원고들 소송대리인 법무법인 자연

담당변호사 배영근, 우경선, 최재홍

원고들 소송대리인 변호사 이희영, 신지형, 안현지

원고 9, 10, 17, 28, 59, 81, 216, 275, 304, 407, 518, 519, 529,

726, 749, 7922)을 제외한 나머지 원고들의 소송대리인

법무법인 도담 담당변호사 서국화

위 나머지 원고들의 소송대리인 법무법인 청솔 담당변호사 박근용

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 류태경, 조철호

소송대리인 법무법인(유한) 동인

담당변호사 김상우, 김현희, 최석규

2. 별지 1 원고 목록 기재 원고들 중 위 제1항 기재 원고들을 제외한 나머지 원고들(순번 1. 내지 23. 및 57.)의 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

가. 설악산국립공원 오색삭도 시범사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 추진 배경과 삭도 설치 기준의 정립

1) 구 자연공원법(2016. 5. 29. 법률 제14228호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제2항 나목, 구 자연공원법 시행령(2017. 5. 29. 대통령령 제28077호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제14조의2 제2항 [별표 1의2]에 의하면, 자연공원 내에는 최소한의 공원시설로서 '5킬로미터 이하, 50명용 이하'3)인 삭도 설치가 허용된다. 이에 따라 2001년경부터 삭도사업시행을 위한 여러 건의 공원계획변경신청이 이루어졌고, 삭도 설치의 타당성 판단을 위한 일관된 기준이 필요하게 되었다.

2) 환경부는 2001. 6. 8.부터 2004. 2. 3.까지 삭도검토위원회를 설치·운영하면서, '자연공원 내 삭도 허용 여부 및 타당성 조사'에 관한 연구용역을 진행하고, 공청회 등을 거쳐 2004년 12월경 "자연공원 내 삭도설치 및 운영지침"(갑 제3호증의 1)을 제정하였다. 위 운영지침에서 들고 있는 제한적 허용기준에 의하면, 삭도설치 시 '탐방객 이동로(등산로, 탐방로, 통과도로 등)의 폐쇄 · 축소 제한 등이 가능한 지역'을 입지선정의 기본원칙으로 하되, '천연습지, 고산대 등과 같이 가치가 높은 식생 서식지역, 희귀종, 멸종위기종, 천연기념물 등의 서식지, 문화재 보호구역 및 그 외곽 500m내에 영향을 미치는 지역'을 입지불가 지역으로 한다.

3) 환경부는 2008년 12월경 종래의 "자연공원 내 삭도설치 및 운영지침"이 지나치게 엄격하여 삭도 설치가 불가능하다는 지방자치단체의 건의에 따라, 보전가치가 높은 지역은 최대한 보전하되 입지조건을 합리적 수준으로 개선하고 꼭 필요한 내용만 규제하는 내용으로 "자연공원 로프웨이 설치·운영 가이드라인"(갑 제3호증의 2)을 제정·시행하였고, 위 가이드라인은 2011. 5. 3. "자연공원 삭도 설치·운영 가이드라인"(갑 제4호증, 이하 '이 사건 가이드라인'이라 한다)으로 개정되었다. 이 사건 가이드라인에서 자연친화적 삭도 설치를 위한 고려사항으로 들고 있는 주요 내용은 다음과 같다.

4) 한편 피고는 2012년 2월경 개최된 제94차 국립공원위원회에서 "국립공원 삭도 시범사업 검토기준"(갑 제5호증, 이하 '이 사건 검토기준'이라 하고, 이 사건 가이드라인과 함께 '이 사건 검토기준 등'이라 한다)을 제정하여 '환경성 · 경제성 · 공익성 · 기술성' 4개 분야의 세부 검토 기준을 마련하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

나. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)의 이 사건 사업을 위한 1, 2차 공원계획 변경신청 및 국립공원위원회의 부결

1) 1차 변경안 부결 참가인은 강원 양양군 서면 오색~대청봉 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 피고에게 이 사건 사업을 위한 1차 공원계획변경안(노선길이 4.677㎝, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 0.23㎞, 오색탐방로 폐쇄)을 제출하였는데, 이에 대한 제97차 국립공원위원회의 심의결과 및 피고의 참가인에 대한 통지내용은 다음과 같다.

2) 2차 변경안 부결 참가인은 강원 양양군 서면 오색~대청봉 인근을 오색삭도 설치구간으로 하여 피고에게 이 사건 사업을 위한 공원계획변경안(노선길이 4.527km, 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.012km, 오색탐방로 폐쇄 대신 오색~대청봉 구간 탐방예약제 시행)을 제출하였는데, 이에 대한 제105차 국립공원위원회의 심의결과ㅏ 및 피고의 참가인에 대한 통지 내용은 다음과 같다.

다. 참가인의 3차 공원계획 변경신청 및 피고의 조건부 공원계획 변경

1) 참가인은 위와 같이 이 사건 사업에 관하여 피고에게 제출한 1, 2차 국립공원 계획 변경안이 부결되자, 원점으로 돌아가 현장답사와 문헌자료 분석 등을 통해 아래와 같은 16개 노선을 후보로 검토하고, 그중 동식물조사, 현지답사, 삭도 전문가의 자문을 받아 3개 노선(아래 그림의 ③, ⑨, 13번)을 대안으로 선정하였다.

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2) 이후 참가인은 양양군 자문회의와 지역주민 설명회 및 공청회를 개최하고, 이 사건 검토기준 등의 부합 여부를 검토하여, 2015. 4. 29. 피고에게 "강원 양양군 서면오색에서 끝청 하단부까지 노선길이 3.5m(위 그림의 ⑨번 노선, 이하 '이 사건 노선'이라 한다), 대청봉과 상부정류장의 이격거리 1.4m"로 하는 3차 국립공원계획 변경안(갑 제16호증, 이하 '이 사건 변경안'이라 한다)을 제출하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. 이때 참가인은 구 자연공원법 시행령 제13조에 따라 2015년 4월경 환경현황조사, 자연생태계 변화분석 등에 관하여 시행한 '자연환경영향검토서'(갑 제17호증, 이하 '이 사건 자연환경영향검토서'라고 한다)도 함께 제출하였다.

3) 한편 2012. 11. 20. 제100차 국립공원위원회에서 결정된 '국립공원 삭도 시범사업 추진절차'에 의하면, ① 지방자치단체가 피고에게 국립공원계획 변경(안)을 접수하면, ② 국립공원위원회는 민간전문위원회의 구성·운영 방침을 확정하고, 경제성 검증기관[한국환경정책·평가연구원(KEI), 이하 'KEI'라고 한다] 및 검증범위를 확정한 후, ③ 환경부에서 환경성 · 경제성 · 공익성 기술성 4개 분야의 전문가로 구성된 민간전문위원회를 운영하고, ④ 민간전문위원회에서 경제성 검증결과, 자연환경영향평가결과, 관계기관 협의결과, 시민단체 의견 등을 종합검토하여 그 검토결과를 제출하면, ⑤ 국립공원위원회는 민간전문위원회의 검토결과 및 현장검증 등에 기초하여 심도있는 심사를 한 후 공원계획 변경 여부를 결정하도록 정하고 있다(갑 제9호증 제4면).

4) 참가인이 2015. 4. 29. 이 사건 변경안을 피고에게 제출함에 따라 2015. 5. 1. 민간전문위원회가 구성되었고, 위 민간전문위원회는 2015. 5. 4.부터 서면검토를, 2015. 6. 25.부터 2015. 6. 26.까지, 2015. 7. 5.부터 2015. 7. 6.까지, 2015. 8. 2.부터 2015. 8. 3.까지 3회에 걸친 현지조사를 한 다음, 2015. 7. 14. 시민환경단체 공청회를 참관하고, 2015. 7. 30. 시민환경단체 및 사업자의 의견을 수렴하였다. 위 민간전문위원회는 2015. 7. 1.부터 2015. 8. 5.까지 종합검토보고서 작성을 위한 준비회의를 4회 개최한 후 국립공원위원회 개최일 전날인 2015. 8. 27. 종합검토보고서(갑 제25호증, 이하 '민 간위원회 검토보고서'라고 한다)의 작성을 마쳤다. 민간위원회 검토보고서의 결론 및 그 과정에서 이 사건 변경안의 문제점으로 지적된 세부내용은 다음과 같다.

5) 2015. 8. 28, 10:00경 정부위원 10명, 민간위원 9명이 참석한 가운데 제113차 국립공원위원회(이하 '이 사건 공원위원회'라고 한다)가 개최되어, ① 한려해상국립공원 자연학습장 조성 공원계획 변경 안건, ② 다도해해상국립공원 보길도 탐방로 조성 공원계획 변경 안건, ③ 이 사건 변경안(설악산국립공원 오색케이블카 신설 공원계획 변경 안건)에 관하여 심의를 하였는데, 이 사건 변경안에 관하여는 위 3)항과 같이 작성된 민간위원회 검토보고서가 회의 당일에 참석자들에게 배포되었다.

6) 이 사건 변경안에 관하여 이 사건 공원위원회의 위원들은 민간위원회 검토보고서에서 문제점으로 지적된 내용 등에 대하여 장시간의 토론을 거쳐 같은 날 17:00 경이 사건 변경안에 관하여 무기명 투표를 하였다. 그 결과, 투표인원 17명 가운데 조건부 가결 12표, 유보 4표, 기권 1표로 아래 7)항 기재 고시에 기재된 것과 같은 7가지의 조건을 붙여 이 사건 변경안을 조건부로 가결하였다(갑 제21호증). 참가인이 이 사건 사업에 관하여 종전에 신청하여 부결되었던 1, 2차 국립공원계획 변경안에서의 노선과 이 사건 변경안에서 정한 이 사건 노선을 지도상에 나타내면 다음과 같다.

