[공보(제267호)]
가. 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정된 것, 이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제51조 제1항(이하 ‘이 사건 재요양 요건조항’이라 한다)이 명확성원칙에 반하는지 여부(소극)
나. 이 사건 재요양 요건조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
다. 산재보험법 제51조 제2항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부(소극)
가. 이 사건 재요양 요건조항에 따르면, 재요양을 받기 위해서는 당초 상병으로 요양급여를 받았다가 치유되어야 하고, 당초의 상병과 재요양 신청한 상병과의 사이에 의학상 상당인과관계가 있다고 인정되어야 하며, 당초 상병이 치유된 이후 당초 상병과 관련된 증상이 발생한 경우로서, 당초 상병과 유사한 증상이 나타나거나 고정되었던 증상이 더 나빠진 경우 또는 당초 상병이 원인이 되어 새로운 상병이 발생하는 경우이어야 하고, 그 대상 상병을 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있어야 한다.
따라서 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 이 사건 재요양 요건조항에서 재요양의 요건을 충분히 예측할 수 있고, 법집행자가 이를 자의적으로 해석하고 집행할 여지는 없다고 할 것이므로, 이 사건 재요양 요건조항은 헌법상 명확성원칙에 반하지 않는다.
나. 이 사건 재요양 요건조항이 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병에 대해 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있는 경우에 재요양을 받을 수 있도록 규정하고 있기 때문에, 단지 고정된 증상의 악화를 방지하기 위한 치료만 필요한 경우는 치료종결 사유에 해당하여 재요양의 대상이 되지 않는다.
그러나 이 사건 재요양 요건조항은 무의미한 치료 등으로 인하여 보험재정의 건전성을 해하는 것을 방지하려는 것이고, 국가는 재요양을 받을 수 없는 경우에도 그 재해근로자와 가족의 생활을 보호하기 위하여 산재보험법상 장해급여를 지급하거
나 ‘합병증 등 예방관리사업’을 통하여 의료적 조치를 받을 수 있게 하는 등 대책을 마련하고 있다.
따라서 이 사건 재요양 요건조항은 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당한다고 보기는 어려우므로 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수도 없다.
다. 재요양 인정 여부를 판단하기 위해서는 고도의 전문성이 요구되고, 산업발전과 과학이나 의료기술의 발전에 따라 변화될 수 있으므로, 사회경제적 상황의 변동에 따라 탄력적으로 대응할 수 있도록 재요양의 요건 등을 하위 법령에 규정하도록 위임할 필요성이 인정된다.
또한 재요양의 법적 성질과 이 사건 재요양 요건조항 등에 비추어 보면, 이 사건 위임조항에 따라 대통령령에 구체적으로 규정될 내용은 재요양의 요건을 좀 더 구체화하거나 그 신청이나 지급절차 등과 관련하여 요양급여와 차이가 있는 부분을 규정하는 한편, 그 성질에 반하지 않는 이상 요양급여에 관한 규정을 준용할 것임을 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
다. 헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52 , 판례집 16-2하, 297, 310헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158 등, 판례집 28-2상, 21, 28헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 , 판례집 28-2하, 629, 641
청 구 인권○수대리인 변호사 조기현
당해사건대법원 2017두36847 재요양불승인처분취소
산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정된 것) 제51조 제1항, 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 청구인은 2011. 9. 18. 주식회사 ○○건설이 시공하는 조선대학교 국제관 신축공사현장에서 유로폼 해체작업을 하던 중 비계 모서리에 등과 허리를 찍히는 사고(이하 ‘최초 사고’라 한다)를 당하여 ‘흉부, 요추부 염좌 및 좌상’(이하 ‘제1 상병’이라 한다)을 입었고, 산업재해보상보험 재심사위원회의 심사를 거쳐 위 상병에 대한 요양승인을 받아 2012. 6. 4.까지 치료를 받았다.
나. 청구인은 2012. 6. 22. 최초 사고로 인하여 ‘요추2-3번, 요추5-천추1번, 경추3-7번 디스크돌출’의 상병을 입었다고 주장하며 근로복지공단에 요양신청을 하였으나 2012. 7. 5. 불승인되자, 광주지방법원에 추가상병불승인처분의 취소를 청구하는 소송을 제기하였고, 2013. 8. 29. 위 법원으로부터 기각판결(2013구단379)을 선고받아 그대로 확정되었다.
