[결정문]
2006헌바24 구 석유사업법 제26조 등 위헌소원
1. 성○숙
2. 주식회사 ○○
대표이사 성○숙
청구인들 대리인 법무법인 신촌
담당변호사 김문희, 황도연
변호사 김양균
구 석유사업법(1998. 9. 23. 법률 제5575호로 개정되고, 2004. 3. 22. 법률 제7209호로 개정되기 전의 것) 제33조 제3호, 제26조 중 유사석유제품의 생산 또는 판매에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 주식회사 ○○는 화학약품․독극물 취급 및 화학약품 혼합물․첨가물 제조 등 업체이고, 청구인 성○숙은 그 대표이사이다.
청구인 성○숙은 본부장인 전○민과 공모하여, 휘발유를 연료로 하는 자동차에 사용하거나 사용하게 할 목적으로 2002. 6. 20.경부터 2003. 5. 중순경까지 석유제품인 솔벤트(Solvent)를 60%, 석유화학제품인 톨루엔(Toluen) 등 방향족 화합물을 30%, 메틸알콜(Methyl Alcohol)을 10% 비율로 혼합하여 ‘세녹스’라는 유사석유제품을 생산한 후 전국 13개 주유소와 대리점을 통해 판매함으로써 구 석유사업법(1998. 9. 23. 법률 제5575호로 개정되고, 2004. 3. 22. 법률 제7209호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제33조 제3호, 제26조를 위반하였다는 이유로 기소되고, 청구인 주식회사 ○○는 법 제37조 양벌규정에 따라 기소되었다.
(2) 제1심 법원은, 법 제26조는 정상적인 연구개발을 거쳐 정상적으로 판매되고 석유제품의 품질 저하나 세금포탈, 국민건강 및 환경의 저해 염려가 없는 정상적인 제품에 대하여는 적용되지 않는 것으로 그 범위를 제한하여 해석해야 하므로, 청구인들이 제조․판매한 세녹스는 법 제26조가 규정한 유사석유제품에 해당하지 않는다며 무죄를 선고하였으나{서울지방법원2002고단10278, 2003고단4662(병합)}, 항소심은 이와 달리 세녹스가 법 제26조의 유사석유제품에 해당함이 명백하다고 보아 청구인들에게 징역 1년 6월, 벌금 3억 원을 각 선고하였고(서울중앙지방법원 2003노10866), 이에 청구인들이 상고하였으나 2006. 2. 10. 기각되어 확정되었다(대법원 2004도5528 당해사건).
(3) 청구인들은 당해사건이 대법원에 계속 중 법 제33조 제3호, 제26조 중 유사
석유제품의 생산 또는 판매에 관한 부분에 대하여 위헌심판 제청신청을 하였으나기각되자(2005초기64) 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 이 사건 헌법소원심판 청구를 통하여, 주위적으로 법 제33조 제3호, 제26조 중 유사석유제품의 생산 또는 판매 부분이 헌법에 위반되고, 예비적으로 위 법률조항이 정상적인 연구과정을 거쳐 개발되어 국립검사기관의 정밀검사에서 적합판정을 받고, 휘발유 등을 사칭하지 아니하고 별개의 독자적 제품으로 정상적인 유통경로를 통하여 소비자에게 판매되며, 석유제품의 품질 저하, 세금 포탈 염려나 국민건강 및 환경을 저해할 염려가 없는 정상적인 제품에 대하여도 적용되는 한 헌법에 위반된다는 결정을 구하고 있다.
그러나 이와 같은 예비적 청구는 주위적 청구와 동일한 심판대상에 관하여 동일한 청구원인을 내용으로 하고 있고, 주위적 청구의 양적 일부분에 불과하여 헌법재판상의 예비적 청구라고 볼 수 없으므로 이를 따로 나누어 판단하지 아니하기로 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 , 판례집 16-1, 574, 580 참조).
그렇다면, 이 사건 심판대상 조항은 법 제33조 제3호, 제26조 중 유사석유제품의 생산 또는 판매에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상 조항 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
<심판대상 조항>
제26조 (유사석유제품의 제조 등의 금지) 누구든지 석유제품에 다른 석유제품
또는 석유화학제품을 혼합(석유제품의 종류 간 또는 등급이 다른 석유제품 간 혼합하는 것을 포함한다)하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령이 정하는 제품(이하 "유사석유제품"이라 한다)을 생산 또는 판매하거나, 판매목적인 유사석유제품임을 알고 이를 저장․운송 또는 보관하여서는 아니된다.
