헌재 2016. 7. 28. 선고 2014헌바158 2014헌바174 결정문 [주택법 제43조 제7항 위헌소원]

가. 청구인 고○진은 청구인 ○○아파트 입주자대표회의(이하, ‘청구인 입주자대표회의’라고 한다)의 제6기 회장으로 재직하던 중, 체육시설업 신고를 하지 아니한 채 위 아파트의 주민복지관 지하에 실내 골프연습장업을 운영하여 체육시설의설치·이용에관한법률위반죄로 2009. 5. 12. 벌금 100만 원을 선고받았고(서울북부지방법원 2008고정2772), 위 판결은 상고기각으로 2010. 1. 28. 확정되었다.

나. 청구인 고○진이 2012. 3. 27. 청구인 입주자대표회의 제7기 회장으로 재선출되자, 청구인 입주자대표회의는 2012. 4. 20. 서울특별시 강북구청장에게 청구인 고○진을 2012. 4. 1.부터 2013. 3. 31.까지 청구인 입주자대표회의의 회장으로 한다는 내용의 입주자대표회의 구성변경신고를 하였다. 서울특별시 강북구청장은 청구인 고○진이 주택법시행령 제50조 제4항 제5호에 기재된 ‘공동주택 관리와 관련하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 후 5년이 지나지 아니한 사람’에 해당한다는 이유로 회장을 다시 선출하라는 이행명령을 청구인 입주자대표회의에게 발령하였으나 이를 거부하자, 2012. 8.경 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되고, 2013. 6. 4. 법률 제11871호로 개정되기 전의 것) 제59조 제1항, 제101조 제3항 제16호에 따라 청구인 입주자대표회의의 대표자인 청구인 고○진에게 과태료 100만 원을 부과하였고, 2012. 12. 31. 청구인 입주자대표회의의 입주자대표회의 구성변경신고를 반려하였다(이하, 위 반려처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다. 청구인 고○진은 서울특별시 강북구청장의 과태료처분에 대하여 이의를 제기하였고, 과태료 이의사건(서울북부지방법원 2013과597) 계속 중 서울특별시 강북구

청장의 이행명령의 근거규정인 구 주택법 제43조 제7항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울북부지방법원 2013카기1581), 서울북부지방법원은 2014. 2. 20. 과태료 100만 원을 부과하는 결정을 하면서 위헌법률심판제청신청을 기각하였다. 이에 청구인 고○진은 2014. 3. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다(2014헌바158).

라. 청구인 입주자대표회의도 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2013. 5. 24. 패소판결을 선고받았고(서울행정법원 2013구합3115), 항소 역시 기각되자(서울고등법원 2013누45319), 상고심(대법원 2013두35068) 계속 중 이 사건 처분의 근거규정인 주택법 제43조 제7항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(대법원 2014아4). 대법원은 2014. 2. 27. 상고를 기각하면서 위헌법률심판제청신청도 기각하였다. 이에 청구인 입주자대표회의는 2014. 3. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다( 2014헌바174 ).

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12115호로 개정되기 전의 것) 제43조 제7항 제2호 중 ‘입주자대표회의의 구성’ 부분(이하, ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되고, 2013. 12. 24. 법률 제12115호로 개정되기 전의 것)

제43조(관리주체 등) ⑦ 다음 각 호에 해당하는 사항 등에 필요한 사항은 대통령령

으로 정한다.

2. 제3항에 따른입주자대표회의의 구성ㆍ운영 및 의결사항

[관련조항]

주택법시행령(2010. 7. 6. 대통령령 제22254호로 개정된 것)

제50조(입주자대표회의의 구성 등) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 동별 대표자가 될 수 없으며 그 자격을 상실한다.

5. 공동주택 관리와 관련하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받은 후 5년이 지나지 아니한 사람

3. 청구인들의 주장

동별 대표자의 결격사유에 관한 규정은 국민의 자유와 권리를 제한하는 규정이어서 법률에서 직접 규정하여야 함에도 심판대상조항은 이를 대통령령에 위임하였으므로 법률유보원칙에 위반되고, 심판대상조항은 ‘입주자대표회의의 구성’을 대통령령에 위임하고 있으나 위 규정만으로는 동별 대표자의 결격사유에 관한 사항이 위임의 범위에 포함되는 것인지 예측할 수 없으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 법률유보원칙 위반 여부

(1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는

행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조).