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7) 피고는 2015. 9. 14. 구 자연공원법 제15조에 근거하여 설악산국립공원계획을 다음과 같은 내용으로 변경고시하였다(갑 제2호증, 환경부고시 AEK, 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 이 사건 처분 이후의 사정

1) 환경영향평가 실시 및 원주지방환경청과의 협의

가) 참가인은 이 사건 처분에 따른 후속절차로 환경영향평가법 제22조 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제31조 제2항 [별표 3] 제7호에 따라 이 사건 사업에 관한 환경영향평가를 실시하였고, 2016년 7월경 그 환경영향평가서(이하 '이 사건 환경영향평가 서'라고 한다)가 작성되어 원주지방환경청에 제출되었다. 이 사건 환경영향평가서(보완자료 포함)에 나타난 이 사건 사업으로 인한 영향예측 및 저감방안, 이 사건 공원위원회 심의결과 반영내용은 다음과 같다. 이 사건 환경영향평가서는 참가인이 이 사건 변경안 제출 시 함께 제출하였던 이 사건 자연환경영향검토서에 비하여 그 조사 및 검토가 장기간, 여러 번에 걸쳐 이루어져 보다 상세하고 정확한 내용을 담고 있다.

<환경에 미치는 영향예측 및 저감방안>

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<이 사건 공원위원회 심의결과 반영내용>

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나) 참가인은 2016년 11월경부터 이 사건 환경영향평가서 보완작업을 시작하여 2016년 12월경 경관분야에 관한 검토보완서(을나 제31호증)를 제출하고, 이 사건 처분에 부가된 7가지 조건에 관한 피고 측의 보완요구사항을 계속적으로 보완(을나 제41호 증)하는 등으로 이 사건 환경영향평가서에 관한 협의 및 보완절차를 진행 중이다.

다) 한편 이 사건 환경영향평가서 제12장 '대안의 설정 및 평가' 항목에서는 당초 참가인이 후보로 삼았던 16개 노선에 대한 검토 및 그중 주요. 대안노선이던 3개 노선에 대한 중점검토를 실시한 결과, 다음과 같은 이유를 주된 논거로 하여 이 사건 노선이 최적의 노선이라는 결론을 도출하였다.

2) 문화재현상변경 불허 및 행정심판 결과

가) 참가인은 이 사건 사업의 시행과 관련하여 2016. 7. 20. 문화재청장에게 천연기념물 제171호인 '설악산 천연보호구역' 내에 오색삭도를 설치하기 위하여 구 문화재보호법(2015. 3. 27. 법률 제13249호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항 에 따른 문화재현상변경 허가 신청을 하였다. 그러나 문화재청장은 2016. 12. 30. 참가인에게 '동물, 식물, 지질, 경관 등 분야별 소위원회를 구성하여 현지조사 및 각종 자료 등을 심도 있게 분석한 결과, 오색삭도 공사 및 운행 등으로 문화재에 미치는 영향이 클 것으로 판단됨을 사유로 문화재위원회 천연기념물분과 제12차 회의(2016. 12. 28.)시 오색삭도 설치 현상변경안이 부결되었음'을 근거로 위 신청이 구 문화재보호법 제36조의 허가기준에 부합하지 않는다고 보아 참가인에게 불허가 통지를 하였다(이하 '이 사건 불허처분'이라 한다). 위 심의 부결사유의 세부내용은 다음과 같다.

나) 참가인은 2017. 3. 3. 문화재청장의 위 불허처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 제기하였고, 중앙행정심판위원회는 2017. 6. 15. '정부의 9개 부처가 모여 논의한 이 사건 공원위원회에서는 이 사건 사업이 사업구간에 미치는 영향에 관한 종합적인 검토를 거쳐 사후관리방안의 수립 등을 조건으로 이 사건 변경안을 승인한 점, 문화재보호법에 따른 피고의 '문화재 보존·관리·활용 5개년 기본계획 (2012~2016)'에서 제시하고 있는 정책목표 및 개선과제에서는 문화재의 활용 활성화와 문화향유권의 신장을 적극 강조하고 있는데 피고는 이와 달리 이 사건 문화재에 대한 보존 및 관리의 측면에만 치중하여 그 활용의 측면을 제대로 고려하지 않은 점, 관련 분야 전문가들의 의견이 크게 상충하는 상황에서 문화재위원회의 의결 절차가 적절하게 진행되지 않은 점을 종합하여 보면, 이 사건 불허처분은 재량권의 행사를 그르친 부당한 처분'이라는 이유로 인용재결을 하였다(을가 제16호증), 위 인용재결에서 이 사건 사업으로 인한 설악산천연보호구역의 훼손가능성이 크다고 단정할 수 없다는 근거로 제시한 사정은 다음과 같다.

다) 문화재청장은 2017. 11. 24. 위 행정심판위원회의 인용재결의 취지에 따라

참가인에 대하여 아래 표 기재와 같은 내용으로 설악산 천연보호구역 내 오색삭도 설치 현상변경 조건부 허가를 통지하였다.

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라) 문화재청장의 위 조건부 허가에 대하여 원고 D 등 강원도에 거주하는 주민들이 문화재청장을 상대로 위 현상변경 조건부 허가의 취소를 구하는 소를 제기하여 위 소송이 계속 중이다(서울행정법원 2018구합50802).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제7호증, 제9호증, 제12호증, 제16, 17, 19, 21, 24, 25호증, 제66호증 내지 제68호증, 을가 제1, 3, 4, 15호증, 을나 제3호증, 제13호증 내지 제17호증, 제22, 25, 27, 29, 33호증, 제38호증 내지 제41호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 원고적격에 대한 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고의 주장

원고들(이하 별지 1 원고 목록 기재 순번으로 원고들을 특정한다)은 이 사건 처분의 상대방이 아니고, 다음과 같이 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상의 이익도 없으므로, 이 사건 소는 부적법하다.

가) 원고 1. 내지 23.은 이 사건 노선이 위치하는 강원도 양양군에 거주하는 주민들이기는 하지만, 위 원고들이 상수도를 공급받는 양양군 상수도사업소의 취수원은 오색천이 아니라 양양남대천이고, 그 상수도사업소의 위치 역시 오색삭도가 설치되는 곳으로부터 수십km 떨어져 있어 환경영향평가 대상지역에 포함되지 않았으므로, 이 사건 사업으로 인한 수질오염이 위 원고들에게 어떠한 영향을 미치지 아니한다.

나) 원고 24. 내지 132.와 원고 786. 내지 788.은 양양군 외의 강원도 거주자들로서 환경영향평가 대상지역 밖의 주민들에 해당하고, 오색삭도의 설치로 인한 법률상 이익의 침해를 입증하지 못하였다.

다) 원고 57.(D)은 20년 이상 설악산 인근의 속초시에 거주하면서 설악산과 산양에 대한 보존활동, 연구활동 등을 지속적으로 하여 왔다고 하나, 이는 개인의 기호에 따른 활동일 뿐 관계 법령에서 보호되는 법률상 이익에 해당한다고 볼 수 없다.

라) 원고 133. 내지 785. 및 원고 789. 내지 792.는 강원도 외 전국 각지에 거주하는 사람들로서, 단지 설악산을 사랑하고 탐방을 즐긴다는 등의 이유로 이 사건 소를 제기한 것이므로 법률상 보호되는 이익의 존재를 인정할 여지가 없다.

2) 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적 · 직접적·구체적으로, 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이다. 다만 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 환경영향평가 등을 거치도록 한 경우 그 취지는, 처분에 따른 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 등의 대상지역 안 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(대 법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등의 취지 참조). 또한 환경영향평가 등의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분한 주민들 역시 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 추정할 수 있다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조).

다만, 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있지 않은 경우에는, 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정되고(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결, 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조), 그리고 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라고 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다. 이와 달리 공익 보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지는 일반적 · 간접적 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).

3) 원고 1. 내지 23.(양양군 거주 원고들)의 원고적격에 관한 판단

가) 이 사건 처분의 근거법규인 구 자연공원법 제17조 제2항은 공원계획을 결정하거나 중요 사항을 변경하는 경우에는 그 계획이 자연환경에 미치는 영향을 미리 평가하여 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 이 사건 사업은 환경영향평가법 제22조 제1항 제7호, 같은 법 시행령 제31조 제2항 [별표 3] 제7호가 환경영향평가 대상사업으로 정하고 있는 '길이가 2킬로미터 이상인 삭도(공중에 설치한 와이어로프에 궤도차량을 매달아 운행하여 사람이나 화물을 운송하는 것)의 건설사업'에 해당하므로, 환경영향평가법은 이 사건 사업의 시행을 위하여 국립공원계획을 변경하는 내용인 이 사건 처분의 관련 법규에 해당한다.

나) 갑 제17, 66호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 2015년 4월경 실시된 이 사건 자연환경영향검토 당시 수질 항목의 검토 대상 범위는 '계획대상지 수용수계'(갑 제17호증 제34면)였고, 2016년 7월경 실시된 이 사건 환경영향평가 당시 수질 항목의 평가 대상지역은 '사업노선 인근수계'(갑 제66호증 제35면)였다.

