2. B

3. C

4. D

5. E

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

가. 원고들의 지위

원고 A은 2002. 7. 1.부터 2010. 2. 24.까지 F시장으로, 원고 B은 2005. 3. 3.부터 2006. 7. 13.까지 F시 농업기술센터소장으로, 원고 C은 2005. 3. 3.부터 2006. 7. 13.까지 F시 농업기술센터 G과장으로, 원고 D은 2005. 3. 11.부터 2007. 7. 31.까지 F시 동업기술센터 G과 특용작물팀장으로, 원고 E은 2004. 3. 2.부터 2010. 1. 17.까지 F시 동업기술센터 G과 농촌지도사로 각 근무하면서, 2003. 12.경 농림부에서 시행한 총사업비 24억 8,400만 원 규모(국고보조금 7억 4,520만 원(30%), 지방비 지원금 4억 9,680만 원(20%), 자부담금 12억 4,200만 원(50%)}의 "2004년도 H 조성사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)"과 관련된 국고보조금 및 지방비 지원금 지급업무에 종사하던 사람들이다.

나. 보조금 지급 대상자 선정

1) 농림부장관은 F시장을 이 사건 사업의 주관기관으로 선정한 후 2003. 12. 말경 내지 2004. 1. 초경 전라남도지사를 거쳐 F시장에게 이를 통지하면서 "2004년도 농림사업시행지침서(이하 '이 사건 사업시행지침서'라 한다)"에 의하여 이 사건 사업을 실시할 사업자를 선정하고 보조금을 지급하도록 하였다. 이에 F시는 2004. 1. 20. H 조성 추진위원회를 구성하였다.

2) I은 2004. 2. 10. F시에 J(대표자 I) 명의로 이 사건 사업부지에 12,000평 규모의 화훼생산 비닐하우스를 설치하는 내용의 사업신청서를 제출하였다.

3) F시 농정심의회 원예유통분과위원회는 2004. 2. 17. J를 이 사건 사업의 사업자로 선정하기로 의결하였고, F시 농업기술센터 G과는 F시장인 원고 A의 결재를 거쳐 2004. 2. 18. I에게 J가 사업자로 선정되었다고 통보하였다.

다. 1차 보조금 지급

1) I은 영농조합법인 명의로 이 사건 사업을 진행해야 보조금 신청에 있어 더 유리하다는 판단 아래 2004. 4. 14. K영농조합법인(이하 '이 사건 법인'이라 한다)을 설립하였다.

2) 원고 A은 F시장으로서 2004. 4. 14. 이 사건 법인에 12억 4,200만 원(= 국비 7억 4,520만 원 + 시비 4억 9,680만 원)의 보조금 교부가 결정되었다고 통보하였다.

3) 이 사건 사업시행지침서에는 사업자금을 집행함에 있어 자부담금을 우선 집행하고, 시·군 등이 자부담금에 의한 사업실적을 확인한 후 기성고에 따라 보조금을 집행하도록 정하고 있다. 이에 I은 2004. 5. 12. F시장에 대하여 이 사건 법인이 자부담금으로 2004. 4. 4. L에 양액재배용 배지 등 자재대금 458,659,093원을, 2004. 5. 2. 시공사인 주식회사 M(이하 'M'이라 한다)에 시공 및 자재대금 772,618,307원을 각 지급하였다며 세금계산서를 첨부하여 보조금 교부를 신청하였다. F시는 2004. 5. 17. 이 사건 법인에 1차 보조금 307,819,350원(= 국비 184,691,610원 + 시비 123,127,740원, 이하 '이 사건 1차 보조금'이라 한다)을 지급하였다.

라. 2차 보조금 지급

I은 2006. 2. 28. F시장에 대하여 이 사건 법인이 자부담금으로 2006. 2. 21. 및 2006. 2. 22. 이틀에 걸쳐 M에 1,088,041,700원, N에 906,308,938원, O에 468,204,154원 합계 2,462,554,792원을 지급하였다며 세금계산서를 첨부하여 보조금 교부를 신청하였다. F시는 2006. 2. 28. 이 사건 법인의 요청에 따라 주식회사 M 명의 계좌로 2차 보조금 923,458,050원(= 국비 554,074,830원 + 시비 369,383,220원, 이하 '이 사건 2차 보조금'이라 한다)을 지급하였다.

마. 관련 형사재판 경과

1) I은 2006. 8. 31. 'I은 이 사건 법인이 보조금을 지급받기 위해 먼저 지출하여야 하는 자부담금을 실제 지출한 사실이 없음에도 마치 자부담금을 지급한 것처럼 가장하고 이 사건 사업에 필요한 시설을 준공한 것처럼 가장하여 보조금 지급을 신청함으로써 그 사실을 모르는 F시로부터 이 사건 1차 보조금 및 2차 보조금 합계

1,231,277,400원을 교부받아 이를 편취하였다.'라는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 위반(사기)죄 등의 혐의로 광주지방법원 2006고합313호로 기소되어 2006. 12. 20. 징역 3년의 유죄판결을 선고받았고, 그 후 항소심 {광주고등법원 2007노4, 2007노129(병합)} 재판을 거쳐 위 판결은 그대로 확정되었다.

2) 원고 B, C, D, E은 2007. 6. 8. '원고 E은 P과 공모하여, 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침서 및 구 농림사업실시규정(2004. 12. 17. 농림부 훈령 제1183호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 농림사업실시규정'이라 한다)의 [별표3] 농업법인 지원요건 및 사후관리기준(이하 '이 사건 농업법인 지원요건'이라 한다)에 규정된 법인자격 요건을 전혀 갖추지 못하였고, 자부담금을 지출하지 않았음에도 이를 지급한 것처럼 가장하기 위하여 허위 세금계산서를 첨부하여 보조금 교부신청을 한 사실을 잘 알면서 이 사건 법인에 이 사건 1차 보조금을 교부함으로써 이 사건 법인에 그 금액 상당의 이익을 취득하게 하고 국가와 F시에 같은 금액 상당의 손해를 가하였다. 원고 B, C, D, E은 공모하여, 이 사건 법인이 이 사건 사업에 필요한 시설을 완공하지 않았음에도 완공되었다는 취지의 출장결과보고서를 허위로 작성하여 이를 행사하고, 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침서 및 이 사건 농업법인 지원요건에 규정된 법인자격 요건을 전혀 갖추지 못하였고, 자부담금을 지출하지 않았음에도 이를 지급한 것처럼 가장하기 위하여 허위 세금계산서 및 무통장입금확인서를 첨부하여 보조금 교부신청을 한 사실을 잘 알면서 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 교부함으로써 이 사건 법인에 그 금액 상당의 이익을 취득하게 하고 국가와 F시에 같은 금액 상당의 손해를 가하였다.'라는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)죄, 허위공문서작성죄 및 허위작성공문서행사죄 등의 혐의로 광주지방법원 2007고합173호로 기소되었다가 2008. 8. 28. 모두 무죄판결을 선고받았다. 이에 검사가 항소하였고, 그 항소심(광주고등법원 2008도299) 법원은 2009. 6. 4. 원고 E에 대한 이 사건 1차 보조금에 관한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)죄 등은 이유 부분에서 무죄 판단을 하고, 허위공문서작성죄, 허위작성공문서행사죄 및 이 사건 2차 보조금에 관한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 위반(배임)죄 등에 대해서는 원고 B에게 징역 3년에 집행유예 4년을, 원고 C, E에게 각 징역 2년에 집행유예 3년을, 원고 D에게 징역 1년 6개월에 집행유예 2년을 각 선고하였고, 그 상고심(대법원 2009도5880)에서 2010. 2. 25. 상고기각 판결이 선고되어 같은 날 위 항소심 판결은 그대로 확정되었다.

3) 원고 A은 2007. 7. 30. '원고 A은 P, 원고 E과 공모하여, 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침서 및 이 사건 농업법인 지원요건에 규정된 법인자격 요건을 전혀 갖추지 못하였고, 자부담금을 지출하지 않았음에도 이를 지급한 것처럼 가장하기 위하여 허위 세금계산서를 첨부하여 보조금 교부신청을 한 사실을 잘 알면서 이 사건 법인에 이 사건 1차 보조금을 교부함으로써 이 사건 법인에 그 금액 상당의 이익을 취득하게 하고 국가와 F시에 같은 금액 상당의 손해를 가하였다. 원고 A은 원고 B, C, D, E과 공모하여, 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침서 및 이 사건 농업법인 지원요건에 규정된 법인자격 요건을 전혀 갖추지 못하였고, 자부담금을 지출하지 않았음에도 이를 지급한 것처럼 가장하기 위하여 허위 세금계산서 및 무통장입금 확인서를 첨부하여 보조금 교부신청을 한 사실을 잘 알면서 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 교부함으로써 이 사건 법인에 그 금액 상당의 이익을 취득하게 하고 국가와 F시에 같은 금액 상당의 손해를 가하였다.'라는 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)죄 등의 혐의로 광주지방법원 2007고합236호로 기소되었다가 2008. 8. 28. 무죄판결을 선고받았다. 이에 검사가 항소하였고, 그 항소심(광주고등법원 2008도300) 법원은 2009. 6. 4. 이 사건 1차 보조금에 관한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)죄 등은 무죄로 판단하고, 이 사건 2차 보조금에 관한 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(배임)죄 등은 유죄로 판단한 다음 1심 판결을 모두 파기하고 변론을 거쳐 다시 원고 A에게 징역 3년에 집행유예 4년의 유죄판결을 선고하였고, 그 상고심(대법원 2009도5881)에서 2010. 2. 25. 상고기각 판결이 선고되어 같은 날 위 항소심 판결은 그대로 확정되었다.

