2. B

가. 원고 주식회사 A(이하 '원고 회사'라 한다)는 엔지니어링 기술진흥법에 의한 엔지니어링 활동, 건설기술관리법에 의한 책임 감리업과 설계 감리업, 지역 및 도시계획조사, 측량, 설계, 감리, 공공측량, 항공사진도화, 지도제작에 관한 기술용역 등을 목적으로 2008. 7. 28. 설립된 법인이고, 원고 B는 원고 회사의 사내이사이다.

나. 원고 회사는 2015. 8.경 'C' 연구개발사업(총 연구기간 2012. 8. 20.부터 2018. 12. 19.까지, 이하 '이 사건 연구개발사업'이라 한다) 중 4차~6차년도 연구를 담당하기로 하고, 2015. 9. 21. 4차년도 연구과제(연구기간 2015. 8. 20.부터 2016. 4. 30.까지, 해당연도 협약연구개발비 954,000,000원)에 관하여 한국해양과학기술진흥원을 전문기 관으로, 한국해양과학기술원을 주관연구기관으로, 원고 회사를 협동연구기관으로 하고, 한국해양과학기술원 D이 주관연구책임자로, 원고 B가 협동연구책임자로 각 참여하는 내용의 협약을 체결하였다(이하 '이 사건 협약'이라 한다).다. 한국해양과학기술원은 이 사건 연구개발사업에 대한 현장실태조사를 실시하여 2016. 4. 27. 원고 B, 원고 회사의 부사장 E, 원고 회사의 사원 F로부터 원고 회사가 연구개발비 합계 492,059,331원을 아래와 같이 사용용도 외로 사용하였다는 내용의 확인서(이하 '이 사건 확인서'라 한다)를 작성받았다.

확인서 ① 원고 회사는 2015. 8. 20.부터 2016. 4. 27.까지 이 사건 연구개발과제 협동연구기관으 로 연구개발을 수행하면서, 2015. 11. 2.부터 2016. 3. 24.까지 동 연구개발과제의 연구개 발비 계좌(기업은행 G)에서 8회에 걸쳐 298,145,000원을 법인 계좌(기업은행 H)로 이체하

였고, ② 2회에 걸쳐 20,000,000원을 현금으로 인출하였음을 확인함. ③ 현재까지 연구개발계획서상의 직접비 712,105,000원에서 증빙서류를 보유한 집행액은 521,879,079원이며, 계좌 잔액 26,748,670원을 제외하고 연구개발비 사용 확인이 불가능 한 금액이 163,477,251원임을 확인함. ④ 또한 연구개발비 계좌에서 해당 연구개발과제 이외의 용도로 10회에 걸쳐 10,437,080원 을1) 계좌이체하였으며, 동일금액을 법인계좌에서 연구개발비 계좌로 재입금하였음을 확인 함.

라. 피고는 2016. 8. 26. 원고 회사에 대하여 '연구비 유용'을 이유로 과학기술기본법 제11조의2, 구 해양수산 연구개발사업 운영규정(2014. 10. 10. 해양수산부훈령 제188호로 개정된 것, 이하 '운영규정'이라 한다) 제61조에 따라 용도 외 사용금액 328,582,080원(이 사건 확인서상 용도 외 사용금액 합계 492,059,331원 중 항목 ③ 163,477,251원을 제외한 금액임)의 환수처분(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다)을 하고, 연구기관인 원고 회사 및 연구책임자인 원고 B에 대하여 2016. 8. 25.부터 2021. 8. 24.까지 5년간 국가연구개발사업에 대한 참여제한처분을 하였다(이하 '이 사건 참여제한처분'이라 하고, 이 사건 환수처분과 참여제한처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 원고 회사는 연구개발비의 사용 및 정산에 대한 지식 부족으로 연구개발비 계좌와 법인계좌를 혼용 사용함으로써 자금집행의 절차상에 일부 잘못은 있었으나 연구개발비를 실제 사용용도 외로 사용한 적은 없다. 이 사건 확인서 항목 ①의 298,145,000원은 원고 회사가 2015. 8. 20.부터 위 법인 계좌에서 정당하게 연구개발비로 사용하였고, 항목 ②의 20,000,000원은 연구장비·재료비 중 구조검토 및 몰드설계 부분을 원고 회사의 직원들로 하여금 직접 수행하게 하고 특근비로 지급하였으며, 항목 ③의 10,437,080원은 경리직원의 착오로 법인 계좌에서 이체되어야 할 금액이 연구개발비 계좌에서 잘못 이체되었다가 직후 재입금한 돈으로서 용도 외로 사용한 것이 아니다.