다. 청구인은 2015. 1.경 최초 사고로 인하여 ‘경·요추부 염좌, 경추 5-6번, 요추 2-3번, 요추5-천추1번 추간판탈출증’(이하 ‘이 사건 상병’이라 한다)을 입었다고 주장하며 근로복지공단에 대해 재요양승인을 신청하였으나, 근로복지공단은 2015. 2. 12. ‘제1 상병은 치료가 종결된 상태이고, 이 사건 상병과 최초 사고 사이에 인과관계가 인정되지 않는다’는 이유로 청구인의 재요양신청을 불승인하는 처분을 하였다.
라. 청구인은 근로복지공단을 상대로 재요양불승인처분의 취소를 청구하는 소송을 제기하였으나, 2016. 4. 7. 광주지방법원으로부터 기각판결(2015구단335)을, 2017. 2. 9. 광주고등법원으로부터 항소기각판결(2016누3511)을 각 선고받고, 상고한 후 그 상고심(2017두36847) 계속 중, 산업재해보상보험법 제51조 제1항, 제2항이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2017. 5. 26. 대법원은 위 상고를 기각함과 동시에 위 신청도 기각(2017아51)하였다. 이에 청구인은 2017. 5. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정된 것, 이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제51조 제1항(이하 ‘이 사건 재요양 요건조항’이라 한다), 제2항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제51조(재요양) ① 제40조에 따른 요양급여를 받은 자가 치유 후 요양의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되어 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있으면 다시 제40조에 따른 요양급여(이하 “재요양”이라 한다)를 받을 수 있다.
② 재요양의 요건과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
제40조(요양급여) ① 요양급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우에 그 근로자에게 지급한다.
② 제1항에 따른 요양급여는 제43조 제1항에 따른 산재보험 의료기관에서 요양을 하게 한다. 다만, 부득이한 경우에는 요양을 갈음하여 요양비를 지급할 수 있다.
③ 제1항의 경우에 부상 또는 질병이 3일 이내의 요양으로 치유될 수 있으면 요양급여를 지급하지 아니한다.
제40조(요양급여) ④ 제1항의 요양급여의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 진찰 및 검사
2. 약제 또는 진료재료와 의지(義肢) 그 밖의 보조기의 지급
3. 처치, 수술, 그 밖의 치료
4. 재활치료
5. 입원
6. 간호 및 간병
7. 이송
8. 그 밖에 고용노동부령으로 정하는 사항
⑤ 제2항 및 제4항에 따른 요양급여의 범위나 비용 등 요양급여의 산정 기준은 고용노동부령으로 정한다.
제48조(재요양의 요건 및 절차) ① 법 제51조에 따른 재요양(이하 “재요양”이라 한다)은 업무상 부상 또는 질병에 대하여 요양급여(요양급여를 받지 아니하고 장해급여를 받는 부상 또는 질병의 경우에는 장해급여)를 받은 경우로서 다음 각 호의 요건 모두에 해당하는 경우에 인정한다.
1. 치유된 업무상 부상 또는 질병과 재요양의 대상이 되는부상 또는 질병 사이에 상당인과관계가 있을것
2. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병의 상태가 치유 당시보다 악화된 경우로서 나이나 그밖에 업무 외의 사유로 악화된 경우가 아닐 것
3. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병 상태의 호전을 위하여 수술(신체 내 고정물의 제거 수술 또는 의지 장착을 위한 절단 부위의 재수술을 포함한다) 등 적극적인 치료가 필요하다고 인정될 것
4. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병의 상태가 재요양으로 치료효과를 기대할 수 있다고 인정될 것
제48조(재요양의 요건 및 절차) ② 재요양을 받으려는 사람은 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 공단에 재요양을 신청하여야 한다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 재요양 요건조항은 재요양의 요건에 관하여 별도의 예시나 정의규정을 두지 않고, “업무상의 부상 또는 질병”이라는 추상적 규정만을 두고 있어 명확성원칙에 반한다.
나. 이 사건 재요양 요건조항은 경미한 호전이라도 치료 효과를 기대할 수 있으면 재요양을 받을 수 있도록 하여야 함에도 불구하고, “적극적인 치료”가 필요한 경우에만 재요양을 받을 수 있도록 함으로써, 헌법 제34조 제1항이 정하고 있는 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
다. 이 사건 위임조항은 재요양의 요건에 대하여 최소한의 기준도 정함이 없이 전부 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로, 포괄위임금지원칙에 반한다.