② 이 사건 환경영향평가 과정에서 수질부문에 관한 조사는 '이 사건 사업노선 수용하천은 오색천(지방2급하친)으로 양양남대천 수계에 포함되어 있으며, 유수흐름은 사업노선을 기점으로 오색천(지방2급하천) 및 후천(지방2급하천)을 지나 양양남대천(지방 1급하천)과 합류되는 지점을 통과하여 최종적으로 동해에 유입되는 것으로 조사된 점'을 고려하여 이루어졌다. 이에 따라 이 사건 환경영향평가에서는 이 사건 자연환경영 향검토 당시 1차 내지 4차에 걸쳐 하천수질을 측정한 4개 지점(오색천 및 무명천)에 더하여, 2016. 5. 17. 시행된 5차 측정에서 5개 지점의 하천수질을 추가로 측정하였는데, 추가된 5개의 측정지점은 그 후천과 합류되기 직전의 오색천, Ⓒ 오색천과 합류된 직후의 후천, Ⓒ 오색천과 후천이 합류된 지점에서 약 1km 떨어진 곳으로서 위와 같이 오색 천과 합류된 후천이 양양남대천과 합류된 직후의 양양남대천 등으로서 위와 같은 측정지점은 '이 사건 사업노선 주변 대표수계 및 사업시행으로 인하여 직·간접적인 영향이 예상되는 지점을 중심으로 선정한 것이었다(갑 제66호증 제1045~1048면). ③ 양양군에는 양양, 오색, 인구, 남애 4곳의 취수장 및 정수장이 있는데, 그중 인구취수장 및 인구정수장은 운휴 중이고, 남애정수장은 비상용으로 사용된다. 그리고 양양남대천을 취수원으로 하는 양양취수장, 오색천을 취수원으로 하는 오색취수장에서 취수하는 물이 양양군 전체 취수량 중 약 90%를 차지하고, 이는 화상천에서 취수되는 나머지 10%의 물과 함께 양양정수장과 오색정수장에서 정수되어 양양군 전체에 급수된다(갑 제66호증 제1064면).

다) 위 인정사실에 의하면, 양양군에 거주하는 주민들은 이 사건 사업의 시행에 따른 자연환경영향검토 또는 환경영향평가 대상지역인 오색 천과 양양남대천에서 취수 및 정수되는 물을 공급받는 사람들로서, 이 사건 사업으로 인하여 수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 주변 지역에 거주하고 있으므로, 앞서 본 근거 법규 또는 관련 법규에 해당하는 구 자연공원법이나 환경영향평가법에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적인 환경상 이익을 갖는 것으로 사실상 추정된다.

라) 따라서 원고들 가운데 강원도 양양군에 거주하는 원고 1. 내지 23.에게는 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 인정된다.

4) 원고 57.(D)의 원고적격에 관한 판단

가) 인정사실

갑 제17호증, 제44호증 내지 제49호증의 3, 제66호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

(1) 원고 D(E생)은 1992년경부터 현재까지 속초시 등 설악산 인근에 거주하면서 설악산 환경훼손 고발, 설악산 세계자연유산 등록 추진, 산양 등 희귀동물 보호 및 야생동물 지킴이 활동, 남설악 오색삭도 설치 반대운동 등을 하고 있다.

(2) 원고 D은 위와 같은 설악산 및 야생동물 보호활동에 관하여, ① F 문화재청장으로부터 'G'를 공적으로 한 표창을 받았고, ② H 국립공원관리공단으로부터 표창을 받았고, 3. 2002. 9. 15. 으로부터 J을 수상하였으나 산악인들이 산을 정복대상으로 삼는 현실을 비판하며 상을 반납하였고, ④ K 행정자치부장관으로부터 '산악환경지키 기운동을 전개하고 설악산의 자연환경보전을 위해 L을 창립한 후 환경부 지정 멸종위 기동물인 산양 서식지 보존 등 다양한 환경보전운동을 전개하였다'는 공적요지로 M을 받았고, ⑤ 2007. 4. 25. N재단으로부터 '자신의 삶을 온전히 환경보호현장에 투여하는 헌신적 자세가 높이 평가된다'는 이유로 제9회 0을 수상하였고, ⑥ 2011년경 잡지사 'P'으로부터 '산양 생태연구를 위해 산양 배설물을 직접 먹어보는가 하면 한겨울 대청 봉에서 알몸시위를 하는 등 언행일치의 행적이 산악환경 보호에 직접적인 공헌을 하였다'는 이유로 제7회 Q을 수상하였고, ⑦ 2012년경 R의 S로부터 제7회 T을 수상하였다. (3) 원고 D은 1999년 2월경 천연기념물 제217호인 산양을 위한 모임인 'U'을 창립하였고, K 산악환경지키기 운동 및 설악산의 자연환경보전활동을 위한 L을 창립하여 수십 년간 지속적으로 설악산 보존 및 산양보호를 위한 다양한 단체활동을 하는 한편, 벌목 현장 고발, 멸종위기 종 불법 채취 고발, 자전거 순회강연, 저술활동 등 개인활동도 병행하고 있다.

(4) 이 사건 자연환경영향검토 당시 '자연경관' 항목의 검토 대상범위는 '조망 지점에서 조망되는 사업시행 전·후 형상 변화'를 알기 위한 '계획대상지 및 주변지역' 이였고, '동·식물상' 항목의 검토 대상범위는 '동·식물상의 서식지 형태 변화(천연기 념물, 법정보호종의 서식 유무, 생태자연도 1등급 지역의 훼손 여부, 녹지자연도 및 현존식생의 변화 파악)'를 알기 위한 '계획대상지와 주변 1,000m이내 지역'이었으며, 이 사건 환경영향평가 당시 '자연환경자산' 항목의 평가 대상지역은 자연환경자산의 변화가 예상되는 지역으로서 사업노선 및 주변지역(좌·우 1㎞ 이내)이었고, '동·식물상' 항목의 평가 대상지역은 사업시행으로 동·식물의 자연환경과 서식환경의 변화가 예상되는 지역으로서 사업노선 및 주변지역(좌·우 1㎞ 이내)이었다.

(5) 이 사건 환경영향평가서 제11장 '주민의 생활환경, 재산상의 환경오염 피해 및 대책' 항목(1689~1690면)에서는 이 사건 사업시행에 따라 발생되는 주민의 생활환경의 피해로 '삭도 설치 및 운영으로 인한 경관피해 예상'을 들면서, '기존 지형 및 시설을 최대한 이용, 시설을 소규모로 조성'하는 방안을 저감대책으로 들고 있다.

나) 판단

(1) 앞서 살핀 것과 같이 이 사건 사업을 시행하기 위해서는 구 자연공원법 제17조 제2항에서 정한 자연환경영향검토 및 환경영향평가법 제22조 제1항에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 하므로, 위 각 법령은 이 사건 처분의 근거 법령 또는 관련 법령이라고 볼 수 있다.

다만 위 각 법령에 따른 자연환경영향검토 및 환경영향평가에서 '동·식물상' 및 '자 연경관(자연환경자산)'을 검토대상으로 삼고 있다고 하더라도, 이는 '수질', '대기질', '소음·진동'과 같이 평가 대상지역 내 주민들의 개별적·직접적·구체적 이익에 영향을 미치는 것이 분명한 다른 항목들과 달리, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적 · 간접적 추상적인 환경상 이익에 불과한 것은 아닌지 의문이 들 수 있다.

그러나 동·식물상이나 자연경관에 관한 환경상 이익이 언제나 일반적이고 간접적 추상적인 이익에 그친다고 볼 것은 아니고, 그와 같은 환경상 이익이 어떤 개인에게 직접적이고 특별한 정신적 만족감이나 행복감을 부여하여 온 경우라면, 이는 개별적 직접 적·구체적 이익의 정도에 이르렀다고 평가할 수 있을 것이다. 이 사건 환경영향평가서 제11장에서도 '주민의 생활환경상의 환경오염 피해'의 하나로 '삭도 설치 및 운영으로 인한 경관피해 예상'을 들고 있음은 앞서 살핀 것과 같은바, 환경영향평가 대상지역 내에 거주하는 주민이 거주지 근처에서 매일 접하면서 정신적 만족감과 행복감을 누려온 아름다운 자연경관이나 동·식물이 이 사건 처분으로 인하여 훼손되거나 멸종되어 더 이상 이를 누릴 수 없게 됨으로써 그 주민이 수인한도를 넘는 정신적 피해를 입게 된다면 그러한 이익은 법률상 보호되는 환경상 이익으로 평가할 수 있을 것이고, 이를 소음·진동 등으로 인한 정신적 피해와 달리 볼 이유가 없다.

(2) 그렇다면, 이 사건 환경영향평가 대상지역 외의 주민이라고 하더라도, 이 사건 처분을 원인으로 하는 자연경관이나 동·식물상의 변화로 인하여 이 사건 처분 전과 비교할 때 수인한도를 넘는 정신적 피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하는 경우, 그에게는 이 사건 처분을 다툴 수 있는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 인정된다고 보아야 한다.

(3) 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고 D은 '설악산의 자연경관 보전' 및 '산양 등 설악산에사는 동·식물의 보호'를 통하여 환경영향평가 대상지역 내의 주민들에 준하는 특별한 정신적 만족감이나 행복감을 얻어 왔다고 할 것이므로, 이 사건 처분으로 인하여 수인한도를 넘는 개별적 · 직접적·구체적인 정신적 피해를 입게 될 우려가 있다고 인정된다.

따라서 원고 D에게는 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 있다.

① 원고 D은 1992년경부터 지금까지 약 26년을 설악산과 산양 등 설악산에 서식하는 동·식물 보호를 인생의 목표로 삼고 그에 관한 다양한 활동을 하여온 사실이 객관적인 증거에 의하여 입증된다.

② 원고 D의 행적이나 활동내역에 의하여 알 수 있는 원고 D이 설악산 및 설악산에 서식하는 동·식물에 대하여 갖는 관심과 애정, 헌신의 정도에 비추어 볼 때, 원고 D은 설악산의 자연경관 보전 및 설악산에 사는 동·식물의 보호를 위한 활동을 자신의 삶의 목적이자 자아실현의 수단으로 삼아온 것으로 보인다. 특히 원고 D은 이 사건 사업에 관하여도 적극적인 반대운동을 하고 있는바, 이 사건 처분으로 인하여 위와 같은 환경상의 이익이 훼손될 경우 원고 D은 일반 국민들이 갖게 될 보편적인 상실감이나 안타까움을 넘어서서 상당한 정신적 고통을 입게 될 것으로 예상된다.