바. F시장의 변상명령

F시장은 2011. 1. 24. 회계관계직원인 원고들이 이 사건 사업을 추진하면서 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침서 등에 규정된 사업자 자격을 갖추지 못하였다는 사실을 알면서 이 사건 법인에 국비와 시비를 합한 이 사건 2차 보조금을 지급함으로써 국가와 F시에 손해를 가하였다는 이유로, 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률(이하 '회계직원책임법'이라 한다) 제4조 제1항, 제4항, 제6조 제1항에 근거하여 원고들에 대하여 각 175,893,100원을 F시에 변상할 것을 명하였고(이하 '이 사건 변상명령'이라 한다), 그 무렵 변상명령서가 원고들에게 각 송달되었다.

사. 피고의 변상판정 및 재심의 판정

1) 원고들은 2011. 7. 8. 피고에게 이 사건 2차 보조금에 상응하는 공사가 실제로 이루어졌으므로 국가와 F시에 재산상 손해가 발생하지 않았다는 등의 이유를 들어 회계직원책임법 제6조 제3항에 따라 변상책임의 유무에 대한 판정을 청구하였다.

2) 피고는 2014. 5. 15. 회계직원책임법 제4조 제1항, 제4항에 따라 원고 E, D, C, B, A의 책임비율을 1:1:1:2:5로 보아 아래 표 기재와 같은 금액을 변상할 책임이 있다.

는 내용의 판정을 하였다(이하 '이 사건 변상판정'이라 한다).

/>

3) 원고들은 2014. 6.경 피고에게 감사원법 제36조 제1항에 따라 '변상금채권의 소멸시효가 완성되었고, 원고들은 이 사건 2차 보조금 중 국비 부분에 대한 회계관계직원이 아니며, 원고들에게 법위반에 대한 고의, 중과실이 없고, 보조금이 이 사건 사업을 위해 사용되었으므로 보조금 지급으로 인해 손해가 발생한 바 없으며, 변상금액 감면사유가 존재한다.'는 등의 이유로 이 사건 변상판정의 취소 내지 변상금액의 감면을 구하는 취지의 재심의 청구를 하였다. 피고는 2017. 3. 2. '① 변상금 중 국비 부분에 관한 소멸시효는 이 사건 2차 보조금이 지급된 날인 2006. 2. 28.로부터 국가재정법상 소멸시효기간인 5년이 경과하기 전인 2011. 1. 24. F시장의 적법한 변상명령에 의해 중단되었고, ② 원고들은 회계직원 책임법 제2조에서 정한 회계관계직원에 해당하며, ③ 원고들은 이 사건 법인이 이 사건 사업을 시행하기 위한 법인자격 요건을 갖추지 못하였고, 사업부지의 사용권을 확보하지 못하였으며, 이 사건 사업 시행을 위한 자부담금을 부담할 능력이 없었고, 시설물이 준공되지 않았다는 점을 알았거나 충분히 알 수 있었음에도 이 사건 2차 보조금을 지급하였음이 인정되고, ④ 이 사건 2차 보조금이 위법하게 지급됨으로써 그 자체로 손해가 발생한 것이 명백하며, ⑤ 위 손해는 고의에 의해 발생한 것이므로 회계직원 책임법 제5조 단서에 따라 변상금액을 감면할 수 없다.'는 이유로 원고들의 재심의청구를 모두 기각하는 판정을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 15 내지 18호증, 을 제1, 2, 4호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들 주장의 요지

다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 이 사건 사업의 사업비는 국비와 전라남도의 도비 및 사업자의 자부담금으로 구성되어 있다. 위 국비 및 도비와 관련하여 회계직원 책임법상 변상책임을 지는 주체는 국가의 회계관계직원과 전라남도의 회계관계직원이다. 원고들은 시·군비와 관련한 F시의 회계관계직원일 뿐이므로, 이 사건 사업과 관련한 변상책임을 지지 않는다(이하 '이 사건 ①주장'이라 한다).

2) 이 사건 법인이 이 사건 2차 보조금을 지급받기 위해서는 이 사건 농업법인 지원 요건에서 정한 법인자격 요건을 갖추어야 하고, 이 사건 사업시행지침서에 따라 사업부지를 확보하고 자부담금을 지출하였어야 하며, 이 사건 사업 관련 시설물에 대한 준공이 이루어졌어야 한다. 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인이 위 요건들을 모두 갖춘 것은 아니었으나, 원고들에게는 아래와 같은 이유로 이에 대한 고의 또는 중과실이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들은 이 사건 사업과 관련한 변상책임을 지지 않는다.

가) 이 사건 법인이 법인자격 요건을 일부 충족하지 못한 것은 맞으나, 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 사업이 80% 정도 진행된 상태였으므로, 원고들로서는 미비한 요건들을 보완하여 사업을 성공적으로 마무리하고자 적극적인 행정을 펼친 것이다.

국가나 지방자치단체에 손해를 입히려는 의도로 보조금을 지급한 것은 아니다(이하 '이 사건 ②주장'이라 한다),

나) 이 사건 법인은 사업신청 당시 사업부지 총 19필지 중 15필지는 매매계약을 체결한 후 계약금 6,900만 원을 지불한 상태였고, 나머지 4필지는 토지사용승낙을 받은 상태였다. 일부 문제가 제기된 후에도 이를 보완하였으므로, 원고들은 이 사건 법인이 사업부지를 확보한 것으로 믿을 수밖에 없었다(이하 '이 사건 ③주장'이라 한다).

다) 이 사건 법인이 자부담금 집행 증빙 자료로 제출한 세금계산서 등이 허위라는 사실은 이 사건 2차 보조금 지급 이후에 이루어진 조사 과정에서 밝혀진 내용으로 원고들이 사전에 이를 알 수 없었다. 이 사건 법인의 대표자인 I이 신용불량 상태였으나, 이 사건 사업이 80%까지 진행된 상태였기 때문에 사업의 공익성 등을 고려하여 이 사건 사업을 충분히 완료할 수 있다는 정책적 판단을 한 것이다(이하 '이 사건 ④주장'이라 한다).

라) 원고들은 건축분야 전문 공무원들이 작성한 준공검사조서를 믿었을 뿐이므로, 시설물 준공과 관련한 고의 또는 중과실이 있다고 볼 수 없다(이하 '이 사건 주장'이라 한다).

마) 이 사건 2차 보조금 지급 당시 보조금 지급 취소에 대한 결정 권한은 F시가 아니라 농림부장관이나 전라남도지사에게 있었으므로, 보조금 지급이 취소되지 않은 상태에서 F시 공무원인 원고들이 이 사건 2차 보조금을 지급한 것만으로 고의, 중과실이 있다고 볼 수 없다(이하 '이 사건 ⑥주장'이라 한다).

3) 보조금은 반환을 목적으로 하는 것이 아니다. 이 사건 2차 보조금도 이 사건 사업을 위해 사용되어 그 지급 목적이 달성되었으므로, 국가 등에 손해가 발생하였다고 볼 수 없고, 가사 손해가 발생하였다고 하더라도 위와 같은 사정을 참작하여 이 사건 2차 보조금 상당액 중 일부만 손해액으로 인정하여야 한다. 또한, 이 사건 사업부지의 매각 등으로 손해가 회복되는 부분은 손해액에서 공제되어야 한다(이하 위 각 주장을 통틀어 '이 사건 ⑦주장'이라 한다).

4) 원고들에게는 회계직원 책임법 제5조 제1호 및 제2호의 감면사유가 존재함에도 변상금액의 전부 또는 일부를 감면하지 아니한 것은 위법하다(이하 '이 사건 ③주장'이라 한다).

5) 원고들에 대한 변상금채권은 이 사건 2차 보조금이 지급된 날인 2006. 2. 28.로부터 국가재정법상 5년의 소멸시효기간이 경과하여 시효로 소멸하였다. F시장은 이 사건 2차 보조금 중 국비 및 도비 부분에 대하여는 변상명령을 할 권한이 없으므로, F시장이 한 이 사건 변상명령은 회계직원 책임법 제6조 제5항에 따른 소멸시효 중단의 효력이 없다(이하 '이 사건 ③주장'이라 한다).

