용되어 피고가 원고에 대하여 필요적으로 참여자격을 취소하여야 하므로 구 판로지원법의 적용 여부에 따라 참여자격 취소 처분의 발령 여부가 달라진다고 할 수 없어 피고가 이 사건 담합행위 전체에 대하여 개정 판로지원법을 적용하였다 하더라도 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.

다) 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

4) 재량권 일탈·남용 여부

제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 한다. 따라서 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

앞서 본 인정사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 비례 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 이 사건 처분은 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호가 정한 제재기준에 부합한다. 구 판로지원법 및 개정 판로지원법 제8조 제3항 제3호는 '담합을 주도하는 행위'가 아닌 '담합 등 부당한 행위'를 제재적 처분사유로 규정하고 있고, 판로지 원법 시행규칙 제4조 [별표 1] 제3호는 담합을 주도하였는지 여부를 불문하고 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 관한 처분기준으로 '참여자격 취소'와 '참여자격 취득 제한 기간 6개월'을 규정하고 있으므로 가사 원고가 담합을 주도하지 않았더라도 이러한 체분기준의 적용에는 차이가 없다.

나) 더군다나 이 사건 회원사들 소속 임직원들은 이 사건 담합행위의 틀을 형성하고 지속시키기 위하여 정기적으로 이 사건 실무자협의회 등 회합을 개최하여 입찰공고 건별로 낙찰 받을 회원사와 물량 등을 배정하였고, 낙찰예정사는 들러리 투찰을 요청하고 들러리사는 낙찰예정사의 투찰금액을 초과하는 금액으로 투찰하는 등의 방법으로 담합하여 관급 phc 파일 구매 계약을 낙찰받았다. 따라서 비록 이 사건 조합이 중 심이 되어 이 사건 담합행위의 틀이 형성되었다고 하더라도, 위와 같은 이 사건 회원사들의 적극적인 담합 시도와 담합의 방식에 비추어 보면, 이 사건 회원사들은 전부 이 사건 담합행위를 주도한 자에 해당한다고 볼 수 있다.

다) 특히 이 사건 담합행위는 국가가 중소기업인 이 사건 회원사들의 경쟁력 향상과 경영안정을 지원하려는 목적으로 phc 파일을 중소기업자간 경쟁제품으로 지정하는 특혜를 부여하였음에도, 원고를 포함한 이 사건 회원사들이 오히려 이를 악용하여 수년에 걸쳐 대규모 조직적으로 담합을 하여 부당한 이익을 취득한 사안이므로, 비난 가능성이 매우 크고, 그에 관한 엄중한 제재를 가할 필요성이 존재한다.

라) 입찰에서 담합행위를 한 자에 대하여 일정 기간 입찰 참가자격을 제한함으로써 경쟁의 공정한 집행을 확보하고 공공기관이 입게 될 불이익을 미연에 방지할 공익상의 필요성이 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 경제적 불이익보다 크다.

마) 과다한 운송비 발생 등의 문제로 지방 수요처의 경우 당해 지방에서 생산활동을 하는 회원사가 phc 파일을 공급하여야 하는데 그 업체가 제한되어 있다는 등 원고가 주장하는 '관급 phc 파일 입찰의 특수한 사정들'은 유찰 이후 거래조건 등의 변경을 통한 재입찰, 일정 횟수의 유찰 후 적법절차에 따른 수의계약 등 경쟁입찰의 정상적인 과정을 통해 해소되어야 하는 것이므로, 그와 같은 사정들을 이유로 이 사건 담합행위를 정당화할 수는 없다.

5) 소결론

따라서 이 사건 처분은 원고가 주장하는 위법사유가 없고 적법하다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사김남균

판사강민기

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