③ '자연경관'이나 '동·식물상' 항목에 관하여도 이 사건 자연환경영향검토 또는 이 사건 이 사건 환경영향평가 대상지역 내인 '이 사건 사업노선 및 주변지역(좌·우 1㎞)에 거주하거나 그곳에서 상시적으로 직업활동을 수행하는 사람이 존재하였다면 원고적격이 인정될 수 있을 것인데, 원고 D은 위 대상지역 내에 거주하지는 않지만, 위 대상지역에 거주하거나 상주하는 사람에 비견할 수 있을 정도로 설악산의 경관보존 및 설악산에 서식하는 동·식물의 보전을 인생의 과업으로 삼으면서 자신의 일상을 설악산의 방문과 보호활동에 바치고 있다. 이처럼 원고 D이 설악산 및 산양 등 동·식물의 보호를 위하여 들인 노력과 시간은 직업활동에 준하는 것으로 평가할 수 있을 정도이고, 그와 같은 활동에 기초하여 원고 D이 얻어 온 자족감과 성취감 역시 일반인들이 직업에 관하여 얻는 그것의 정도에 이르렀다고 인정하기에 충분하다.

④ 자연경관이나 동·식물 항목의 경우 이 사건과 같이 환경평가 대상지역이 인적이 드문 산 속에 위치할 경우 거주지만을 기준으로 삼는다면 애당초 원고적격을 가질 수 있는 사람이 존재하기 어려운 경우가 많을 것인바, 객관소송이 인정되지 아니하는 우리 법제 하에서 주관소송의 형태를 통하여 환경훼손의 우려가 있는 처분에 관하여 다툴 수 있는 기회를 부여하기 위한 실질적인 측면에서 보더라도, 원고 D과 같이 어떠한 환경상 이익의 보전에 근거하여 특별한 정신적인 만족감을 얻고 있는 경우 이를 개별적 · 직접적·구체적 이익에 해당하는 것으로 인정할 필요도 크다.

5) 나머지 원고들의 원고적격에 관한 판단

앞서 살핀 것과 같이 원고적격이 인정되는 위 원고들(원고 1. 내지 23. 및 원고 57.)을 제외한 나머지 원고들, 즉 원고 24. 내지 원고 56. 및 원고 58. 내지 792.는 양양군 외의 지역에 거주하는 국민들로서 이 사건 자연환경영향검토 또는 이 사건 환경영향평가 대상지역 내에 거주하지 아니할뿐더러, 이 사건 사업대상지를 보전함으로써 국민일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적 추상적 이익 외에 이 사건 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점, 즉 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 환경상의 이익을 갖는다는 점에 관한 입증이 없으므로, 원고적격이 인정되지 아니한다.

6) 소결론

따라서 이 사건 소 중 원고 1. 내지 23. 및 원고 57.을 제외한 나머지 원고들에게는 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 인정되지 아니하므로, 위 나머지 원고들의 소는 부적법하다. 피고의 원고적격 관련 본안전 항변은 위 인정범위 내에서 이유 있다.

나, 대상적격에 대한 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고의 주장

통상 '고시'는 일반적 추상적 기준을 정하는 것으로서 법규명령 또는 행정규칙에 해당하여 '처분'으로 볼 수 없고, 이 사건 처분의 경우에도 설악산국립공원에 관한 공원시설 계획 중 교통·운수시설 항목에 '삭도'를 1개 신설한다는 내용의 고시일 뿐, 이 사건 사업 등에 관한 구체적 사항을 규정하고 있지 아니하고, 이 사건 고시가 후속절차에 기속력을 갖는 것도 아니다. 즉 이 사건 고시만으로 오색삭도를 설치할 수 있게 되는 것이 아니라, 이후 원주지방환경청과 사이의 환경영향평가협의(환경영향평가법 제22조), 피고로부터 권한을 위임·위탁받은 국립공원관리공단의 공원사업시행허가(자연공원법 제20조 제1항) 등이 모두 이루어져야 하고, 산림청과 백두대간 개발행위 협의(백두대간 보호에 관한 법률 제8조), 국유림 사용허가(국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제21조) 및 산지 일시사용허가(산지관리법 제15조의2) 등을 받고, 천연보호구역에 해당하는 이 사건 사업구역에 관하여 문화재청장의 문화재 현상변경허가도 받아야(문화재보호법 제35조) 이 사건 사업을 시행할 수 있다. 즉 이 사건 처분은 그 자체만으로 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 내용이 아니어서 원고들의 법률상 지위에 어떠한 변동을 가져온다고 볼 수 없으므로, 그 처분성 및 대상적격을 인정할 수 없다.

2) 판단

항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결, 대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조). 따라서 어떠한 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때에는 행정처분에 해당하는 것이지만(대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결 참조), 그것이 일반적 추상적 성격을 가진 법규명령 또는 행정규칙으로서 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계에 영향을 미치게 되는 경우에는 항고소송의 대상이 되는 처분이 될 수 없다(대법원 1994. 9. 10. 선고 94두33 판결 등 참조).

피고의 주장과 같이 이 사건 처분만으로 양양군 C에서부터 끝청 하단까지의 구간에 오색삭도를 설치·운영할 수 있게 되는 것은 아니다. 그러나 이 사건 사업의 시행을 위하여 피고가 언급한 여러 처분들은 모두 각기 다른 법률에 근거하여 그 요건과 효과를 달리하는 별개의 처분으로서, 그중 이 사건 사업의 시행을 위하여 최종적으로 이루어진 처분만이 대상적격을 갖는 것은 아니다.

그리고 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 처분의 내용은 설악산국립공원에 관한 공원시설계획 중 '기존에 1개의 노선만 존재하던 삭도를 1개 노선을 추가한 2개 노선으로 변경 '하고, '신설노선의 위치는 C에서부터 끝청 하단 3.5km 까지'로 한다는 내용으로서, 이 사건 처분에 따라 양양군은 이 사건 노선에 관하여 이 사건 사업의 시행을 위한 관련 절차들을 진행할 수 있게 되고, 이 사건 노선에 오색삭도가 설치됨으로 인하여 이 사건 자연환경영향검토 및 환경영향평가 대상지역 내 주민 등은 관계 법규에 의하여 보호되는 환경상 이익에 침해를 받을 우려가 발생하는 등으로 구체적인 권리의무나 법률관계에 영향을 받게 되므로, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다.

3) 소결론

대상적격에 관한 피고의 항변은 이유 없다.

3. 원고 1. 내지 23. 및 원고 57.(이하 “원고들' 이라고만 한다)의 주장

가. 백두대간 보호에 관한 법률(이하 '백두대간법'이라 한다) 위반 관련 주장

백두대간법 제7조 제1항 제2호는 "도로·철도·하천 등 반드시 필요한 공용 · 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설"의 설치만을 허용하고 있는데, 오색삭도는 '반드시 필요한 시설이 아니라 이용편의 시설로서 관광객을 대상으로 한 수익창출을 주된 목적으로 하므로, 이 사건 처분은 백두대간법을 중대 명백하게 위반한 것으로서 당연무효이다. (주위적 주장), 그렇지 않더라도 피고는 오색삭도가 반드시 필요한 시설인지 여부에 관하여 검토조차 하지 않았으므로, 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우로서 재량권 일탈·남용한 것이어서 취소사유에 해당한다(예비적 주장).

나. 절차적 위법사유 관련 주장

1) 구 자연공원법 시행령 제6조 제1항 제1호에 따르면, 국립공원위원회의 회의는 '국립공원위원회의 위원 중 심의안건과 관련 있는 부처·청의 위원'으로 구성하여야 하고, 이는 정부위원을 해당 안건에만 제한적으로 참여시켜 국립공원위원회 구성과정에,서 정부위원과 민간위원이 불균형하게 되는 문제를 해결하기 위한 것이다. 그런데 이 사건 공원위원회에는 이 사건 변경안을 포함한 총 3개의 안건 중 나머지 2개의 안건 (한려해상 자연학습장 조성사업, 다도해 보길도 탐방로 조성사업)에만 관련된 해양수산부 위원이 이 사건 변경안에 관하여는 무자격자임에도 불구하고 심의와 표결에 참여하였다. 그리고 이 사건 변경안은 그간의 관례와 달리 만장일치로 가결되지 못하고 2007년 정부위원 참여제한 규정 신설 이후 처음으로 표결처리 되었는바, 이 사건 변경안의 심의 및 표결에 관련 없는 위원이 참여한 것은 이 사건 위원회의 구성상 하자로서 위법하다.

2) 행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률(이하 '행정기관위원회법'이라 한다) 제9조 제1항에 의하면 회의개최 7일 전까지 회의 일정과 안건 등을 위원에게 통보하여야 하고, 국립공원위원회 운영규정 제6조 제5항에 의하면 심의안건과 심의상 필요한 자료는 회의개최일 3일 전까지 배포하여야 하고, 회의를 긴급히 소집하게 되어 미리 안건을 배포할 수 없는 경우에만 예외적으로 회의자료를 미리 배포하지 않을 수 있다. 그런데 이 사건 위원회는 16쪽에 달하는 민간위원회 검토보고서(갑 제25호증)를위원회 개최당일 배포하여 위원들로 하여금 심의를 제대로 할 수 없도록 함으로써 '심 의결과에 대해 합리적인 근거를 제시하여 공정하고 투명한 심의가 이루어지도록 해야 한다'는 행정기관위원회법 시행령 제5조 제3항 제2호와 국립공원위원회 운영규정 제6조 제5항을 위반함으로써 충분한 검토를 하지 못하게 되어 심의결과에 영향을 미친 위법이 있다.