(2) 판단

동별 대표자의 결격사유가 형식적 법률로 규율하여야 할 본질적 사항인지 여부에 관하여 보건대, 입주자대표회의는 공법상의 단체가 아닌 사법상의 단체로서 이러한 특정 단체의 구성원이 될 수 있는 자격을 제한하는 것이 재산권 혹은 참정권 등과 비교해 볼 때 국가적 차원에서 반드시 법률에서 직접 규정할 사항이라고 보기 어렵다.

또한, 입주자대표회의 구성에 있어서 본질적인 부분은 입주자들이 국가나 사업주체의 관여 없이 자치활동의 일환으로 입주자대표회의를 구성할 수 있다는 것인데, 구 주택법 제43조 제3항은 입주자가 입주자대표회의를 구성할 수 있다고 규정하고 있어 이미 본질적인 부분이 입법되어 있다. 이러한 측면에서 보더라도 입주자대표회의의 구성원인 동별 대표자가 될 수 있는 자격은 반드시 법률로 규율하여야 하는 사항이라고 볼 수 없다.

따라서 심판대상조항은 법률유보원칙에 위반되지 아니한다.

나. 포괄위임금지원칙 위반 여부

(1) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이

미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385 등 참조). 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합ㆍ판단하여야 하며, 대상법률의 성질에 따라 구체적이고 개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2015. 1. 29. 2013헌바173 참조).

(2) 위임의 필요성

법률이 일정한 사항에 대하여 직접 규정하지 않고 하위법령에 위임하기 위하여는 예측가능성과 함께 위임의 필요성이 인정되어야 한다. 전문적이고 기술적인 사항들을 규율하는 경우, 변화하는 상황에 즉각적인 대응이나 탄력적인 규율이 필요한 경우 위임의 필요성이 커진다고 볼 수 있다.

주택관리와 관련된 법령의 잦은 개폐, 입주자대표회의가 다수 입주민의 일상생활에 미치는 영향, 입주자대표회의를 둘러싼 분쟁의 증가추세 등의 사정변경을 반영하고, 다수 입주자의 평온한 주거권을 보호하기 위한 국가의 정책적 고려에 따라 동별 대표자의 자격요건이 탄력적으로 변경될 수 있는 것이므로 위임의 필요성이 인정된다.

(3) 예측가능성

심판대상조항 중 ‘구성’의 문언적 의미는 ‘몇 가지 부분이나 요소를 모아서 일정한 전체를 짜 이루는 것’이다. 따라서 심판대상조항에서 ‘입주자대표회의의 구성에 필요한 사항’이라 함은 입주자대표회의의 구성원을 누구로 하고 대표기관과 업무집행기관은 어떤 형태로 설치할 것인가에 관한 사항을 의미하고, 그 중 구성원을 누구로 하는가에는 구성원이 되기 위한 적극적인 자격뿐만 아니라, 구성원이 될 수 없는 소

극적인 자격도 포함되는 것으로 보아야 하므로 수범자인 국민은 심판대상조항의 위임의 범위에 동별 대표자의 결격사유도 포함되어 있다고 예측할 수 있다.

더군다나 이 사건 당시 시행 중이던 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정된 주택법은 주택이 쾌적하고 안전하게 관리될 수 있도록 국가 및 지방자치단체가 노력하여야 할 의무를 규정하고 있었고(제3조 제3호), 시장 등은 입주자대표회의의 구성원에게 입주자대표회의의 운영에 필요한 교육을 실시할 수 있다고 규정하였으며(제43조의2 제1항, 제2항 제4호), 분쟁조정위원회는 입주자 및 입주자대표회의 등 사이에 발생한 입주자대표회의의 구성·운영 및 동별 대표자의 자격ㆍ선임ㆍ해임ㆍ임기에 관한 사항을 심의ㆍ조정한다(제52조 제2항 제1호, 제42조 제5항)고 규정하고 있었는데, 이러한 입주자대표회의 제도의 목적, 입주자대표회의의 구성원의 역할 및 자격 등에 관한 분쟁예방을 위한 국가 및 지방자치단체의 개입과 노력이 규정된 관련 법률조항을 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하면, 입주자대표회의의 구성원이 그 직무와 관련하여 지켜야 할 기본적인 사항 내지 관련 윤리 기준을 충족시키지 못하여 입주민 사이에 분쟁의 소지가 있는 경우, 그를 구성원에서 배제하는 내용이 대통령령에 규정될 것이라는 점은 예측가능하다.

따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론

심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.