나. 이 사건의 쟁점

이 사건의 주된 쟁점으로, ① 회계직원책임법상 변상책임의 인정 여부와 관련하여

① 원고들이 이 사건 사업과 관련하여 회계직원 책임법상 회계관계직원에 해당하는지 여부, ① 보조금 지급 요건 중 사업자의 법인자격 요건, 사업부지 확보 요건, 자부담금 부담 요건 및 시설물 준공 요건과 관련하여 원고들에게 법위반에 대한 고의 또는 중과실이 있었는지 여부, Ⓒ 손해 발생 여부가 있고, 그 외에 ② 손해액 산정의 적법 여부, ③ 변상금액 감면 여부, ④ 소멸시효의 중단과 관련하여 F시장에게 이 사건 2차 보조금에 관한 변상명령을 할 권한이 있는지 여부가 있다.

다. 관계 법령

별지 기재와 같다.

라. 쟁점에 관한 판단

1) 원고들이 이 사건 사업과 관련하여 회계직원책임법상 회계관계직원에 해당하는지 여부

가) 회계직원 책임법 제2조 제1호 (가)목, 제2호 (가)목, 제4호는, 국가재정법, 국가회계법, 국고관리법 등 국가의 예산 및 회계에 관계되는 사항을 정한 법령에 따라 국가의 회계사무를 집행하는 재무관과 지방재정법, 지방회계법 등 지방자치단체의 예산 및 회계에 관계되는 사항을 정한 법령에 따라 지방자치단체의 회계사무를 집행하는 재무관 및 그 각 보조자로서 회계사무의 일부를 처리하는 사람은 회계직원 책임법상 회계관 계직원에 해당한다고 규정하고 있다.

나) 먼저 원고들이 이 사건 사업의 보조금 중 국비 부분과 관련하여 국가의 회계사무를 집행하는 재무관 및 그 보조자에 해당하는지 여부에 관하여 본다.

구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보조금법'이라 한다) 제38조 및 구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령(2011. 10. 26. 대통령령 제23264호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보조금법 시행령'이라 한다) 제17조는 중앙관서의 장은 보조금 교부결정과 교부결정의 취소, 보조금의 반환에 관한 처분 등의 사무를 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다. 구 농림수산사업자금 집행관리 기본규정(2012. 2. 23. 농림수산식품부 훈령 제289호 농림수산사업자금집행관리기본규정 부칙 제2조로 폐지, 이하 '구 농림수산사업자금 집행관리 기본규정'이라 한다) 제15조 제4항, 제16조 제1항은, 보조금집행자는 지원대상자가 보조금을 부당하게 사용한 것을 확인한 때에는 당해 보조금을 회수하여 사업자금 관리자에게 반납하여야 하며, 그 사실을 지체 없이 사업주관기관에 통지하여야 하고, 보조금을 부당하게 사용한 사업지원대상자에 대하여는 사업자금의 지원을 제한하여야 한다고 규정하고 있다. 한편 갑 제6호증의 기재에 의하면, 이 사건 사업시행지침서에 사업자금의 집행 및 회수와 관련하여 아래와 같은 내용이 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

■ 사업비 검정 및 집행·정산 ○ 구 보조금법 제38조 및 같은 법 시행령 제17조 제1호 내지 제6호에 관한 사무를 관련 규정에 따라 시·도지사에게 위임함. ○ 모든 사업은 자부담금을 우선 집행하고, 시·군 등이 자부담금에 의한 사업실적을 확인한 후 사업시행지침에 정한 비율에 따라 사업자금을 집행. ■ 보조금 집행절차 ○ 이 시장·군수는 사업비의 집행 및 정산에 대한 책임을 지며 보조금 교부신청에 따라 교부 된 보조금은 교부 목적대로 즉시 사업대상자 대표에게 지급하여야 함. ○ 시장·군수는 사업대상자가 사업자금을 부당하게 사용한 경우 부당하게 사용한 금액의

회수는 물론 그 금액의 크기에 따라 1~5년간 사업자금 지원중단(농림사업자금집행관리 기본규정 제16조 참조).

위와 같은 법령 및 관계 규정에 의하면, 이 사건 사업의 보조금 중 국비 부분과 관련하여 F시장이 농림부장관 또는 전라남도지사로부터 보조금의 집행, 정산 및 회수에 관한 권한을 위임받았다고 할 것이다.

한편 F시 재무회계 규칙 제3조 제1항 제3호 및 제3항, F시 사무전결처리 규칙 제4조 제1항 [별표]에 의하면, 원고 A은 F시의 재무관이고, 나머지 원고들은 재무관인 원고 A의 보조자에 해당한다.

그렇다면 원고들은 F시장이 농림부장관 또는 전라남도지사로부터 위임받은 보조금 (국비)의 집행, 정산 및 회수에 관한 권한을 행사함에 있어 그 회계사무를 집행하는 재무관 및 그 보조자로서 회계직원 책임법상의 회계관계직원에 해당한다고 할 것이다.

다) 다음으로 원고들이 이 사건 사업의 보조금 중 지방비 부분과 관련하여 지방자치단체의 회계사무를 집행하는 재무관 및 그 보조자에 해당하는지 여부에 관하여 본다.

원고 A이 F시장으로서 2004. 4. 14. 이 사건 법인에 12억 4,200만 원(= 국비 7억 4,520만 원 + 시비 4억 9,680만 원)의 보조금 교부가 결정되었다고 통보한 사실, 이 사건 법인에 지급된 이 사건 1차 보조금 중 시비가 123,127,740원인 사실, 이 사건 사업에 지급된 이 사건 2차 보조금 중 시비가 4억 9,680만 원인 사실은 앞서 처분 경위에서 본 바와 같다.

그렇다면 이 사건 사업의 보조금 중 지방비는 F시의 시비임을 알 수 있고, 앞서 본 바와 같이 원고 A은 F시의 재무관이고, 나머지 원고들은 재무관인 원고 A의 보조자에 해당하므로, 원고들은 이 사건 사업의 시비와 관련하여 그 회계사무를 집행하는 재무관 및 그 보조자로서 회계직원책임법상의 회계관계직원에 해당한다고 할 것이다.

라) 따라서 원고들의 이 사건 ①주장은 이유 없다.

2) 원고들에게 법령 등 위반에 대한 고의, 중과실이 있는지 여부

가) 이 사건 2차 보조금 지급에 있어 준수해야 할 법령 및 관계 규정의 내용

이 사건 사업시행지침서는, 영농조합법인을 사업자로 선정할 경우 그 법인은 사업신청 당시 자부담금(12억 4,200만 원) 상당을 부담할 능력이 있어야 하고, 자부담금 부담능력과는 별도로 이 사건 사업부지를 이미 확보하고 있어야 하며, 이 사건 농업법인 지원요건 즉, 총출자금이 1억 원 이상이어야 하고, 생산을 주목적으로 하는 법인은 총출자액의 50% 이상을 생산요소인 현물(농지, 시설 등)로 출자하여야 하며, 출자금을 포함한 자기자본금을 사업비의 자부담금(12억 4,200만 원) 이상으로 확보하고 있어야 하고, 조합원이 5가구 이상이어야 하며, 설립 후 1년 이상의 운영 실적이 있어야 하고, 법인 구성원 중 부적격자가 있는지 또는 특정인의 개인사업을 위하여 위장설립되었는지 여부가 철저히 확인되어야 한다는 요건을 갖추어야 하며, 위 요건을 모두 갖춘 법인만이 이 사건 사업을 시행할 사업자로 선정되어 국비 및 지방비 보조금을 지급받을 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 이 사건 사업시행지침서는, 사업자는 자부담금을 우선 집행하여야 하고, 사업주관기관인 F시장은 자부담금에 의한 사업실적을 확인한 후 사업시행지침에서 정한 비율에 따라 보조금을 집행하여야 한다고 규정하고 있다.

나) 인정 사실

(1) 이 사건 1차 보조금 지급 경위

(가) I은 2004. 4. 14. 이 사건 법인을 설립하였다. 당시 이 사건 법인의 출자금은 5,000만 원이고, 위 5,000만 원은 전액 현금으로 출자되었을 뿐 현물은 출자되지 아니하였으며, 자기자본금 5,000만 원은 사업자가 확보하여야 할 자부담금 12억 4,200만 원에 현저히 미달하였고, 조합원 5명은 I, I의 처, 매형, 처조카 등으로 5가구 이상으로 구성되어 있지 않았고, 법인 설립 후 1년 이상의 운영 실적이 없어 이 사건 사업시행지침서 및 이 사건 농업법인 지원요건에 규정된 법인자격 요건을 갖추지 못한 상태였다.

(나) 그 무렵 원고 E과 P을 비롯한 F시 담당공무원들은 사업자가 J에서 이 사건 법인으로 변경되면 사업자선정을 취소하거나 새로운 요건을 보완하도록 요청하여야 하는지 여부를 검토하지 아니하였고, F시 G과는 2004. 4. 14. 실무담당자 원고 E, 팀장 P, 과장 Q, 농업기술센터소장 R, 부시장 S의 검토를 거쳐 F시장인 원고 A의 결재를 받아, 이 사건 법인에 이 사건 사업의 보조금 교부가 결정되었다고 통보하였다.