4. 판 단
가. 이 사건의 쟁점
심판대상조항은 사회적 기본권의 성격을 가진 사회보장수급권의 하나로서 산재보험수급권을 구체적으로 형성하고 있다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20 등 참조).
그런데 이 사건 재요양 요건조항은 재요양의 대상을 “업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화”된 경우로 정하여 구체적으로 예시하지 않고 있고, “적극적인 치료”가 필요한 경우에만 재요양을 받을 수 있도록 산재보험수급권의 요건을 한정하고 있다. 또한 이 사건 위임조항은 재요양의 요건에 관하여 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.
따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 재요양 요건조항이 명확성원칙에 반하는지 여부, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 및 이 사건 위임조항이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부이다.
나. 이 사건 재요양 요건조항의 위헌 여부
(1) 명확성원칙 위반 여부
(가) 모든 법률은 법치국가적 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다. 법률이 행정부에 대한 수권을 내용으로 하는 것이라면 수권의 목적, 내용 및 범위를 명확하게 규정함으로써 행정청의 자의적인 법적용을 배제할 수 있는 객관적인 기준을 제시하고, 국민으로 하여금 행정청의행위를 어느 정도 예견할 수 있도록 하여야 할 것이다.
명확성원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있다. 일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성원칙이 더욱 엄격하게 요구되고, 특히 죄형법정주의가 지배하는 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화되어 더 엄격한 기준이 적용된다고 할 수 있다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 ; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바47 참조).
이 사건 재요양 요건조항은 일정한 경우 재요양의 혜택을 부여하는 수익적 성격을 갖는 규정이므로 명확성의 정도가 완화된다.
(나) 이 사건 재요양 요건조항은 요양급여를 받은 자가 치유 후 당초 상병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되어 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있는 경우에 재요양을 받을 수 있다고 규정하고 있다.
먼저 재요양을 받기 위해서는 당초 상병으로 요양급여를 받았다가 치유되어야 하는데, 여기에서 “치유”란 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이 고정된 상태에 이르게 된 것을 말한다(산재보험법 제5조 제4호).
다음 재요양을 받기 위해서는 당초의 상병과 재요양 신청한 상병과의 사이에 의학상 상당인과관계가 있다고 인정되어야 한다. 재요양도 요양이 종결되었다가 다시 실시하는 요양이라는 점을 제외하고는 실질적으로 최초의 요양과 그 성질이 다르지 않기 때문이다. 여기에서 말하는 ‘의학상 상당인과관계’란 의학적 측면에서 볼 때 최초의 상병이 요양 신청한 상병에 대하여 조건관계에 있을 뿐만 아니라, 경험칙상 상대적으로 유력한 원인이 되는 관계가 있다는 뜻이고, 그 입증의 방법 및 정도는 반드시 직접증거에 의하여 의학적, 자연과학적으로 명백히 증명되어야만 하는 것은 아니며, 당해 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 간접사실에 의하여 추단될 정도로 입증되면 충분하고, 이 정도에 이르지 못한 채 단순히 최초의 상병이 일반적으로 재발 또는 악화되거나 다른 합병증이 발생될 가능성이 있는 것만으로 상당인과관계를 인정할 수 없음은 물론, 최초의 상병과 요양 신청한 상병 사이에 조건적 인과관계가 의학적으로 명백히 부정되지 않는다고 하여 곧바로 상당인과관계를 인정할 수도 없는 것이다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2014두14587 판결 참조). 이와 같이 당초 상병과 의학상 상당인과관계가 있는 상병인지 여부는 법원의 재판에서 구체화될 수 있으므로, 이 사건 재요양 요건조항이 당초 상병에 기인한 상병을 구체적으로 예시하지 않았다고 하더라도 그 의미가 불명확하다고 보기는 어렵다.
그리고 재요양은 당초 상병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화된 경우를 대상으로 한다. 여기에서 재요양의 전제가 되는 “당초 상병”은 제40조에 따른 요양급여의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병을 의미하므로, 산재보험법 제40조의 요양급여나 제49조의 추가상병 요양급여의 대상이 된 부상 또는 질병이 여기에 해당된다. 이에 대해서는 산재보험법 제37조 등에서 그 인정 기준을 자세히 규정하고 있다. 또한 “재발”이란 다시 발생하는 것을 말하고, “악화”란 병의 증세가 나빠지는 것을 말한다. 따라서 재요양을 받기 위해서는 당초 상병이 치유된 이후 당초 상병과 관련된 증상이 발생한 경우로서, 당초 상병과 유사한 증상이 나타나거나 고정되었던 증상이 더 나빠진 경우 또는 당초 상병이 원인이 되어 새로운 상병이 발생하는 경우이어야 한다.
