[2] 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조 와 법률의 명확성원칙의 관계

[3] 위임입법의 한계로서의 ‘예측가능성’의 의미 및 그 유무의 판단 기준

[4] 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 제11조 제6호 가 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조 에 위배되는지 여부(소극) 및 헌법 제38조 , 제59조 에 위배되는지 여부(소극)

1. 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 원고는 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다)에 의하여 이 사건 토지에 건축물을 신축하는 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 2005. 12. 23. 피고로부터 시행인가를 받았고, 피고는 같은 날 원고에 대하여 ‘구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것. 이하, ‘특별법’이라 한다)’ 제11조 제6호 (이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 등에 근거하여 광역교통시설부담금을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

나. 원고는 제1심법원으로부터 관련 법령의 해석상 도정법 소정의 도시환경정비사업은 광역교통시설부담금의 부과대상에 해당하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 취소한다는 판결을 받았으나( 서울행정법원 2006구합9634 판결 ), 항소심법원은 제1심판결을 취소하고 원고 전부패소판결을 선고하였다( 서울고등법원 2006누22028 판결 ).

다. 이에 대하여 원고는, 광역교통시설부담금은 공법상의 금전급부의무라는 점에서 조세와 그 성격이 유사하므로 침익적 행정처분에 관한 헌법적 요청 및 법치행정의 원리에 비추어 조세부과처분과 마찬가지로 이 사건 부과처분에 대하여도 근거규정의 엄격한 해석을 요하는데, 이 사건 법률조항은 광역교통시설부담금 납부대상에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 시행령에서 정하도록 위임함으로써 조세법률주의를 규정한 헌법 제38조 와 제59조 , 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조 에 위배될 뿐만 아니라 상위법인 부담금관리기본법 제4조 에 저촉되어 무효라는 등의 주장을 내세워서 상고하면서( 이 법원 2007두9884 ), 같은 취지로 이 사건 법률조항의 위헌 여부가 위 상고사건 재판의 전제가 된다는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였다.

2. 조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 그 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이나, 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화될 수 있으므로, 조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해 질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없고 ( 대법원 2007. 7. 26. 선고 2005두2612 판결 등 참조), 헌법 제75조 는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있는데, 이는 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 행정입법에 관하여 구체화된 특별규정이라고 할 수 있다 ( 헌법재판소 2007. 4. 26. 선고 2004헌가29 결정 등 참조). 한편, 위임입법의 경우 그 한계는 예측가능성인바, 이는 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여 법률조항과 법률의 입법 취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다 ( 헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정 , 헌법재판소 2006. 6. 29. 선고 2004헌바8 결정 등 참조).

특별법 제1조 , 제2조 , 제11조 를 비롯한 관련 규정들을 종합하여 보면, 광역교통시설부담금 제도는 대도시권 내의 각종 개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통문제를 해결하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 하는 제도임을 알 수 있는데, 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류와 형태는 매우 다양하므로 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 구체적으로 어떠한 사업까지 부담금 납부대상으로 할 것인지는 구체적인 교통수요나 경제사정 등의 변화에 따라서 달라져야 할 성질의 것이고, 그 세부적인 사항을 모두 국회에서 제정한 특별법에 빠짐없이 규정하도록 요구하는 것은 불가능하거나 부적당하다고 할 것이다.

한편, 특별법 제11조 는 광역교통시설부담금 납부대상에 관하여 포괄적으로 시행령에 위임한 것이 아니라, 제1호 내지 제5호 에서 그 납부대상이 되는 사업을 구체적으로 적시한 다음 이 사건 법률조항에서 “기타 제1호 내지 제5호 의 사업과 유사한 사업으로 대통령령이 정하는 사업”을 시행하는 자도 그 납부대상으로 정해질 수 있다는 점을 명시한 것으로서, 그 규정 취지는 제1호 내지 제5호 의 경우와 비교하여 객관적으로 이와 유사한 사업에 해당한다는 기준을 설정하여 위임의 범위를 한정한 다음, 이에 관한 세부적인 사항은 그 때 그 때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로 정할 수 있도록 한 것으로 보아야 할 것이다.

그렇다면 이 사건 법률조항은 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 하는 입법방식을 취한 것으로서, 특별법 제11조 제1호 내지 제5호 에 적시된 구체적 사례들을 통하여 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로, 이를 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조 에 위반된다고 볼 수는 없고, 대통령령에 관한 수권법률인 이 사건 법률조항이 헌법 제38조 , 제59조 의 헌법적 특별규정인 헌법 제75조 에 위배되지 않는 이상, 일반규정인 헌법 제38조 , 제59조 에 위반되는 것으로 볼 수도 없다.

이 사건 처분 이후인 2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정된 특별법 제11조 제5호 는 도시환경정비사업(다만, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다)을 시행하는 자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정하고 있으나, 이는 그 적용영역에 대한 규율방식을 변경한 것일 뿐이고 그로 인하여 이 사건 법률조항의 효력이나 법적 성격에 어떤 변동이 생긴 것으로 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 법률조항이 헌법에 위배된다는 신청이유의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

3. 이 사건 법률조항의 내용이 부담금관리기본법 제4조 와 저촉된다는 주장은 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 다투는 취지라고 볼 수 없으므로 이 부분 주장은 부적법하고( 대법원 2006. 5. 26.자 2006초기92 결정 , 헌법재판소 1998. 11. 26. 선고 96헌마54 결정 등 참조), 도정법 소정의 도시환경정비사업을 이 사건 법률조항의 규율대상에 포함되는 것으로 해석하는 것은 위헌이라는 주장 역시 법률 자체의 위헌 여부를 다투는 것이 아니라 단순히 법률에 대한 법원의 해석·적용에 관한 문제를 다투는 것에 불과하므로 이 부분 주장도 부적법하여 받아들일 수 없다(법률의 위헌 여부를 다투는 헌법소원심판청구의 적법성에 관한 헌법재판소 2005. 12. 22. 선고 2004헌바1 결정 , 헌법재판소 2007. 5. 31. 선고 2005헌바37 결정 등 참조).

4. 그러므로 이 사건 신청을 기각하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

대법관 박시환(재판장) 김용담 박일환 김능환(주심)

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