(다) I은 2004. 4. 16. 지명입찰 방식으로 이 사건 사업을 위한 비닐하우스 등 시공업체로 M을 선정하였다. I은 2004. 4. 17. 이 사건 법인이 M에 위 사업을 위한 시설물 일체의 공사를 공사대금 2,462,554,800원에 도급준다는 내용의 공사도급계약을 체결한 후, 같은 날 F시 G과 팀장 P으로부터 위 계약을 확인받았다.

(라) I은 2004. 4. 24. F시 G과에 이 사건 사업의 기성고에 해당하는 보조금을 지급해 달라고 요청하였는데, G과 공무원들은 사업자로 선정되어 도급계약을 체결한 때로부터 불과 일주일 만에 보조금 지급을 신청하는 것은 부당하다는 이유로 이를 거부하였다.

(마) M은 2004. 5. 10. F시에 전체 공사의 진행 정도가 50%임을 전제로 공사 기성 부분에 대한 검사를 신청하였다. I은 2004. 5. 12. F시청 G과 사무실에서 자부담금을 지출한 사실이 없음에도 2004. 4. 4. L에 양액재배용 배지 등 자재대금으로 458,659,093원, 2004. 5. 2. M에 시공 및 자재대금으로 772,618,307원 합계 1,231,277,400원을 지급한 것처럼 기재된 허위의 세금계산서를 첨부하여 보조금 교부를 신청하였다.

(바) G과 실무담당자인 원고 E은 2004. 5. 12. 이 사건 사업부지 현장에 방문하여 2004. 5. 10.자 기성 검사 신청서에 기재된 내용에 상응하는 정도로 공사가 진행되었다.는 사실을 확인한 뒤, 이 제출한 세금계산서에 대하여는 기재된 금액만을 합산해 보고 진정성을 확인하는 조치를 취하지 아니하였으며, 특히 관련 공무원들 가운데 어느 누구도 이 이 사건 사업의 공사를 M에 일괄 도급하였고 그 공사대금이 지급되었음에도, 이와는 별도로 자재 등을 공급받은 자가 I로 기재된 세금계산서가 제출된 경위를 확인하지 아니하였다.

(사) F시는 2004. 5. 17. 이미 제출되었던 보조금 지급 신청서에 따라 이 사건 법인에 1차 보조금을 지급하였다.

(2) 이 사건 사업의 중단 및 그 이후의 조치들

(가) 경남 T의 폐금속광산 인근에서 이따이이따이병 의증을 보이는 환자가 발생한 이래 광해에 관한 F시민들의 관심이 높아지자, F시 지역 언론사들은 2004. 6. 10.부터 이 사건 사업부지 역시 광해방지사업을 시행해야 하는데 원고 A과 친분이 있는 이 광미로 농경지를 불법매립한 뒤 이 사건 사업을 진행하고 있어 적절한 조치를 하지 못하고 있다는 취지로 보도하기 시작하였다. F시 의회도 2004. 6. 28.부터 이 사건 사업부지 현장을 조사하는 등 같은 의혹을 제기하기 시작하였다.

(나) F시 G과는 2004. 7. 27. 이 사건 법인에 F시 의회 등에서 의혹을 제기하고 있음을 이유로 공사를 일시 중지하도록 통보하였다. 그 후 F시 G과는 2004. 8. 13. 이 사건 법인에 이 사건 농업법인 지원요건을 충족하지 못한 부분이 있고, 이 사건 사업부지의 확보 여부가 불분명하며, 자부담금 지출자료 역시 집행내역을 투명하게 확인할 수 없다는 이유로 이를 보완하도록 요구하는 공문을 발송하였다. 같은 날 F시 G과는 농림부에 이 사건 법인이 농림사업보조금을 지급받을 자격이 있는지 여부를 질의하였고, 2004. 8. 20. 농림부로부터 이 사건 법인은 농림사업지원 대상자 자격이 없다는 취지의 회신을 받았다. 또한, 그 무렵 F시 G과는 환경부에 이 사건 사업이 환경부와 협의를 거쳐야 하는 사업인지 여부를 질의하였고, 2005. 1. 10. 환경부장관으로부터 이 사건 사업은 환경정책기본법 제25조의2, 같은 법 시행령 제7조 등에서 정하고 있는 사전 환경성 검토 협의 대상 사업으로서 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 환경성 검토에 관한 협의를 거쳐야 한다는 취지의 회신을 받았다.

(다) F시 기획감사실은 2004. 12. 10.부터 2005. 1. 12.까지 이 사건 사업에 관한 제반 문제를 확인하기 위한 감사를 실시하였고, 2005. 1. 12. 원고 A에게 'U광산∙H조성 위법사항 감사결과'를 보고하여 결재를 받았다. 위 보고서에는 이 사건 사업의 사업자로 선정되기 위해서는 사업부지를 미리 확보하여야 하는데, 이 사건 법인이 사업부지에 관하여 소유권이전등기나 토지사용승낙 또는 임대차계약에 관한 자료를 제출하지 아니하였고, 사업자가 J에서 이 사건 법인으로 변경되었는데 변경된 법인이 이 사건 농업법인 지원요건에서 정하는 출자금, 운영실적 등 요건을 갖추지 못하였으며, 이 사건 사업부지가 광해방지사업의 대상지이므로 관련 행정청과 협의를 거쳐야 한다는 내용 및 관련 공무원들을 징계하여야 한다는 내용이 기재되어 있었다. F시는 그 후 징계절차를 거쳐 2006. 1.경 G과 소속 원고 E과 P을 비롯한 관련 공무원들에 대하여 업무처리 소홀 등을 이유로 훈계 조치를 하였다.

(라) F시 G과 팀장인 원고 D은 같은 과 소속 공무원들 가운데 유일하게 지속적으로 행정업무를 담당하였던 자여서 대부분의 주요한 공문서 작성을 전담하게 되었다. 원고 D은 2005. 4.경 담당 공무원들이 개별적으로 이 사건 사업의 진행 여부에 의견을 부기할 수 있는 형태로 자체감사결과에 대한 후속방안에 관한 보고서를 작성한 뒤, 위 사업은 관련 법령에 저촉되므로 사업부지를 변경하여 추진하여야 한다는 자신의 의견과, 문제점이 해결되는 것을 조건으로 이 사건 사업을 진행하여야 한다는 실무담당자인 원고 E의 의견을 덧붙여, 과장인 원고 C의 결재를 거쳐 농업기술센터소장인 원고 B에게 결재를 요청하였다. 원고 B은 담당 공무원들의 의견을 기재하지 아니한 채 이 사건 사업부지에 비닐하우스를 존치하는 안과 이를 이설하는 안을 선택하는 형태로 보고서를 다시 작성하도록 지시하면서 위 보고서를 반려하였다.

(마) 원고 D은 2005. 4. 22. 원고 B의 지시에 따라 자체감사결과에 대한 후속방안을 검토하여 이 사건 사업부지에 비닐하우스를 존치한 상태에서 광해방지사업을 실시하는 방안과 위 비닐하우스를 옮긴 뒤 광해방지사업을 실시하는 방안을 선택적으로 기재한 'H 조성사업 추진 대책'이라는 보고서를 작성하여 원고 E과 원고 C의 검토를 거쳐, 원고 B을 통해 원고 A에게 보고하였고, 그 무렵 원고 A으로부터 비닐하우스를 존치하는 안을 추진하라는 지시를 받았다. 위 보고서에는 비닐하우스를 존치할 경우의 문제점으로 이 사건 법인이 농림사업지원 대상자 자격을 갖추지 못하였고, 사업대상 부지를 확보하지 못하였으며, 자부담금을 적절하게 집행하였는지 여부를 확인할 자료도 제출하지 아니하였다는 점이 기재되어 있었다.

(바) 원고 D은 2005. 5. 30. 원고 E과 협의를 거쳐 이 사건 사업에 관한 문제점을 종합적으로 정리하여 'H 사업추진 문제점 및 대책'이라는 보고서를 작성한 뒤, 원고 B, A에게 보고하여 결재를 받았다. 위 보고서에는 이 사건 법인이 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못하였고, 이 사건 사업부지에 관하여 소유권을 확보하지 못하였을 뿐만 아니라 그 일부는 경매가 진행되고 있어 이른 시일 내에 사업부지를 확보하기 어려우며, F시의 요청에도 자부담금 집행 내역에 관한 자료를 제출하지 아니하고 있고, 자재를 납품한 N에서 지속적으로 자재대금의 지급을 요구하고 있으며, 광미를 불법매립한 하자 역시 보완하지 못하고 있으므로, 2005. 6. 15.까지 보완을 요청하고 그때까지 보완이 되지 않을 경우 보조금을 회수하는 것이 타당하다는 내용이 포함되어 있었다.