끝으로 재요양을 받기 위해서는 그 대상 상병을 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있어야 한다. 여기에서 “적극적인 치료”가 필요한 경우란 반드시 수술이 필요한 경우를 의미하는 것이 아니라, 당초 상병의 치유 시와 달리 그 증상이 재발하거나 악화되어 재요양을 함으로써 치료 효과가 기대될 경우를 의미한다. 치료 효과를 기대할 수 있다는 것은 치료가 종결되지 않았다는 것, 즉 산재보험법상 “치유”되었다고 볼 수 없다는 것을 의미한다(산재보험법 제5조 제4호).
(다) 이상을 종합하여 보면, 이 사건 재요양 요건조항은 그 의미가 문언상 명백하거나 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 충분히 보완될 수 있다. 따라서 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 이 사건 재요양 요건조항에서 재요양의 요건을 충분히 예측할 수 있고, 법집행자가 이를 자의적으로 해석하고 집행할 여지는 없다고 할 것이므로, 헌법상 명확성원칙에 반하지 않는다.
(2) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(가) 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”라고 규정하고 있고, 그 제2항은 국가의 사회보장·사회복지 증진의무를, 그 제6항은 재해예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력할 국가의 의무를 각 규정하고 있다. 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나로서 재해근로자가 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리이므로 법률에 의해 형성되어야 한다.
산재보험수급권은 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유영역에 있는 것이고, 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나 또는 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2018. 1. 25. 2016헌바466 참조).
(나) 이 사건 재요양 요건조항은 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병에 대해 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있는 경우에 재요양을 받을 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 당초 상병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되었더라도 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요한 경우에만 재요양을 받을 수 있도록 제한하고 있다.
그런데 여기에서 “적극적인 치료”가 필요한 경우란 앞서 본 바와 같이 당초 상병의 치유 시와 달리 그 증상이 재발하거나 악화되어 재요양을 함으로써 치료 효과가 기대될 경우를 의미하고, 치료 효과를 기대할 수 있다는 것은 산재보험법상 “치유”되었다고 볼 수 없다는 것을 의미한다(산재보험법 제5조 제4호). 따라서 요양 중인 근로자의 상병을 호전시키기 위한 치료가 아니라 단지 고정된 증상의 악화를 방지하기 위한 치료만 필요한 경우는 치료종결 사유에 해당하여 재요양의 대상이 되지 않는다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2017두36618 판결).
(다) 산재보험의 재원이 사업주와 국가가 부담하는 재원으로 한정되어 있고, 보험재정의 건전성을 유지하지 않는다면 산재보험제도 자체를 유지할 수 없게 되어 재해근로자와 그 가족에게 더 큰 피해가 미칠 수 있으므로, 산재보험급여는 보험재정의 건전성을 해하지 않는 범위 내에서 이루어질 수밖에 없다. 헌법재판소도 이미 산재보험법이 산재보험급여의 수급요건 등을 일정한 기준으로 제한하는 것은 보험재정의 건전성을 도모함과 동시에 한정된 재원으로 재해근로자와 그 가족의 생활을 보호 내지 보상하고자 하는 입법목적을 충실히 수행하기 위한 것이라고 확인한 바 있다(헌재 2015. 6. 25. 2014헌바269 참조). 그리하여 이 사건 재요양 요건조항은 신체 일부의 절단과 같이 본질적으로 완치될 수 없거나, 당대 의학기술로 더 이상 치료가 불가능할 경우 재요양을 받을 수 없도록 제한함으로써, 무의미한 치료 등으로 인하여 보험재정의 건전성을 해하는 것을 방지하고 있는 것이다.