2) 피고가 이 사건 각 처분의 근거로 제시하고 있는 운영규정은 해양수산부 훈령에 불과하여 법규로서의 구속력이 없고, 과학기술기본법은 사용용도 외의 용도로 사용한 경우에 관하여 구체적인 판단기준을 전혀 제시하지 않은 채 그 판단기준에 관한 사항을 시행령, 시행규칙에서 규정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 운영규정 제33조는 그 위임의 근거가 없는 행정기관 내부의 사무처리 준칙에 불과하므로 원고 회사가 연구개발비를 사용용도 외로 사용하였는지 여부를 운영규정에서 정한 절차 위반 여부로 판단하는 것은 법률유보의 원칙에 위배된다.

3) 설령 원고 회사가 연구개발비를 사용용도 외로 사용하였다 하더라도 원고 회사는 이 사건 연구개발사업에서 5차년도 연구과업을 계속 수행할 수 있는 높은 평가점수를 획득한 바 있고, 이 사건 각 처분은 원고 회사의 규모 및 경영 상태에 비추어 과도하므로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 1 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 연구개발비의 사용용도 외 사용 여부

과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호에 따르면 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자·연구원 또는 소속 임직원이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다. 갑 제9, 16호증, 을 제4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고 회사는 법인 연구비카드 결제계좌에서 법인 계좌로 2015. 11. 2. 141,145,000원, 2016. 1. 15. 2,000,000원, 2016. 1. 20. 20,000,000원, 2016. 1. 22. 5,000,000원, 2016. 1. 29, 90,000,000원, 2016. 2. 26. 35,000,000원, 2016. 3. 24. 5,000,000원 합계 298,145,000원을 송금한 사실, 위 각 송금 당시 원고 회사의 법인 계좌의 잔액은 마이너스 상태였던 사실, ② 원고 회사는 2016. 1. 20. 법인 연구비카드 결제계좌에서 현금 20,000,000원을 출금한 사실, ③ 법인 연구비카드 결제계좌에서 2015. 12. 31.부터 2016. 5. 20.까지 13회에 걸쳐 별지 2 기재와 같이 합계 10,602,680원이 연구개발비 집행과 무관한 업체 등에 송금된 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면, ① 원고 회사가 법인 연구비카드 결제계좌에서 법인 계좌로 298,145,000원을 송금함과 동시에 법인 계좌의 마이너스통장 채무가 즉시 변제되어 위 금원은 용도 외로 사용되었다 할 것이다. ② 또한 갑 제14 내지 16호증의 각 기재만으로는 원고 회사가 현금으로 인출한 20,000,000원으로 직원들의 특근비를 지급하였다는 점을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며 통상적으로 직원들에게 임금으로 지급하기 위한 것이라면 계좌이체를 통하여 지급할 것으로 보이고 하루에 20,000,000원에 달하는 현금을 인출하여 특근비로 지급하였다는 것은 경험칙에 비추어 믿기 어려우므로 이 20,000,000원도 사용용도 외로 사용된 것으로 추인된다. ③ 그리고 이 사건 확인서의 내용 및 송금된 횟수에 비추어 합계 10,437,080원의 금원이 단순 착오로 이 사건 연구개발과제 이외의 용도로 송금되었다고 보기는 어려우므로 이 부분 금원도 용도 외 사용으로 추인된다. 따라서 원고 회사가 328,582,080원 전액을 사용용도 외로 사용하였음을 인정할 수 있다.

2) 법률유보의 원칙 위반 여부

행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회 유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다. 그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125, 290 전원재판부 결정 등 참조).

과학기술기본법 제11조 제3항은 정부는 국가연구개발사업을 투명하고 공정하게 추진하고 효율적으로 관리하기 위하여 국가연구개발사업의 기획·관리·평가 및 활용 등 (이하 "기획등"이라 한다)에 관하여 필요한 사항을 정하도록 규정하고 있고, 제5항은 국가연구개발사업의 원활한 추진을 위하여 국가연구개발사업의 기획등에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있으며, 위 위임에 따라 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2016. 7. 22. 대통령령 제27369호로 개정되기 전의 것, 이하 '관리규정'이라 한다) 제12조의2 제1항은 "주관연구기관의 장은 연구개발비 관리를 위한 별도의 계정을 설정하고, 그 계정과 연결된 신용카드 또는 직불카드를 발급받아 관리하여야 한다. 이 경우 연구개발비의 지출은 연구비카드를 사용하거나 계좌이체의 형태로 하여야 하며, 연구비카드의 사용이 불가능한 경우에만 현금을 사용할 수 있다."고 규정하고 있다. 관리규정 제34조 제1항은 중앙행정기관의 장은 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 세부 규정을 정할 수 있다고 규정하고 있는데, 운영규정 제33조 제1항도 연구개발비의 관리 및 사용에 관하여 관리규정 제12조의2 제1항과 같은 내용을 규정하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 연구개발비의 사용방법은 과학기술기본법 제11조 제3항, 제5항의 위임에 따른 관리규정 제12조의2 제1항 및 이와 동일한 내용을 규정하고 있는 운영규정 제33조 제1항에 근거한 것으로서 그 위임의 근거가 존재한다.

갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 회사는 이 사건 협약을 체결하면서 운영규정 등이 정하는 바에 따라 연구개발을 성실히 수행하고(제3조), 연구개발비의 산정, 관리 및 사용에 관한 사항은 운영규정 등에서 정한 바에 따른다고(제4조 제8항) 협약한 사실이 인정되는 바, 위 인정사실에 의하면 원고들은 관리규정 및 운영규정이 정한 연구개발비의 사용방법에 관하여 이를 인식하고 있었을 것으로 보이고, 과학 기술기본법 및 그 위임에 따른 관리규정, 운영규정 등이 연구개발비의 사용방법을 엄격히 제한함으로써 연구개발비가 다른 목적으로 사용되지 않도록 통제하고 있다는 점, 이러한 사용방법을 위배하는 것은 연구개발비의 실제 사용 여부에 대한 검증을 현저히 곤란하게 하는 행위로서 연구개발비를 사용용도 외로 사용한 행위로 인정될 수 있다는점을 충분히 예견할 수 있었다. 따라서 과학기술기본법이 연구개발비의 용도 외 사용금지라는 본질적 사항을 규정하고 있는 이상 그 구체적인 사용방법 및 용도 외 사용행 위에 대한 세부적 판단기준은 법규명령 및 행정규칙 등을 통해 세부적으로 규정되어야 할 사항으로 이를 들어 반드시 법률에 규정되어야 할 본질적인 사항에 해당한다고 할 수 없으므로, 이 사건 각 처분이 법률유보의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 한다. 따라서 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 각 처분이 원고들에게 지나치게 과중하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.

가) 연구기관에 지급되는 연구개발비는 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고 국민의 삶의 질을 높이며 인류사회의 발전에 이바지하기 위한 국가연구개발사업을 지원하기 위해 지급되는 것으로서, 그 지급목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 할 공익이 크다. 또한 국가연구개발사업을 수행하는 자가 지급된 연구개발비를 용도 외로 사용하는 것은 국가연구개발사업의 부실로 이어질 염려가 크므로 이를 엄격히 금지할 필요성도 인정된다.

나) 이 사건 환수처분은 이 사건 연구개발사업에 관하여 원고 회사에 지급된 연구개발비 중 용도 외로 사용한 부분을 환수하는 것이고, 이 사건 참여제한처분은 위반행위를 한 원고들에 대하여 5년간 국가연구개발사업에 대한 참여를 제한하는 것으

로서, 연구개발비를 목적 외로 사용하는 행위에 대하여 제재를 가하고 향후 국가연구 개발사업을 수행하는 연구기관 및 연구책임자가 연구개발비를 지급된 목적과 용도에 맞게 사용하도록 하는 데에 적절한 수단이 된다.

다) 원고 회사가 연구개발비 중 사용용도 외로 사용한 금액은 총 328,582,080원으로 지급된 정부출연금 744,000,000원의 절반 가까이 되는 금액에 해당하므로 그 위반행위의 정도가 가볍지 않다.

라) 운영규정 제61조 제1항 제5호 (다)목은 해당연도 연구개발비의 30%를 초과하여 용도 외로 사용한 경우에는 5년 이내의 참여제한이 가능하다고 규정하고 있고, 제10항 별표 8 '사유별 사업비 환수 세부기준'은 연구개발비를 사용용도 외로 사용한 경우에는 해당연도 출연금 전액 이내에서 사업비 환수가 가능하도록 규정하고 있으므로 이 사건 각 처분은 제재기준에 부합한다.

마) 피고는 이 사건 환수처분을 통해 지급된 연구개발비 총액을 환수할 수 있음에도 사용용도 외로 사용된 부분에 한하여 환수하도록 하였으므로, 원고가 입게 되는 불이익은 위와 같은 공익 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 정도에 국한되는 것으로 보인다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김남균

판사강민기

50,010원은 제외하고 산정된 것으로 보인다.

/>

/>

/>

심급 사건

참조조문

참조판례