(사) 피고는 2005. 6. 13.부터 2005. 8. 5.까지 부산광역시를 비롯한 전국 145개 지방자치단체를 대상으로 예산운용실태를 감사하였는데, 피고 소속 감사관 V은 위와 같은 전반적인 지방자치단체 예산운용실태 감사의 일환으로 2005. 6. 27.부터 2005. 7. 8.까지 F시에 대하여 주로 예산집행실태를 감사하면서 그에 필요한 범위에 한정하여 이 사건 사업도 감사하였고, 당시 이 이 사건 사업부지 내 배수로를 임의로 매립한 것에 관하여 고발조치하지 아니한 것이 잘못임을 지적하였다.

(아) F시 G과는 2005. 7. 14. 농림부장관에게 이 사건 사업의 사업자가 사업부지에 관한 소유권을 확보하여야만 하는지에 관하여 질의하였고, 농림부장관은 2005. 7. 15. 관련 시설을 한 지역에 집단적으로 설치하게 하려면 일부 토지를 임차하는 것도 가능하지만 사유화 방지를 위해 사업자 명의로 임차권을 등기하는 등 사후관리 감독이 필요하다는 취지로 회신하였다.

(자) 그 무렵 이 신용불량자라는 사실까지 지역 언론 등을 통해 널리 알려졌고, 2005. 5. 30.부터 2005. 7. 18.까지 사이에 문제된 사업자 요건에 관하여 어떠한 보완조치도 이루어지지 않았다. 원고 A은 2005. 7. 18. F시 의회 본회의에 출석하여 이러한 문제들에 대한 설명 없이 이 사건 사업의 사업자선정 과정에서 법인 요건에 관한 검토가 미흡하였던 점 등 행정적인 착오가 있었으나, 광해방지사업 등 여러 사정을 고려할 때 이 사건 법인으로 하여금 사업을 계속 진행하게 하는 것이 공익에 부합한다는 의견을 밝혔다.

(차) 전라남도지사는 2005. 5. 9.부터 같은 해 11. 30.까지 사이에 수회에 걸쳐 F시에 이 사건 사업의 문제점 등에 관한 대책을 마련하여 사업을 조속히 완료하도록 독려하는 취지의 공문을 발송하였고, F시 의회는 2005. 12. 22. 본회의에서 위 조성사업과 관련한 행정사무조사를 위한 특별위원회 구성에 대해 토의하였으나, 이 사건 사업을 취소하는 것보다는 그대로 진행시키는 것이 공익적인 측면에서 바람직하다는 원고 A의 의견 등을 참작하여 이를 부결하였다.

(3) 이 사건 2차 보조금 지급 경위

(가) 원고 B은 2005. 12.경부터 2006. 1.경까지 사이에 이 사건 법인에 양액재배 관련 자재를 납품한 W을 만나 이 사건 법인으로부터 그 대금을 지급받지 못하였으니 이를 해결해 달라는 요청을 받았고, 이에 보조금 지급이 결정되면 이 사건 법인의 대표자인 에게 그대로 지급하지 아니하고 자재 납품업체 대표 등이 모인 자리에서 지급되도록 조치하겠다는 취지로 답변하였다.

(나) 원고 B은 2006. 1.경 이 사건 사업부지 내 토지소유자 중 한 사람인 X의 아들Y으로부터 이 사건 법인과 임대차계약을 체결하였으나 그 임료를 지급받지 못하고 있으니 이를 해결해 달라는 요청을 받고, 2006. 1.경 원고 E과 함께 충남에 소재한 Y 운영의 주유소에 찾아가 토지 임대차관계 및 임료 5,000만 원이 지급되지 아니하였다는 사실을 확인하였다. 그럼에도 원고 B은 Y에게 인감증명을 첨부한 토지사용승낙서를 제출해 달라고 요청하였고, 그 후 Y은 F시에 우편으로 토지사용승낙서를 제출하였다. 이 후 원고 B은 이 사건 2차 보조금이 지급된 이후인 2006. 3. 6. 원고 D으로 하여금 시공사인 M의 대표이사 Z이 원고 E을 통해 맡긴 5,000만 원권 수표를 Y에게 송금하도록 지시하였다.

(다) I은 2006. 1.경 F시 G과 소속 성명불상의 공무원으로부터 이 사건 사업을 위한 공사를 재개해도 좋다는 취지의 말을 듣고, F시로부터 공사를 재개하라는 공문을 받지 아니한 상태에서 공사를 재개하였다. I은 F시 G과로부터 10회에 걸쳐 미비사항을 보완하라는 공문을 받고도 아무런 조치를 취하지 아니하다가 2006. 2. 23. F시 G과에 이 사건 사업부지의 소유자들 명의로 작성된 임대차계약체결에 관한 사실확인서 등을 제출하였다.

(라) F시 G과는 2006. 2. 24. 이미 공사를 진행하던 이 사건 법인에 공사를 재개하라는 내용의 공문을 보냈다. G과 소속 성명불상의 공무원들은 같은 날 이 사건 사업의 설계 및 감리업무를 담당하던 AA에게 그 설계를 일부 변경하고 준공 검사를 신청하도록 요청하였다. G과는 같은 날 F시 회계과장 및 개발건축과장에게 준공 검사를 위한 협조를 요청하였다.

(마) 원고 E은 2006. 2. 27. 준공검사자로 지정된 개발건축과 소속 AB, AC와 함께 이 사건 사업 현장에 나와 비닐하우스 등의 설치 여부를 확인하였다. 원고 D, C, B 역시 그 무렵 위 현장을 확인하였는데, 당시 보일러, 양액재배시설, 이산화탄소발생기 등은 현장에 반입되어 있을 뿐 설치되지 않았고, 양액재배에 필수적인 관정 및 전기시설은 완비되지 않아 시험가동도 할 수 없었다(비닐하우스 면적이 설계도면상의 면적인 12,011평에서 약 870평이 부족하였다는 사실은 이 사건 2차 보조금이 지급된 이후에 밝혀졌다).

(바) 이 사건 사업의 사업기간은 2006. 2. 28.까지로 정해져 있어서 만일 같은 날까지 보조금이 지급되지 아니하면 이 사건 사업을 더 이상 실시할 수 없었고, 이미 배정되어 있던 관련 예산도 반납하여야 했다. 원고 B은 2006. 2. 28. 농업기술센터소장실에 G과 소속 공무원들과 준공검사자인 AB, AC 및 M의 대표이사 Z, 감리자 AA을 모이도록 한 다음 위에서 본 사업기간의 제한으로 인한 어려움 등을 논의하였다.

(사) 원고 E은 2006. 2. 28. G과 사무실에서 그 전날 이 사건 사업부지에서 확인한 내용을 보고하기 위한 출장결과보고서를 작성하면서, 출장결과 란에 "현대화 하우스(A단지 10,495m², B단지 29,212m²) 12,011평, 양액재배시설, 종합 컨트롤장치, 보일러 시설, CO2기 등을 나열하고, 출장자 의견란에 "농림사업으로 추진된 2004 H 조성사업 추진 중 지난 연말에 내린 폭설에 작물 입식이 안 된 상황(무가온)에서도 연동으로 설치(12,011평)된 하우스가 아무 피해 없이 설계대로 견고하게 설치되었음을 입증하였다고 생각하며 앞으로 화훼수출 경쟁력을 확보할 수 있는 우수하고 품질 좋은 화훼가 생산될 것으로 사료됨"이라고 기재한 뒤, 원고 D과 원고 C의 검토를 거쳐 원고 B으로부터 결재를 받았다. 준공검사자인 AB, AC는 같은 날 이 사건 사업의 관련 시설이 사업설계도서, 품질관리기준 및 기타 계약대로 어김없이 완공되었다는 취지의 준공검사조서를 작성하였다.

(아) I은 2006. 2.경 자부담금 전액을 지출한 것처럼 가장하기 위해 시공사인 M의 법인계좌에 돈을 입금하였다가 곧바로 반환받아 이를 다시 입금하는 것을 반복하면서 만 들어낸 무통장입금확인서 4장과 M에 자재대금을 지급한 것처럼 허위로 작성한 세금계산서를 가지고 있다가 2008. 2. 28. F시에 보조금 지급을 신청하면서 첨부서류로 제출하였다.

(자) I이 2006. 2. 28.에 제출한 자부담금 내역에 관한 자료에는 2006. 2.경 M에 공사비 1,092,041,708원을, L에 자재대금 465,075,430원을 추가로 지급하였다는 내용 등도 포함되어 있는데, 이 사건 1차 보조금 지급 당시 제출된 자료와 N에 대한 미지급 자재대금 등을 통해 이미 사업비로 파악된 돈을 합산하면 이 사건 사업의 총사업비 24억 8,400만 원을 크게 상회하였다. 원고 E, D, C은 2006. 2. 28. 사업기간 종료가 임박하자 총사업비를 크게 상회하는 돈이 소요된 경위나 이 제출한 자부담내역에 관한 자료가 정상적으로 작성된 것인지 여부를 제대로 검토하지 아니한 채, 이 사건 사업에 필요한 시설의 준공검사조서가 작성되었고 별다른 문제가 없다는 이유로 이 사건 2차 보조금을 지급하기로 한다는 내용의 '2004 H 조성사업 완료에 따른 보조금 지급'이라는 문서를 작성하고, 위 문서에 위 (사)항 기재 출장결과보고서와 준공검사조서 등을 첨부한 후, 원고 B 및 부시장 AD의 검토를 거쳐 원고 A에게 이를 보고하고 결재를 받았다.