(라) 한편 국가는 재요양을 받을 수 없는 경우에도 그 재해근로자와 가족의 생활을 보호하기 위하여 여러 가지 대책을 마련하고 있다. 즉 산재보험법은 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없어 재요양 대상에 해당하지 않는다고 하더라도 업무상 재해로 인해 노동능력이 상실되거나 감소된 경우 장해급여를 지급하고 있다(산재보험법 제5조 제5호, 제57조 제1항). 또한 산재보험법은 합병증 등 재요양 사유가 발생할 우려가 있는 경우 산재보험 의료기관에서 그 예방에 필요한 조치를 받을 수 있는 ‘합병증 등 예방관리사업’을 실시하도록 규정하고 있으므로(산재보험법 제77조), 고정된 증상의 악화를 방지하기 위한 치료만 필요한 경우 재요양의 대상이 되지 않는다고 하더라도, ‘합병증 등 예방관리사업’을 통하여 의료적 조치를 받을 수 있다. 그리고 위와 같은 산재보험법상 급여나 관리의 대상에도 해당하지 않는 사람이라 하더라도 국민건강보험법상 요양급여의 혜택을 받을 수 있도록 하고 있다.
(마) 이상과 같은 이 사건 재요양 요건조항의 내용, 사회보험 제도의 전반적 체계 및 보장수준과 아울러 현재 우리나라가 국가의 재정능력 등 사회경제적 여건 하에서 전체적인 사회보장 실현 수준을 단계적으로 확대하는 과정에 있다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 재요양 요건조항이 단지 고정된 증상의 악화를 방지하기 위한 치료에 대해서는 재요양을 제한한다고 하더라도, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 해당한다고 보기는 어려우므로, 이 사건 재요양 요건조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수도 없다.
다. 이 사건 위임조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다.
헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 다만 이러한 위임의 구체성·명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 또한 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라지는데, 수익적 급부행정영역 또는 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 경우에는 위임의 구체성, 명확성에 대한 요구가 보다 완화된다고 할 것이다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 ; 헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52 참조).
그리고 법률이 일정한 사항에 대하여 직접 규정하지 않고 하위법령에 위임하기 위하여는 예측가능성과 함께 위임의 필요성이 인정되어야 한다. 전문적이고 기술적인 사항들을 규율하는 경우, 변화하는 상황에 즉각적인 대응이나 탄력적인 규율이 필요한 경우 위임의 필요성이 커진다고 볼 수 있다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158 등 참조).
(2) 산업재해의 종류는 매우 다양하며 산업이 발전할수록 산업재해의 종류도 지속적으로 증가해왔다. 특히 오늘날 급속도로 발전하고 있는 첨단산업분야에서는 근로자의 질병과 근로환경 사이의 연관성을 밝혀내는 것이 쉽지 않다. 또한 앞서 본 바와 같이 재요양의 대상은 당초 상병에 기인한 상병인데, 이는 재해근로자의 신체 상태, 상병의 성질, 업무 및 생활환경 등에 따라 다양한 유형으로 나타날 수 있기 때문에 그 양태를 일률적으로 예측하기는 곤란할 수 있다.
따라서 재요양 인정 여부를 판단하기 위해서는 고도의 전문성이 요구되고, 산업발전과 과학이나 의료기술의 발전에 따라 변화될 수 있으므로, 재요양의 요건과 절차 등을 법률에서 자세히 규정하기보다는 사회경제적 상황의 변동에 따라 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 이 사건 위임조항이 재요양의 요건과 절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 정하도록 위임하고 있기는 하지만, 앞서 본 바와 같이 이 사건 재요양 요건조항에서 이미 재요양의 요건을 구체적으로 규정하고 있다.
또한 재요양의 법적 성질은 요양급여의 법적 성질과 다르지 않으므로, 재요양의 요건은 요양 종결된 후에 실시하는 요양이라는 점을 제외하고는 요양급여의 요건과 다를 바가 없다고 할 것인데(대법원 2017. 7. 11. 선고 2014두14587 판결 참조), 산재보험법 제37조 이하에는 요양급여의 요건, 급여의 내용과 범위 및 절차 등에 관한 자세한 규정이 마련되어 있다.
따라서 재요양의 법적 성질과 이 사건 재요양 요건조항 등에 비추어 보면, 이 사건 위임조항에 따라 대통령령에 구체적으로 규정될 내용은 재요양의 요건을 좀 더 구체화하거나 그 신청이나 지급절차 등과 관련하여 요양급여와 차이가 있는 부분을 규정하는 한편, 그 성질에 반하지 않는 이상 요양급여에 관한 규정을 준용할 것임을 충분히 예측할 수 있다.
(4) 이상을 종합하여 보면, 이 사건 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진