다. 재량권의 불행사 혹은 일탈·남용 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 처분에는 형량의 불행사 또는 형량의 불비례로 인한 재량권 일탈·남용의 위법이 있다.

1) 백두대간법 제7조 제1항 제2호는 '도로·철도·하천 등 반드시 필요한 공용 · 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치'만을, 구 자연공원법 제18조 제2항 제1 호 나목은 공원자연보존지구에서는 '최소한의 공원시설의 설치 및 공원사업'만을 각 엄격하게 제한적으로 허용하고 있는데, 오색삭도는 이용편의시설로서 관광객을 대상으로 한 수익창출을 주된 목적으로 하므로, '반드시 필요'하다거나 '최소한의 공원시설'에 해당한다고 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 피고는 오색삭도가 위와 같은 요건을 갖추었는지 여부에 관하여 검토조차 하지 않았고, 이미 설악산에 권금성 케이블카가 존재하는 점, 다른 나라들은 환경훼손과 공해조장 문제로 오히려 케이블카를 폐쇄하고 있는 추세인 점 등을 제대로 고려하지 않고 이 사건 처분을 하였다.

2) 구 자연공원법 제23조의2는 생태축 우선의 원칙에 따라 예외적으로 '지역 여건상 설치가 불가피하다고 인정되는 최소한의 시설 또는 구조물에 관하여 그 불가피한 사유 및 증명자료를 공원관리청에 제출한 경우'에만 생태축을 단절하는 시설물을 설치할 수 있도록 정하고 있는데, 오색삭도의 경우 위 예외사유에 해당하지 아니하고, 오색 삭도 설치로 인한 소음과 케이블카의 이동 등으로 인한 생태축의 단절이 일어나게 될 것임에도 피고는 이를 제대로 고려하지 않고 이 사건 처분을 하였다.

3) 참가인은 2015. 3. 21. KEI에 오색삭도를 설치할 경우의 경제성에 대한 검증을 의뢰한 후 KEI가 2015년 6월경 작성하여 회신한 16쪽의 보고서(갑 제40호증의 2)에 사회적 비용편익분석에 관한 검증이 포함되어 있지 않았음에도, 위 항목에 대하여도 검증이 이루어진 것과 같이 변조된 52쪽의 보고서(갑 제41호증의 2)를 제출하는 방법으로 이 사건 사업의 경제성을 과장하였다. 나아가 KEI의 보고서 원문 자체도 최근 환경경제학적 시각에서 검토되는 환경훼손으로 인한 비용을 반영하지 않았고, 정기휴무 등에 따른 케이블카 운행일수 및 월별이용률 미반영 및 어린이·노약자 할인 대상자의 요금 미적용, 운영비용 과소산정, 법인세 비용 미계상 등의 방법으로 수익을 부풀렸는바, 위와 같은 오류를 바로잡을 경우 운영수익의 감소로 총수익이 적자가 되어 이 사건 사업의 경제성이 없다는 결론에 이르게 된다. 위와 같은 경제성 평가의 오류는 이 사건 처분에 영향을 미쳤다.

4) 이 사건 사업계획에 의하면 오색삭도는 지주 6개에 기초한 1선식 자동순환식 삭도로 설치된다는 것인데, 1선식의 경우 옆에서 부는 바람에 의하여 쉽게 흔들릴 뿐 아니라, 와이어로프의 진동이 쉽게 발생하여 지주사이의 거리가 최대 500m를 넘으면 안전성에 문제가 발생한다. 그런데 오색삭도의 경우 지주 사이의 거리 중 4곳이 500m를 초과하고 거리가 최대 764m에 이르는 곳도 있는바, 이 사건 사업계획에 따르면 오색삭도의 설치에는 안전성에 중대한 결함이 있고, 이를 보완하여 복선 혹은 삼선식으로 수정하게 되면 이 사건 사업은 적자가 되어 경제성이 없게 된다. 피고는 잘못된 전제에 기초하여 그릇된 판단을 하였다.

5) 이 사건 노선 3.5km 중 83.7%를 차지하는 2.93㎞ 구간은 구 자연공원법 제18조 에 따른 공원자연보존지구에 해당할 뿐 아니라, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항 제4호에 따른 '자연환경보전지역', 문화재보호법상 '설악산 천연보호구역', 강원도문화재보호조례에 따른 '문화재보존영향 검토대상구역', 백두대간법 제7조에 따른 '핵심구역', 수도법에 따른 '상수원보호기타지역', 산지관리법 제5조에 따른 '공익용 산지구역'에도 해당한다. 그런데 참가인은 피고에게 이 사건 자연환경영향검토서를 제출하면서 이 사건 노선의 식생, 식물 동물상, 산양의 서식 실태 등을 왜곡·은폐하였고, 피고도 이를 알면서도 위법하게 이 사건 처분을 하였다. 이는 이 사건 처분 이후 참가인이 제출한 환경영향평가서(갑 제66호증)와 양양군이 국립공원위원회 심의 당시 제출하였던 자연환경영향검토서(갑 제17호증)에서 인정된 사업비, 훼손수목의 수량, 이 사건 노선 인근의 법정보호종의 종류 및 서식흔적 등에 큰 차이가 있는 점에 비추어 보더라도 분명하다. 이 사건 변경안에 대한 이 사건 공원위원회의 심의·의결은 참가인이 축소·누락하여 제출한 잘못된 자료에 기초하여 이루어졌다.

6) 피고는 2010. 10. 2. 대통령령 제22420호로 개정된 자연공원법 시행령 제14조의2 [별표 1의2]에서 삭도의 설치가능거리를 2㎞에서 5㎞로 확대하였다는 점에만 근거하여 이 사건 처분을 하였을 뿐, 이 사건 노선이 이 사건 검토기준 등에 부합하는지 여부, 오색삭도의 설치로 인한 자연훼손의 불가피성 및 예상되는 훼손의 정도 등을 충분히 고려하지 아니하였다. 이 사건 처분에 부가된 '탐방로 회피대책 강화방안 강구'라는 조건이나 참가인 측이 주장하는 오색탐방로 이용제한을 위한 탐방예약제 등은 실현가능성이 없는 점을 고려하면, 참가인이 종전에 신청하여 불허되었던 국립공원계획 변경안과 비교할 때 이 사건 변경안이 특별히 이 사건 검토기준 등에 부합한다고도 보이지 아니함에도, 피고는 의심스러운 이유로 앞서와 달리 이 사건 처분을 하였다.

4. 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

5. 원고들의 주위적 청구(백두대간법 위반으로 당연무효인지 여부)에 관한 판단

백두대간법 제7조 제1항은 '누구든지 보호지역 중 핵심구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 건축물의 건축, 인공구조물이나 그 밖의 시설물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취 또는 이와 유사한 행위를 하여서는 아니 된다'고 규정하면서 제2호에서 '도로·철도·하천 등 반드시 필요한 공용 공공용 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치'를 허용되는 행위유형의 하나로 들고 있고, 같은 법 시행령 제8조 제1항은 '법 제7조 제1항 제2호에서 제2호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 국가·지방자치단체 또는 납입자본금의 5할 이상을 정부가 출자한 기업체가 설치하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다'고 규정하면서 제1 호에서 '도로·철도·하천·궤도시설 또는 송전탑'을 들고 있다.

위 규정의 문언 및 형식에 비추어 보면, 백두대간법 제7조 제1항 제2호는 이 사건 사업대상지가 속하는 보호지역 중 핵심구역에서는 건축물의 건축이나 인공구조물의 설치 등을 원칙적으로 금지하되, 예외적으로 건축이나 설치가 허용되는 건축물이나 시설물의 종류 등 범위에 관하여 같은 법 시행령 제8조 제1항에서 제한적으로 열거하는 방식으로 규정하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 백두대간법 제7조 제1항에서의 '반드시 필요한'이라는 부분은 뒤의 '공용 공공용시설' 부분을 수식하면서 그와 일체를 이루고 있는 것일 뿐, 그와 독립된 별개의 요건을 정하고 있는 것은 아니다.

즉 백두대간법 시행령 제8조 제1항에서 열거하고 있는 건축물이나 시설물의 범위에 해당한다면 일단 백두대간법 제7조 제1항 제2호에서 규정하는 '도로·철도·하천 등 반드시 필요한 공용 공공용 시설'에 해당한다고 볼 수 있으므로, 오색삭도의 경우에도 백두대간법 시행령 제8조 제1항에 열거된 종류인 '궤도시설'에 해당하는 이상, 해당 개별시설인 오색삭도가 구체적, 실질적으로 반드시 필요한 시설인지 여부를 추가적으로 검토할 필요 없이, 적어도 백두대간법 제8조 제1항에서 건축 및 설치를 금지하고 있는 건축물이나 시설물에는 해당하지 않는다고 보아야 한다.

따라서 오색삭도가 '반드시 필요한 시설'이 아니어서 백두대간법 제7조 제1항에 따라

설치가 금지되는 시설임에도 불구하고 피고가 위 법률을 잘못 해석한 중대 명백한 위법으로 인하여 이 사건 처분이 무효로 된다는 취지의 원고들의 주위적 주장은 이유 없다(다만 백두대간법 제7조 제1항 제2호에 따라 건축 설치가 가능한 건축물이나 시설물의 종류에 해당한다고 하더라도, 이는 그 건축이나 설치가 허용될 가능성이 있다는 의미에 불과하고, 해당 건축물이나 시설물의 건축 또는 설치가 언제나 허용된다는 의미는 아니며, 그 건축이나 설치를 허용할 것인지 여부는 개별 건축물이나 시설물을 기준으로 제반 사정을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 것인바, 백두대간법과 관련한 오색삭도의 설치 필요성에 관한 피고의 재량권의 불행사 혹은 일탈·남용에 관한 원고들의 예비적 주장에 관하여는 아래 '7. 재량권의 불행사 내지 일탈·남용 여부에 관한 판단' 부분에서 함께 살펴보기로 한다.