(차) F시는 2006. 2. 28. 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 시공사인 M 명의의 예금계좌로 송금하는 방법으로 지급하였다.

(카) 이 사건 법인은 2006. 2. 28.까지 위에서 본 바와 같이 보조금 지급의 필수요건인 시설 공사 중 중요 부분을 완성하지 못하였고, 위 공사를 위한 자재대금을 보조금으로 지급하거나 그 대금지급을 지체하여 결과적으로 자부담금 12억 4,200만 원의 대부분을 실제로 부담하지 아니하였으며, 이 사건 사업부지 대부분에 관하여 화훼단지 가동 예정 연한인 10년 동안의 임차권을 확보하지 못하였고, 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못하여 이 사건 2차 보조금을 교부받을 자격이 없었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제17, 18호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다) 법인자격 요건에 관하여

(1) 위 인정 사실에다가 을 제1, 3, 10, 22, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인이 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못하였다는 것을 잘 알고 있었음에도 이 사건 2차 보조금을 지급하였다고 할 것이다. 그렇다면 원고들은 고의로 이 사건 사업시행지침 및 관련 규정을 위반하였다고 보는 것이 맞다.

(가) F시 지역 언론과 F시 의회가 이 사건 1차 보조금이 지급된 직후인 2004. 6.경부터 이 사건 사업 전반에 관한 의혹을 제기하였고, 농림부장관이 2004. 8. 20. F시에 이 사건 법인이 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못하였다고 통지하였으며, F시기획감사관실은 2004. 12. 10.부터 2005. 1. 12.까지 감사를 실시한 후 이 사건 법인이 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못하여 보조금을 지급받을 자격이 없음을 확인하고 원고 A에게 이를 보고하기도 하였다. 특히 원고 D이 2005. 4. 22. 작성하여 원고 E과 원고 C의 검토를 거쳐 원고 B을 통해 원고 A에게 보고한 'H 조성사업 추진 대책' 문건 및 원고 D, E이 2005. 5. 30. 작성하여 원고 B, A에게 보고하고 결재를 받은 'H조성사업 추진 대책 보고' 문건에는 이 사건 법인이 보조금을 지급받을 법인 자격이 없고, 사업부지도 확보하지 못했는데 이른 시일 내에 이를 확보하기도 어려운 상태이며, 자부담금 지출에 관한 자료 역시 제출하지 아니하여 보조금을 회수하는 방안까지 검토해야 한다는 내용이 기재되어 있었다. 그렇다면 이 사건 1차 보조금이 지급된 이후 원고들은 이 사건 법인이 이 사건 농업법인 지원요건을 갖추지 못한 사실을 알고 있었다고 할 것이다.

(나) J가 2004. 2. 17. 이 사건 사업의 사업자로 선정되었고, 이후 이 사건 법인이 이 사건 사업을 위해 2004. 4. 14. 설립된 후 곧바로 이 사건 사업의 사업자가 되었는바, 이 사건 법인이 설립 후 1년 이상의 운영 실적이 있어야 한다는 이 사건 농업법인 지원요건을 갖출 수 없음은 명백하다.

(다) I은 이 사건 농업법인 지원요건, 즉 총출자금이 1억 원 이상이어야 하고, 생산을 주목적으로 하는 법인은 총출자액의 50% 이상을 생산요소인 현물(농지, 시설 등)로 출자하여야 하며, 출자금을 포함한 자기자본금을 사업비의 자부담금(12억 4,200만 원) 이상으로 확보하고 있어야 하고, 조합원이 5가구 이상이어야 하며, 법인 구성원 중 부적격자가 있는지 또는 특정인의 개인사업을 위하여 위장 설립되었는지 여부가 철저히 확인되어야 한다는 요건 등을 갖추기 위해 추가 출자를 하거나 법인의 구성을 변경하는 등의 어떠한 노력도 기울인 바 없다.

(라) 원고들은 I에게 이 사건 농업법인 지원요건을 보완하라고 적극적으로 요구하거나 I이 그러한 조치를 취하였는지 여부를 확인한 바도 없다. 오히려 원고 A은 2005. 7. 18. F시 의회 본회의에 출석하여 이러한 문제에 대한 설명 없이 이 사건 사업의 사업자선정 과정에서 법인 요건에 관한 검토가 미흡하였던 점 등 행정적인 착오가 있었으나, 이 사건 법인으로 하여금 사업을 계속 진행하게 하는 것이 공익에 부합한다는 의견을 밝힌 후 이 사건 사업을 강행하기까지 하였다.

(2) 이에 대하여 원고들은, 공익적 차원에서 미비한 요건들을 보완하여 사업을 성공적으로 마무리하고자 적극적인 행정을 펼친 것으로, 국가나 지방자치단체에 손해를 입히려는 의도가 없었다는 취지로 주장한다.

그러나 이 사건 농업법인 지원요건은 이 사건 사업의 완수를 위한 필수적인 요소들로서 이 사건 사업을 성공적으로 마무리하기 위해서는 오히려 위 요건을 더욱 엄격히 심사하여야 한다. 또한, 원고들은 다른 사업자를 지정하여 이 사건 사업을 진행하거나 이 사건 법인의 구성을 적정하게 변경하여 계속 추진하는 방안을 검토하는 등 보다 합리적인 해결책을 찾기 위해 진지하게 노력한 사실도 없다. 원고들은 이 사건 사업에 관한 사업자, 시공사 등의 이익 내지 F시 지역경제의 이익과 관련한 공익성을 내세우고 있으나, 이는 국가의 예산을 편성된 목적에 따라 적법하게 집행하고, 예산이 부당하게 집행된 경우 이를 다시 적법한 용도로 사용하기 위해 회수 조치를 함으로써 달성할 수 있는 국가적 이익을 도외시한 것이다. 따라서 원고들이 내세우는 위 공익만으로는 이 사건 2차 보조금의 지급을 정당화시킬 수 없고, 원고들의 위법행위에 대한 고의가 부정될 수도 없다.

(3) 따라서 원고들의 이 사건 ②주장은 이유 없다.

라) 사업부지 확보 요건에 관하여

위 인정 사실에다가 갑 제15호증, 을 제1, 5, 12, 13, 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침에 따른 사업부지 확보 요건을 갖추지 못하였다는 것을 잘 알고 있었음에도 이 사건 2차 보조금을 지급하였다고 할 것이다. 그렇다면 원고들은 고의로 이 사건 사업시행지침 및 관련 규정을 위반하였다고 보는 것이 맞다. 따라서 원고들의 이 사건 ③주장은 이유 없다.

(1) F시 G과는 2004. 8. 13. 이 사건 법인에 이 사건 사업부지의 확보 여부가 불분명하므로 이유로 이를 보완하라는 내용의 공문을 발송하였고, F시 기획감사관실은 2004. 12. 10.부터 2005. 1. 12.까지 감사를 실시한 후 이 사건 법인이 이 사건 사업의 사업자로 선정되기 위해서는 사업부지를 미리 확보하여야 하는데, 이 사건 법인이 사업부지에 관하여 소유권이전등기나 토지사용승낙 또는 임대차계약에 관한 자료를 제출하지 아니하였음을 확인하고 이를 원고 A에게 보고하기도 하였다. 특히 원고 D이 2005. 4. 22. 작성하여 원고 E과 원고 C의 검토를 거쳐 원고 B을 통해 원고 A에게 보고한 'H 조성사업 추진 대책' 문건 및 원고 D, E이 2005. 5. 30. 작성하여 원고 B, A에게 보고하고 결재를 받은 'H 조성사업 추진 대책 보고' 문건에는 이 사건 법인이 사업부지를 확보하지 못하였을 뿐만 아니라 그 일부에 대하여는 경매가 진행되고 있어 이른 시일 내에 사업부지를 확보하기 어려우므로 이에 대한 보완이 이루어지지 않을 경우 보조금을 회수하는 방안까지 검토해야 한다는 내용이 기재되어 있었다. 또한, F시 G과는 2005. 7. 14. 농림부장관에게 이 사건 사업의 사업자가 사업부지에 관한 소유권을 확보하여야만 하는지에 관하여 질의하였고, 농림부장관은 2005. 7. 15. 사업부지의 일부 토지를 임차하는 것도 가능하지만 사유화 방지를 위해 사업자 명의로 임차권을 등기하는 등 사후관리 감독이 필요하다는 취지로 회신하기도 하였다. 그렇다면 이 사건 1차 보조금이 지급된 이후 원고들은 이 사건 법인이 사업부지를 제대로 확보하지 못한 사실을 잘 알고 있었다고 할 것이다.