6. 절차적 위법 여부에 관한 판단

가. 이 사건 공원위원회 구성의 위법 여부

1) 구 자연공원법 제12조 제1, 2항은 국립공원에 관한 공원계획은 피고가 결정하도록 하면서도, 공원계획을 결정할 때에는 ① 관할 시·도지사의 의견 청취, ② 관계 중 앙행정기관의 장과의 협의, ③ 국립공원위원회의 심의 절차를 차례대로 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 그리고 구 자연공원법 제9조 제1항, 제10조 제3호, 구 자연공원법 시행령 제5조 제1항에 의하면 환경부 산하에 국립공원위원회를 두고 국립공원위원회는 공원계획의 결정 · 폐지에 관한 사항 등을 심의하는데, 이 사건 처분일 무렵 국립공원위원회는 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 20인 이내의 위원과 특별위원으로 구성하도록 되어 있었다.

그리고 갑 제21호증, 을가 제4, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 국립공원위원회 운영규정 제5조 제2항은 '위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다'고 규정하고 있는 사실, 당시 이 사건 공원위원회에는 정부위원 10명, 민간위원 9명이 각 참석하였는데, 관련 부서로서 참여한 정부위원들은 기획재정부, 행정자치부, 문화체육부, 국방부, 해양수산부, 국토교통부, 농림부, 산림청이 있었던 사실, 2008년 2월경 정부조직 개편에 따라 건설교통부와 해 양수산부가 통합되어 국토해양부가 설립되었는데, 국토해양부는 해안선에 연접한 기초자치단체들을 중심으로 하는 '동해안권 발전종합계획'의 일환으로 2010. 12. 30.경부터 청정자연 및 역사문화 자원을 활용하여 설악·강릉·경주권 등을 중심으로 국제관광거점을 조성하고자 하는 '국제관광거점 기반조성 및 창조산업 육성'을 추진하였던 사실, 2013년 3월경 정부조직 개편에 따라 다시 국토교통부가 신설되고, 해양 관련 업무는 부활한 해양수산부 소관으로 변경된 사실이 각 인정된다.

2) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업이 기본적으로 설악산국립공원에 관한 것이기는 하지만 설악산국립공원 내에 있는 이 사건 사업대상지는 동해안 인근에 위치하고 있는 점, 이 사건 사업의 시행으로 인하여 발생할 수 있는 오색 천과 양양남대천의 수질오염은 결국 동해안에 영향을 미칠 수 있는 점 등을 고려할 때 해양수산부 역시 오색삭도의 설치 여부에 관한 안건과 관련이 있는 정부부처에 해당한다고 할 것이다.

나아가 설령 해양수산부를 이 사건 사업 관련 부처로 볼 수 없다고 하더라도, 해양수산부 소속 위원을 제외하고도 이 사건 변경안에 관한 이 사건 공원위원회의 의결정족수가 충족된다는 점에는 영향이 없다. 그리고 종래 국립공원위원회가 만장일치로 안건을 의결하여 온 관례가 있었다고 하더라도, 그러한 관례의 존재만으로 국립공원위원회 운영규정에서 정하고 있는 의결정족수 요건을 충족하는 이 사건 공원위원회의 심의·의결이 위법하게 되는 것은 아니다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 민간위원회 검토보고서를 이 사건 공원위원회 개최 당일 배포한 행위의 위법 여부 1) 구 자연공원법 제9조 및 구 자연공원법 시행령 제5조의 규정에 의한 국립공원 위원회의 운영 등에 관하여 필요한 세부사항을 규정한 국립공원위원회 운영규정 제6조 제1항은 '위원회의 회의는 환경부장관이 소집하며 회의 개최일 15일 전까지 회의의 일시, 장소 및 주제를 각 위원에게 미리 통보하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 회의를 긴급히 소집할 경우에는 그러하지 아니한다.'고 규정하고, 같은 조 제3항은 '심의안건 및 심의 상 필요한 자료는 회의 개최일 7일전까지 배포하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다.'고 규정하고 있다.

그런데 이 사건 변경안의 심의를 위하여 2015. 8. 28. 개최된 이 사건 공원위원회에서 회의 개최일 7일전이 아니라 회의 당일에서야 비로소 가장 중요한 회의자료 중 하나인 민간위원회 검토보고서가 위원들에게 배포된 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

2) 다만 위와 같은 회의자료 배포 기한에 관하여는 법률이나 시행령이 아니라 환경부훈령으로서 행정규칙에 해당하는 국립공원위원회 운영규정에서 정하고 있다. 그런데 행정처분이 법규성이 없는 내부지침 등의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니고, 또 내부지침 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적법한 것이라고 할 수도 없다. 처분의 적법 여부는 그러한 내부지침 등에서 정한 요건에 합치하는지 여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 종합적인 사정을 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2011두29281 판결, 대법원 2018. 6. 15. 선고 2015두40248 판결 등 참조).

위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분에 앞서 필수적으로 거쳐야 하는 절차인 이 사건 공원위원회의 심의과정에서 국립공원위원회 운영규정에 위반하여 절차가 진행된 부분이 있다고 하더라도, 이 사건 공원위원회의 심의결과나 그에 근거한 이 사건 처분이 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 국립공원위원회의 운영에 관한 관계 법령의 규정 내용과 취지 및 제반사정을 종합적으로 살펴서 부령에서 정하는 위 기준을 위반한 것을 이 사건 처분의 위법사유로 볼 수 있을 것인지 여부를 판단하여야 한다.

3) 앞서 인정한 사실 및 을가 제7호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 민간위원회 검토보고서가 이 사건 공원위원회 개최 당일에 제출되었다고 하더라도, 그러한 점만으로는 이 사건 공원위원회의 심의·의결 결과나 그에 기초한 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 국립공원위원회 운영규정 제6조 제3항은 본문에서 '심의안건 및 심의 상 필요한 자료는 회의 개최일 7일전까지 배포하여야 한다'고 규정하면서도 그 단서에서 '다만, 회의를 긴급히 소집할 경우에는 그러하지 아니한다'고 규정하고 있는바, 이는 심의 안건 및 심의 상 필요한 자료를 회의 개최일 7일 전까지 배포할 수 없는 부득이한 사유가 존재할 수 있음을 고려한 예외규정이므로, 그 취지에 비추어 회의 개최일 7일전까지 심의 자료가 배포되지 못한 경우라고 하더라도, 그에 정당한 이유가 있거나 심의자료가 늦게 배포되었음에도 불구하고 충실한 심의가 이루어져 위 규정에서 정한 배포기한 위반이 심의결과에 영향을 미치지 못하였다는 등의 사정이 인정된다면, 심의 상필요한 자료가 회의 개최일 7일 전까지 배포되지 아니하였다고 하더라도 그 심의결과가 위법하게 된다고 볼 수 없다.

② '국립공원 삭도 시범사업 추진절차'에 따르면, 이 사건 사업을 심의하는 과정에서 국립공원위원회의 심사 이전에 민간전문위원회가 안건을 검토하고, 국립공원위원회는 그 검토결과 및 현장검증 등을 바탕으로 하여 심도있는 심사를 하도록 되어 있는데, 이 사건의 경우 민간위원회 검토보고서 작성이 이 사건 공원위원회 개최일 전날에서야 완료되었기 때문에 해당 자료의 배포가 늦어지게 된 것이고, 이 사건 공원위원회 측의 고의나 과실로 늦게 배포된 것은 아니었다.

③ 이 사건 공원위원회에는 민간위원회 검토보고서를 작성한 민간전문위원회의 위원들도 참석하여 그 내용 및 작성이유에 관한 자세한 설명을 제공하였고, 이 사건 공원위원회의 위원들은 위 검토보고서 작성 이전에 2015. 8. 2. ~ 2015 .8. 3. 및 2015. 8. 24.에 실시된 이 사건 노선 주변에 관한 현장조사에도 참여하였으며, 이 사건 변경안은 그에 앞서 거부된 1, 2차 변경안과 노선을 달리하는 것이기는 하지만, 2012년경부터 설악산에 오색삭도를 설치하기 위한 논의가 이루어져왔고, 참가인의 이 사건 변경안 및 이 사건 자연환경영향검토서 등의 다른 자료는 2015년 5월경 이미 이 사건 공원위원회 위원들에게도 배포된 상태였으므로, 기초적인 사실관계나 문제점 및 주된 쟁점을 충분히 파악할 수 있는 상황이었다.

④ 이 사건 공원위원회는 2015. 8. 28. 10:00부터 19:00까지 당일 보고된 3건의 안건을 심의하였는데, 이견 없이 가결된 나머지 두 안건과 달리 이 사건 변경안에 관하여만 장시간의 격렬한 토론이 이루어졌고, 결국 이 사건 처분에서와 같이 7가지 조건을 붙여 조건부 가결을 하는 방향으로 위원들의 의견이 수렴되었다. 위와 같은 심의 과정에서 충실한 심리가 이루어졌다고 보이고, 결국 끝까지 의견이 좁혀지지 않은 부분은 결의의 부가조건에 반영되어, 투표에 참여한 17명의 위원 중 12명의 찬성으로 조건부 가결이 이루어졌는데, 그 과정에서 민간위원회 검토보고서가 당일에 배포되어서 검토시간이 부족하였다는 이의나 문제제기가 이루어지지는 않았다(갑 제21호증). 7. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단

가. 관련 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안.결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그리고 행정계획의 수립 단계에서 사업성 또는 효율성의 존부나 정도를 정확하게 예측하는 것은 과학적·기술적 특성상 한계가 있을 수밖에 없으므로 사업성에 관한 행정주체의 판단에 정당성과 객관성이 없지 아니하는 이상 이를 존중할 필요가 있다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결, 대법원 2015. 12, 10. 선고 2011두32515 판결 등 참조).

그리고 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 '모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다'고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정 책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체 사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다. 이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정 의견이 제시되었다.는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).

나, 판단

1) 앞서 살핀 것과 같이 이 사건 처분의 내용은 '설악산국립공원에 삭도 1개를 추가로 설치하고, 그 위치는 이 사건 노선으로 한다는 것'에 관한 조건부 허가이다. 즉, 이 사건 처분은 이 사건 사업의 진행과정에서 거쳐야 할 여러 처분들 가운데 첫 단계의 처분으로서, 이 사건 처분에 의하여 이 사건 사업의 구체적인 내용이 확정되는 것은 아니고, 피고는 이 사건 처분을 하면서 조건을 부가하여 이 사건 변경안을 승인하였을 뿐 아니라, 이 사건 처분 이후에도 이 사건 환경영향평가서에 대한 원주지방환경청장의 보완협의 및 문화재청장의 조건부 현상변경허가 등이 이루어지는 과정에서 위 관계 행정청들의 개선요구에 따라 이 사건 변경안의 세부내용에 관하여는 계속적으로 보완 및 변경이 이루어지고 있다. 그리고 이 사건 처분에 부가된 조건이나 이 사건 검토기준 등에서 정하고 있는 일부 요건은 이 사건 처분 시에 그 충족 여부를 판단하기 곤란하고, 오색삭도의 운영과정에서 그 실질적인 통제가 이루어져야할 사항이거나 탄력적으로 조정이나 변경이 가능한 사항이기도 하며, '환경오염 발생 우려'나 '사업의 경제성 평가' 등은 가정적인 수치들에 기반하여 이루어지는 것이어서 서로 상반되는 예측 가운데 어느 쪽이 옳다고 쉽게 단정할 수 없다.

따라서 이 사건 처분의 위법성을 판단함에 있어서는, 향후 이 사건 변경안의 세부내용이 보완·변경될 가능성이 있음을 전제로 하여, 그와 같은 사정을 고려하더라도 피고가 이 사건 처분을 하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우인지, '환경오염 발생 우려'나 '사업의 경제성 평가' 등 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 피고의 재량적 판단

내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 있는지 여부를 기준으로 하여야 한다.

2) 위와 같은 법리에 기초하여, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 변경안에 원고들이 주장하는 것과 같이 다소 불충분하거나 불명확한 부분이 포함되어 있다고 하더라도, 이에 관하여는 그 이후에 진행될 구체적인 사업시행단계에서 이 사건 검토기준 등에 부합하는 방향으로 상당한 보완이 가능할 것으로 보인다. 따라서 향후 이 사건 사업의 시행과정에서 이 사건 처분에서 제시한 조건이나 이 사건 검토기준 등이 준수되지 않았다고 볼 만한 구체적인 사정이 밝혀질 경우 그 단계에서 해당 처분을 다툴 수 있는 가능성이 있음은 별론으로, 환경훼손이나 경제성의 존부 및 정도 등 불확실한 사항을 정확하게 예측하는 데에 과학적·기술적 특성상 한계가 있는 현 단계에서는 원고들의 주장내용이나 우려사항을 모두 고려하더라도 참가인이 제시하고 있는 보완책 등이 모두 비현실적 이라거나 효용이 없는 것이라고 단정할 수 없고, 피고가 이 사건 처분에 관하여 이익형량을 누락하였거나 그 이익형량을 현저히 잘못하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 구 자연공원법 제18조 제2항 본문 제1호 나목은 공원자연보존지구에서 허용되는 행위의 기준 중 하나로 들고 있는 '대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 공원시설의 설치 및 공원사업'을 들고 있고, 그 위임에 따른 구 자연공원법 시행령 제14조의2 제2항 [별표 1의2]는 공원자연보존지구에서 허용되는 최소한의 공원시설 및 공원사업으로 교통·운송시설 중 삭도의 경우 '5킬로미터 이하, 50명용 이하'를 들고 있다. 위 법령의 문언 및 체계적 해석에 의하면, 구 자연공원법 제18조 제2항 제1호는 공원자연보존지구에서는 원칙적으로 어떠한 행위를 하는 것을 금지하면서 각 목에서 예외적으로 허용되는 행위의 유형을 규정하고 있는데, 오색삭도는 '5킬로미터 이하, 50명용 이하의 삭도에 해당되므로, 일단 공원 자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설에는 해당할 수 있다. 다만 이는 법에서 금지되는 행위가 아니어서 허가를 받을 가능성이 있음을 의미할 뿐, 피고가 위 요건을 충족하는 모든 행위를 언제나 허용하여야 하는 것은 아니므로, 결국 이는 이 사건 처분에 재량권을 불행사하거나 일탈·남용한 위법이 존재하는지 여부의 문제로 귀결된다. 앞서 살핀 백두대간법 제7조 제1항 제2호의 경우에도 오색삭도가 백두대간법 시행령 제8조 제1항에 열거된 종류인 '궤도시설'에 해당하는 이상, 그것이 구체적, 실질적으로 반드시 필요한 시설인지 여부를 추가적으로 검토할 필요 없이, 적어도 백두대간법 제8조 제1항에서 건축 및 설치가 금지되는 건축물이나 시설물에는 해당하지 않는다고 보아야 하고, 다만 건축이나 설치의 허가 여부에 있어서 재량권의 불행사나 일탈·남용에 관한 문제만 남게 된다는 점에서 동일하다.

그리고 이 사건의 경우 피고는 아래에서 구체적으로 살피는 것과 같이 재량권을 적절히 행사하여 이 사건의 처분을 하였다고 보인다.

나) 구 자연공원법 제23조의2 본문은 '도로·철도·궤도·전기통신설비 및 에너지 공급설비 등 대통령령으로 정하는 시설 또는 구조물은 자연공원 안의 생태축(生態) 및 생태통로를 단절하여 통과하지 못한다'는 생태축 우선의 원칙을 규정하고 있으나, 그 단서에서 해당 행정기관의 장이 지역 여건상 설치가 불가피하다고 인정하는 최소한의 시설 또는 구조물에 관하여 그 불가피한 사유 및 증명자료를 공원관리청에 제출한 경우 그 생태축 및 생태통로를 단절하여 통과할 수 있다는 예외를 인정하고 있다.

삭도의 경우 지표에서 상당히 떨어진 높은 위치에 설치되는 것이기 때문에(오색삭도의 경우 지주 높이를 6.33m ~ 28.6m로 계획함), 물리적으로 생태축 및 생태통로를 단절하지는 않지만 삭도의 설치·운영으로 인한 소음이나 진동은 생태축 단절의 원인이 될 수 있는 요소에 해당한다. 다만 이 사건 환경영향평가서에 의하면, '이 사건 노선에 오색삭도를 설치하는 공사를 수행하는 기간 중 건설장비, 헬기, 공사인부 등의 소음으로 인하여 산양이 서식지를 일시적으로 떠날 수는 있으나, 산양의 회귀습성에 따라 공사종료 후 다시 돌아올 것으로 생각되며, 공사가 종료된 후에는 유사한 삭도의 사례에 비추어 볼 때 정류장 및 지주에서 20m~50m 이격 시 환경목표기준을 충족하게 되어 소음에 익숙해진 산양이 회귀할 수 있을 것으로 예상된다'는 것인바(갑 제66호증 제1511~1517면), 이와 달리 오색삭도의 설치로 인하여 이 사건 노선 주위의 생태축 및 생태통로가 단절되는 결과가 초래될 것으로 단정하기 어렵다.

다) 앞서 살핀 것과 같이, 이 사건 검토기준 등은 "경제성 검증을 위하여 사업주체는 당해 사업의 운영수익 등 경제성 검토 및 사회적 비용편익분석 등이 포함된 비용 편익분석보고서를 제출하여 당해 공원관리청이 지정한 외부 전문기관의 검증을 받아야 한다"고 정하고 있는데, 당초 참가인이 V의 경제성 분석보고서 중 '사회적 비용편익분 석'에 관하여는 KEI의 검증을 받지 못하였음에도, 위 경제성 분석보고서 전체를 KEI로부터 검증받은 것처럼 편집하여 피고에게 제출하였다가(갑 제41호증의 2), 그것이 문제가 되자 다시 검증받은 부분과 아닌 부분을 분리하여 제출하였고, 담당공무원 2명이 위 행위에 관하여 사문서변조 및 변조사문서 행사로 형사 유죄판결을 받기도 한 사실은 인정된다.