(2) 원고 A은 2005. 7. 18. F시 의회 본회의에 출석하여 이러한 문제들에 대한 설명 없이 이 사건 사업의 사업자선정 과정에서 법인 요건에 관한 검토가 미흡하였던 점 등 행정적인 착오가 있었으나, 이 사건 법인으로 하여금 사업을 계속 진행하게 하는 것이 공익에 부합한다는 의견을 밝힌 후 이 사건 사업을 강행하기까지 하였다.

(3) 원고 B은 2006. 1.경 이 사건 사업부지 중 일부 토지의 소유자인 X의 아들 Y을 만나 이 사건 법인이 이미 체결한 임대차계약의 임료를 지급하지 아니하였다는 사실을 확인하기도 하였다.

(4) I은 F시 G과로부터 10회에 걸쳐 미비사항을 보완하라는 공문을 받고도 아무런 조치를 취하지 아니하다가 이 사건 2차 보조금이 지급되기 직전인 2006. 2. 23. 이 사건 사업부지의 소유자들 명의로 된 사실확인서 등을 제출하였으나, 원고들이 그 진정성을 제대로 확인하였는지 의문이다. 이 사건 사업 시설의 사유화 여부와 사업부지의 안정적인 사용권 확보 여부를 확인하기 위해서는 임차권등기의 경료 여부, 임대차계약의 기간 등을 면밀하게 검토하여야 하는데, 앞서 본 일련의 보조금 지급 경위에 비추어, 원고들은 사업종료일(2006. 2. 28.)이 임박해오자 위 내용에 대한 통상적인 확인조차 제대로 하지 아니한 것으로 보인다.

마) 자부담금 부담 요건에 관하여

(1) 위 인정 사실에다가 을 제1, 4, 5, 14, 15, 22 내지 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침에 따른 자부담금 부담 요건을 갖추지 못하였다는 것을 잘 알고 있었거나 적어도 그러한 가능성을 인식하고 있었음에도 이를 용인하는 의사로 이 사건 2차 보조금을 지급하였다고 할 것이다. 그렇다면 원고들은 고의 또는 미필적 고의로 이 사건 사업시행지침 및 관련 규정을 위반하였다고 보는 것이 맞다.

(가) 이 사건 사업의 사업자에게 요구되는 자부담금 부담 능력은 사업의 적정한 운영을 담보하기 위한 것이므로 단순히 어떠한 방식으로든 관련 시설을 설치할 수 있으면 족한 것이 아니라, 적어도 보조금을 상회하는 비용은 자신의 계산으로 처리할 수 있는 자력이 있을 것을 요구하는 것으로 보아야 한다.

(나) 이 사건 법인은 이 사건 1차 보조금 지급 당시 자부담금의 집행 여부를 확인할 수 있는 자료를 제대로 제출하지 아니하였고, F시 G과에서 수회에 걸쳐 이를 보완하도록 요청하였음에도 이를 제대로 이행하지 못하였다. 원고 B은 2005. 12.경부터 2006. 1.경까지 사이에 이 사건 법인에 양액재배 관련 자재를 납품한 W을 만나 이 사건 법인으로부터 그 대금을 받지 못하고 있다는 사실을 확인한 후, W에게 보조금 지급이 결정되면 그 돈을 I에게 직접 지급하지 아니하고 자재 납품업자들이 받을 수 있도록 조치하겠다고 말하였고, 이 사건 법인이 임대차계약에 따른 임료를 제대로 지급하지 못하고 있다는 사실까지 확인하였다. 그렇다면 원고들은 이 사건 법인이 자부담금을 부담할 능력이 없다는 점을 충분히 알 수 있었을 것으로 보인다.

(다) 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인의 대표자인 I이 신용불량자라는 사실이 널리 알려진 상태였고, 이 사건 법인이 이 사건 1차 보조금의 지급과 관련하여 자부담금 집행 자료를 장기간 보완하지 못한 사정이 있었으므로, 이 사건 법인이 이 사건 2차 보조금 지급을 신청하면서 세금계산서 등 자부담금 집행 자료를 제출하였더라도 원고들로서는 이를 그대로 믿을 것이 아니라 자부담금의 집행 여부를 한 번 더 면밀하게 검토해 보았어야 한다.

(라) 원고들은 이 사건 2차 보조금 지급기한 만료일인 2006. 2. 28. I로부터 자부담금 지출 내역에 관한 자료를 일시에 제출받았다. 그런데 위 자료에 의하면 이 사건 법인이 지출한 돈이 총사업비를 상회하게 되어 있으므로, 이를 면밀히 검토했더라면 위 자료의 진정성에 대해 의심을 품을 수밖에 없었다. 그럼에도 원고들은 이를 확인해 볼 시간적 여유가 없다는 사정 등을 이유로 자재를 납품한 것으로 되어 있는 업체들을 상대로 그 진위 여부를 확인해 보는 등의 조치를 전혀 취하지 아니한 채 이 사건 2차 보조금을 지급하였다.

(2) 이에 대하여 원고들은, 이 사건 법인이 자부담금 집행 증빙 자료로 제출한 세금계산서 등이 허위라는 점은 이 사건 2차 보조금 지급 이후에 이루어진 조사 과정에서 밝혀진 내용으로 원고들이 사전에 이를 알 수 없었고, 이 사건 법인의 대표자인 이 신용불량 상태였으나, 이 사건 사업이 80%까지 진행된 상태였기 때문에 사업의 공익성 등을 고려하여 이 사건 사업을 충분히 완료할 수 있다는 정책적 판단을 한 것이라는 취지로 주장한다.

그러나 자부담금 부담 요건은 이 사건 사업의 완수를 위한 필수적인 요소들로서 이 사건 사업을 성공적으로 마무리하기 위해서는 오히려 위 요건을 더욱 엄격히 심사하여야 한다. 또한, 원고들은 다른 사업자를 지정하여 이 사건 사업을 진행하는 방안을 검토하는 등 보다 합리적인 해결책을 찾기 위해 진지하게 노력한 사실도 없다. 앞서 본 바와 같이 원고들은 이 사건 사업 관련자와 F시 지역의 경제적 이익에 국한된 사업의 공익성을 내세우면서 국가 보조금의 적정한 사용과 관련한 국가적 이익은 도외시하고 있다. 원고들이 내세우는 위 공익만으로는 이 사건 2차 보조금의 지급을 정당화시킬 수 없고, 원고들의 위법행위에 대한 고의가 부정될 수도 없다.

(3) 따라서 원고들의 이 사건 ④주장은 이유 없다.

바) 시설물 준공 요건에 관하여

위 인정 사실에다가 갑 제10, 12 내지 14호증, 을 제1, 4 내지 6, 16 내지 18, 21 내지 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 이 사건 2차 보조금 지급 당시 이 사건 법인이 이 사건 사업시행지침에 따른 시설물 준공 요건을 갖추지 못하였다는 것을 잘 알고 있었거나 적어도 그러한 가능성을 인식하면서도 이를 용인하는 의사로 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 지급하였다고 할 것이다. 그렇다면 원고들은 고의로 이 사건 사업시행지침 및 관련 규정을 위반하였다고 보는 것이 맞다. 따라서 원고들의 이 사건 ⑤주장은 이유 없다.

(1) 이 사건 사업을 위한 공사는 2004. 7. 27. 중지되었다가 이 사건 법인에 의해 2006. 1.경 임의로 재개되었는데, 이 사건 사업기간의 종료일(2006. 2. 28.)이 임박하자 F시 G과는 2006. 2. 24. 이 사건 법인에 공사를 재개하도록 하는 공문을 보내는 한편 감리자인 AA에게 일부 설계를 변경하고 준공검사를 신청하도록 요청하였다. 위와 같은 공사 중지 및 재개 경위에 비추어 이 사건 사업기간 종료일까지 공사를 완료하기에는 절대적으로 시간이 부족하였을 것으로 보인다.

(2) 원고 B, C, D, E이 2006. 2. 27. 이 사건 사업 현장을 방문하였을 당시 보일러, 양액재배시설, 이산화탄소발생기 등은 현장에 반입되어 있을 뿐 설치되지 않았고, 양액재배에 필수적인 관정 및 전기시설은 완비되지 않아 시험가동도 할 수 없는 상태였다.

(3) 원고 B은 2006. 2. 28. G과 소속 공무원들과 준공검사자인 AB, AC 및 M의 대표이사 Z, 감리자 AA을 모이도록 한 다음 사업기간의 제한으로 인한 어려움 등을 논의한 바 있다.