다만 갑 제21, 25호증, 제39호증의 1 내지 제40호증의 2의 각 기재와 증인 W의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하면, 참가인이 2015. 3. 31. KEI에 이 사건 사업의 경제성 분석에 관한 V의 잠정적 분석결과를 검증대상으로 하여 검증을 의뢰하면서 그중 경제성 분석결과의 하위 항목으로 '제5절 지역경제 파급효과' 항목을 두어 오색삭도의 설치 및 운영에 따른 생산유발효과, 고용유발효과, 부가가치유발효과 등 직접적인 사회적 편익에 관하여는 재무분석 등의 방법으로 분석하고, 이에 더하여 간접적인 사회적 편익에 관하여는 구체적인 수치를 제시하지는 않았지만, '환경복지 효과, 방재/안전, 홍보 및 소통활동의 확대, 교육적 파급효과, 환경연구 효과, 2018평창동계올림픽 관광객 유치, 관련 관광사업과의 연계효과'가 기대된다고 기재하였던 사실, KEI가 2015. 7. 1. 참가인에게 회신한 검증결과보고서(갑 제40호증의 2)에는 '분석원칙은 KDI의 예비타당 성조사 지침을 준용하여 사회적 비용/편익을 분석하는 본래적 의미의 경제성 분석보다는 재무성 분석에 가까움(환경성 등은 경제성 분석과는 별도로 평가)'라고 명시하였고, '비용 = 공사비 + 운영비용', '편익 = 탑승객 × 객단가(탑승요금) + 부대수입'으로 하여 비용과 편익을 추정한 결과, B/C(편익비용) 비율이 1 이상으로서 이 사건 사업의 경제성이 있다고 판단된다는 결론만을 도출하되, 다만 비용-편익 경제성 분석 결과를 환경보전기금을 적용한 경우와 미적용한 경우 2가지로 나누었는데, 환경보전기금을 적용한 경우에도 4가지의 탑승객 추정 방법(A~D) 중 A를 제외한 나머지 방법은 B/C 비율이 1 이상에 해당한다고 판단한 사실, 결과적으로 민간전문위원회 및 이 사건 공원위원회에서는 변조된 자료가 아니라 KEI의 경제성 검증 결과 보고서 및 V이 작성한 부분이 분리되어 제출되었으므로, 변조된 자료에 기초하여 위 각 심의가 이루어진 것은 아니었던 사실, 원고들 측 증인 W도 이 법정에 증인으로 출석하여 '경제성분석 및 검증에서 KEI는 환경 훼손으로 인한 비용을 반영하지 않았고, V은 일부 반영을 해 놓은 상황'이라고 진술하면서도 '환경훼손으로 인한 비용을 추정하는 객관적인 방법은 없고, 통상 환경비용을 산출하는 방법 중에 가치측정법(CVM)이라는 것이 있는데, 이는 보통 설문을 통해 가상적인 재화(환경효용)의 가치를 묻는 방식으로 해서 환경훼손비용을 측정하는 방법으로서, 학계에서 과대추정 또는 과소추정의 문제가 지적되고 있으며, KEI가 가상적인 환경비용인 CVM 추정가치를 사용하기보다는 실제적으로 지출될 수 있는 환경보전기금 적립을 고려한 경제성 분석결과를 함께 제시한 것은 맞다'고 증언한 사실이 각 인정된다.

위 인정사실에 의하면, 당초 V은 이 사건 사업에 관한 경제성을 분석하면서, 사회적 비용/편익 분석의 일환으로 볼 수 있는 일부 내용을 기재하기는 하였으나 KEI에서는 이 부분에 관한 별다른 언급 없이 '사회적 비용편익 분석보다는 재무성 분석에 가깝 다'는 전제에서 검증결과를 회신하면서도, 그 검증결과에서 '환경보전기금을 적용할 경우의 편익비용 비율'을 별도로 산정하였는바, 이는 실제적으로 지출될 수 있는 환경보 전기금 적립을 환경훼손비용으로 고려한 경제성 분석이라고 볼 수 있으므로, KEI의 경제성 검증결과에 환경훼손으로 인한 사회적 비용이 전혀 반영되지 않았다고 보기는 어렵다. 또한 향후 이 사건 사업의 진행과정에서 CVM 추정가치 등의 측정이 필요하다면 위 방법에 의한 사회적 비용/편익 분석을 보완할 수도 있을 것이고, 그밖에 원고들이 정기휴무 등에 따른 케이블카 운행일수 및 월별이용률 미반영 및 할인대상자의 요금 미적용, 운영비용 과소산정, 법인세 비용 미계상 등에 관하여 주장하는 세부적인 위법사항에 관하여는 양측의 주장이 첨예하게 대립하고 있으나, 여러 가지 가정에 기초하여 현재까지 드러난 사정만으로 이 사건 사업에 관한 KEI의 경제성 분석이 위법하다고 단정하기는 어렵다.

라) 갑 제16, 21호증, 을가 제1호증의 3의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 단선식 삭도의 경우에도 지주간격은 최대 0.5㎞에서 2㎞ 까지 가능하다는 것이므로, 참가인이 안전성 확보를 위하여 도입을 계획 중인 다양한 안전강화 기술에도 불구하고 현재 계획된 것과 같은 단선식 삭도의 설치가 불가능하다고 단정할 수 없고, 이는 기술적·세부적인 문제로서 설령 사업진행단계에서 구체적으로 그 미흡함이 발견될 경우 그 보완방법은 다양하게 존재할 것으로 보인다.

마) 갑 제17호증, 제66호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 사업에 관한 환경훼손의 정도나 보호대상 동·식물의 수, 사업비 등에 관하여 이 사건 자연환경영향검토서와 이 사건 환경영향평가서의 일부 항목에서 상당한 차이가 발생한 사실은 인정되지만, 그 이유는 대체로 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 변경안 제출 이후 이 사건 공원위원회의 심의결과에 따라 조건부로 이루어진 이 사건 처분의 내용이 반영되었고, 이 사건 자연환경영향검토 시보다 이 사건 환경영향평가 시 조사횟 수 및 조사범위가 늘어남으로써 조사결과도 달라지게 되었기 때문으로 보이며, 달리참가인이 고의적으로 이 사건 자연환경영향검토서의 내용을 조작하였다는 등의 사정은 드러나지 않는다. 결국 위와 같은 원인으로 양자가 결과적으로 달라지게 되었다는 사정만으로 이 사건 자연환경영향검토가 위법하게 이루어진 것이라거나, 그에 기초한 이 사건 처분이 위법하게 된다고 볼 수 없다.

바) 이 사건 검토기준 등이 대외적 구속력을 갖는 법령에 해당하지는 않는다고 하더라도, 이는 수년에 걸쳐 전문가의 협의를 거쳐 작성된 내용으로서 그 내용의 전문성이 인정되고, 재량권 행사의 일관성 및 형평성을 위한 측면에서도 피고로서는 이를 준수하여 삭도사업에 관한 심의 및 처분을 할 필요가 있다.

그런데 앞서 살편 것과 같이 이 사건 변경안의 내용이 현재로서는 이 사건 검토기준 등에 완벽하게 부합하지는 않는다고 하더라도, 참가인은 앞서 2회에 걸쳐 부결된 변경안의 내용에 기초하여 대안으로 상정 가능한 16개의 노선을 심층적으로 분석 · 검토하여 이 사건 노선을 결정한 것으로서, 참가인이 이 사건 변경안을 결정하는 과정에서 함께 검토하였던 다른 15개의 노선과 비교할 때, 이 사건 노선이 이 사건 검토기준 등에 가장 부합하는 것으로 보이고, 참가인은 현재 일부 미흡한 부분에 관하여 여러 방면으로 보완을 위한 노력을 기울이고 있으며, 향후 이 사건 사업의 시행과정에서 이 사건 처분에 부가된 조건이나 이 사건 검토기준 등이 지켜지지 않을 경우 구 자연공원법 제20조 제1항에 따른 국립공원사업시행의 허가권자인 피고 혹은 피고로부터 그 권한을 위임 또는 위탁받은 국립공원공단은 이 사건 사업시행에 관한 허가를 거부하거나 허가를 철회하는 등의 방법으로 이 사건 사업의 내용을 통제할 수 있을 것이다. 더욱이 이 사건 검토기준 등에서 요구하는 '탐방로의 폐쇄 및 이용제한이나 탐방로와의 연계 회피' 등은 공원관리청인 피고의 권한범위 내에 있고, 이 사건 처분에는 '참가인과 공원관리 청간 삭도 공동관리' 조건도 포함되어 있으므로 이 사건 사업은 그 설치 및 운영과정에서 피고의 적정한 통제 하에 있게 될 것으로 보인다. 나아가 현재 원고들이 제기하는 우려만으로는 참가인이 보완책으로 제시하고 있는 탐방예약제나 탐방로 회피대책 등이 현실적으로 실현불가능하다고 단정할 수도 없다.

그리고 이 사건 사업대상지역의 대부분이 공원자연보존지구인 설악산 국립공원에 위치하여 그 보존가치가 매우 큰 것은 사실이지만, 자연공원 내 삭도를 설치하여 자연환경을 최대한 보존하면서도 이를 세계적인 문화자원으로 개발할 필요 및 이동약자를 포함한 국민의 문화재향유권을 보장할 필요 등의 다른 공익도 함께 추구되어야 한다는 점에서 설악산국립공원에 권금성삭도 외에 1개의 삭도를 추가로 설치할 필요가 있다는 논의 역시 수년 전부터 계속되어 왔다. 이처럼 공익과 공익이 충돌하는 상황에서 참가인이 충실한 조사 검토과정을 거쳐 이 사건 노선을 선택하여 이 사건 변경안을 제출하였고, 피고는 충돌되는 공익 등을 신중히 비교 · 형량하여 이 사건 처분을 한 것으로, 볼 수 있으므로, 원고들이 주장하는 국제적인 기준이나 다른 국가의 사례 등을 고려하더라도, 피고의 이 사건 처분을 존중할 수 없을 정도로 피고의 판단에 정당성과 객관성이 인정되지 않는다고 볼 수 없다.

8. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 별지 1 목록 기재 원고 24. 내지 56. 및 원고 58. 내지 792.의 소는 부적법하여 각하하고, 원고 1. 내지 23. 및 원고 57.의 주위적 청구 및 예비적 청구는 이유 없어 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김선아

판사최선재

2) 위 16인의 원고들은 이 사건 변론종결일 당시 미성년자로서, 위 원고들의 법무법인 도담, 법무법인 청솔 소속 소송대리인에 대한 적법한 소송대리권의 위임을 인정할 자료가 제출되지 아니하였다.

3) 2010. 10. 1. 대통령령 제22420호로 개정되기 전의 [별표 1의2]에서는 2킬로미터 이하, 50인용 이하의 삭도 설치가 허용되었다.