(4) 원고 E은 2006. 2. 28. 비닐하우스 시설이 설계대로 견고하게 설치되었음을 확인하였다는 취지의 출장결과보고서를 작성하여 원고 D, C의 검토를 거쳐 원고 B으로부터 결재를 받은 다음 원고 A에게 보고하였다. 이로 인해 원고 E, D, C, B은 허위공문서작성죄 및 허위작성 공문서 행사죄로 유죄판결을 받았다.

사) 보조금 지급 취소 권한에 관하여.

이 사건 사업의 보조금 중 국비 부분과 관련하여 F시장이 농림부장관 또는 전라남도 지사로부터 보조금의 집행, 정산 및 회수에 관한 권한을 위임받았고, 이 사건 사업의 보조금 중 지방비가 F시의 시비임은 제2의 라의 1)항에서 인정한 바와 같으므로, F시장과 그 보조자들인 원고들은 이 사건 법인이 보조금 지급 요건을 갖추지 못하였다는 사실을 알았다면 보조금의 지급을 중단하고 이를 회수하였어야 한다.

따라서 원고들은 보조금 지급 취소에 대한 권한이 없어 이 사건 2차 보조금을 지급하지 않을 수 없었으므로 원고들에게 고의, 중과실이 없다는 취지의 원고들의 이 사건 ⑥주장은 이유 없다.

3) 손해 발생 여부

회계관계직원의 위법행위로 인한 재산상 손해는 그 위법행위로 인해 발생한 재산상 불이익, 즉 위법 행위가 없었더라면 존재하였을 재산상태와 위법행위가 가해진 현재의 재산상태의 차이를 말한다고 보아야 하고, 그 손해액은 원칙적으로 위법행위시를 기준으로 산정하여야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009다91828 판결 참조).

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 원고들이 보조금 지급대상이 아닌 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 지급함으로 인해 발생한 손해는 이 사건 2차 보조금이 지급되지 않았을 때의 국가와 F시의 재산상태와 이 사건 2차 보조금이 지급되었을 때의 국가와 F시의 재산상태의 차이라고 보아야 한다. 결국 원고들의 위법행위로 인해 국가와 F시에 이 사건 2차 보조금 상당의 손해가 발생하였다고 할 것이다. 따라서 원고들의 이 사건 ⑦주장 중 이 사건 2차 보조금이 이 사건 사업을 위해 사용되었으므로 국가 등에 손해가 발생하지 않았다는 취지의 주장은 이유 없다.

4) 손해액 산정의 적법 여부

가) 원고들은, 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두11165 판결을 근거로 하여, 가사 이 사건 2차 보조금 지급으로 인해 손해가 발생하였다고 하더라도 이 사건 2차 보조금은 실제로 이 사건 사업을 위해 사용되었으므로 이를 참작하여 이 사건 2차 보조금 상당액 중 일부만 손해액으로 인정하여야 한다는 취지로 주장하나, 위 대법원 판결은 보조금 교부결정을 취소하는 경우 전부를 취소할 것인지 일부를 취소할 것인지 여부와 일부를 취소하는 경우 그 범위는 보조사업의 목적과 내용, 보조금을 교부받음에 있어서 부정한 방법을 취하게 된 동기, 보조금의 전체액수 중 부정한 방법으로 교부받은 보조금의 비율과 교부받은 보조금을 그 조건과 내용에 따라 사용한 비율 등을 종합하여 개별적으로 결정하여야 한다는 것으로, 이는 회계직원 책임법상의 변상책임의 범위가 문제되는 이 사건에 적용할 수 없다. 따라서 원고들의 이 사건 주장 중 위 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 처분이 위법한지 여부는 처분 당시인 2017. 3. 2.을 기준으로 판단하여야 한다. 피고가 이 사건 처분을 하면서 이 사건 2차 보조금 상당액인 923,458,050원에서 이 사건 처분 당시까지 회수된 43,992,550원을 공제하여 변상금액을 879,465,500원으로 산정하였음은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같다. 이 사건 처분 당시까지 위 43,992,550원 외에 추가로 회수된 돈이 있다고 인정할 증거가 없다. 따라서 원고들의 이 사건 ⑦주장 중 회수된 돈을 공제하여야 한다는 주장 역시 이유 없다.

5) 변상금액 감면사유의 존재 여부

회계직원책임법 제5조 단서는, 손해가 고의에 의해 발생한 경우에는 감면하지 아니한다고 규정하고 있다. 원고들이 고의로 관계 법령 및 규정을 위반하여 이 사건 법인에 이 사건 2차 보조금을 지급함으로써 국가와 F시에 손해가 발생하였음은 앞서 살펴본 바와 같으므로, 원고들에 대한 변상금액을 감면할 수 없다.

따라서 원고들의 이 사건 ⑧주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

6) 소멸시효 완성 여부

가) 회계직원 책임법 제6조 제1항, 제5항은, 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, 감독기관의 장, 해당 기관의 장은 회계관계직원이 같은 법 제4조에 따른 변상책임이 있다.

고 인정되는 경우에는 감사원이 판정하기 전이라도 해당 회계관계직원에 대하여 변상을 명할 수 있고, 그 변상명령서가 해당 회계관계직원에게 송달된 때에는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있다.

나) 이 사건 2차 보조금이 2006. 2. 28. 지급되었고, 그로부터 국가재정법 및 지방재정법상 5년의 소멸시효기간이 경과하기 전인 2011. 1. 24. 무렵 F시장의 이 사건 변상명령이 원고들에게 각 송달된 사실은 앞서 처분의 경위에서 보았다. F시장의 이 사건 변상명령이 적법하다면 회계직원 책임법 제6조에 따라 원고들에 대한 변상금채권의 소멸시효는 위 변상명령에 의해 중단되었다고 볼 수 있다.

다) 소멸시효의 중단 여부와 관련하여 먼저 F시장이 이 사건 사업의 보조금과 관련한 손해에 대하여 원고들에게 변상명령을 할 권한이 있는지 여부에 관하여 본다.

회계직원 책임법 제6조 제1항, 제5항에서 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, 감독기관의 장, 해당 기관의 장으로 하여금 감사원의 판정 전이라도 해당 회계관계직원에 대하여 변상을 명할 수 있도록 하고, 그 변상명령에 대하여 시효중단의 효력까지 부여한 것은, 명백하게 변상책임이 있다고 보이는 사건에서 감사원의 판정을 기다릴 것 없이 조속하게 변상금채권을 확보할 수 있도록 함에 그 목적이 있는 점, 일반적으로 회계관 계직원에 대하여 관리감독권한을 행사하는 소속기관의 장이 그 직원에게 변상책임이 있는지 여부를 가장 용이한 방법으로 조속하게 파악할 수 있으므로, 소속기관의 장에게 변상명령 권한이 있다고 보는 것이 위 입법취지에도 부합하는 점 등을 종합하여 보면, 소속기관의 장인 지방자치단체의 장 등은 그 소속 회계관계직원에 대하여 변상명령을 할 권한을 가진다고 봄이 타당하다.

또한, F시장이 이 사건 사업에 관하여 농림부장관 또는 전라남도지사로부터 보조금 (국비)의 집행, 정산 및 회수에 관한 권한을 위임받은 이상 F시장에게 잘못 집행된 보조금(국비)의 원상회복 조치에 관한 일체의 권한이 실질적으로 귀속되는 것으로 볼 수 있고, 이에 따라 F시장이 원상회복 조치의 하나인 변상명령에 관한 권한도 가지고 있다고 봄이 관련 법규의 타당한 해석이다.

그렇다면 F시장은 이 사건 사업과 관련하여 국비와 시비의 회계사무를 처리하는 과정에서 그 소속 회계관계직원인 원고들에게 변상책임이 있다고 인정되는 경우 원고들에 대하여 변상명령을 할 권한이 있다고 할 것이다.

라) 다음으로 이 사건 변상명령 중 국비와 관련한 변상금을 F시에 변상하라고 한 부분이 적법한지 여부에 관하여 본다.

제2의 라의 1)항에서 인정한 바와 같이 F시장은 이 사건 사업에 관하여 농림부장관 또는 전라남도지사로부터 국비의 집행, 정산 및 회수에 관한 권한을 위임받았고, F시는 국비와 시비를 재원으로 F시 보조금 예산을 편성한 다음 이 사건 법인에 보조금을 교부하는 방식으로 이 사건 사업을 진행한 것으로 보인다. 그렇다면 F시가 이 사건 2차 보조금의 지급으로 발생한 손해를 스스로 전보 받아 그 중 국비 부분을 국가에 반환하는 것도 가능해 보이므로, F시장이 국비와 관련한 변상금을 F시에 변상하라고 한 것을 두고 위법하다고 할 수는 없다.

마) 따라서 F시장의 이 사건 변상명령은 적법하므로, 원고들에 대한 변상금채권의 소멸시효는 이 사건 변상명령에 의해 중단되었다고 할 것이고, 원고들의 이 사건 ⑨주장도 이유 없다.

마. 소결론

따라서 위와 같은 취지에서 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김병훈

판사 김우진

/>

/>

/>

/>

/>

/>

/>

/>

심급 사건

참조조문

참조판례