제33조 (벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 2억 원 이하의 벌금에 처한다.
3. 제26조의 규정에 위반한 자
1. 2 각 생략
<관련 규정>
제30조 (유사석유제품) 법 제26조의 규정에 의한 유사석유제품은 조연제․첨가제 기타 명목의 여하를 불문하고 자동차관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 자동차와 동법시행령 제2조 각 호의 규정에 의한 기계 및 차량(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것에 한한다)의 연료로 사용되어 질 수 있는 것을 말한다. 다만, 다음 각 호의 에너지는 이를 유사석유제품으로 보지 아니한다.
1. 대체에너지개발 및 이용․보급촉진법 제2조의 규정에 의한 대체에너지
2. 기타 산업자원부장관이 에너지 이용효율의 향상을 위하여 이용보급을 확대할 필요가 있다고 인정하여 고시한 에너지
구 석유사업법 (2004. 3. 22. 법률 제7209호로 개정되고, 2004. 10. 22. 법률 제
7240호 석유 및 석유대체연료 사업법으로 전부개정되기 전의 것)
제26조 (유사석유제품의 제조 등의 금지) ① 누구든지 유사석유제품을 제조․판매 또는 사용하여서는 아니되며, 판매목적인 유사석유제품임을 알고 이를 저장․운송 또는 보관하여서도 아니된다.
② "유사석유제품"이라 함은 조연제․첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다) 그 밖에 명목 여하를 불문하고 다음 각 호의 방법으로 제조된 것으로서 자동차관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 자동차와 동법시행령 제2조 각 호의 규정에 의한 기계 및 차량(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것에 한한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말한다.
1. 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합한 것
2. 석유제품에 석유화학제품을 혼합한 것
3. 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합한 것
4. 석유제품이나 석유화학제품에 탄소와 수소를 함유한 물질을 혼합한 것
③ 제2항의 규정에 불구하고 다음 행위는 유사석유제품의 제조 및 판매 등의 행위로 보지 아니한다.
1. 석유정제업자가 제4조 제1항의 규정에 따라 등록한 석유정제시설을 이용하여 석유제품을 제조하는 경우
2. 석유정제업자 또는 석유수출입업자가 제24조의 2 제1항의 규정에 의한 품질보정행위를 하는 경우
3. 시험․연구목적이나 경주용 자동차 등 산업자원부령이 정하는 특수용도의 연료로 제조 또는 판매하는 경우
4. 그 밖에 산업자원부장관이 재정경제부장관과 협의하여 개발 및 이용보급을 확대할 필요가 있다고 인정하여 고시한 경우
2. 청구인들의 주장, 위헌심판 제청신청 기각 결정 이유 및 관계기관의 의견 요지
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 법 제26조에 규정된 유사석유제품의 의미를 알려면 석유제품과 석유화학제품의 의미 또한 알아야 하는데, 그 중 석유제품은 법 제2조 제2호에 정의규정을 두고 있기는 하나 이마저도 시행령 제3조의 규정을 보아야 비로소 구체적인 내용을 알 수 있고, 석유화학제품에 관하여는 정의규정조차 없을 뿐만 아니라, 비록 대법원이 이 사건 법률조항을 자동차 등 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적이 있는 경우에만 적용되는 것으로 제한하여 해석하고 있다 하더라도, 이렇듯 법률에 규정되지 않은 목적을 판례로 보충할 수는 없는 것이므로, 결국 이 사건 법률조항은 유사석유제품의 개념 및 그 적용범위가 모호하고 광범위하여 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되고, 구성요건의 가장 핵심적인 부분을 시행령 제30조에 포괄하여 위임하고 있으므로 포괄위임입법 금지원칙에도 위배된다.
(2) 이 사건 법률조항은 유사석유제품의 생산․판매를 일반적․전면적으로 금지하여 그 위반자에게 5년 이하의 징역형까지 선고할 수 있게 할 뿐만 아니라, 대통령령으로 유사석유제품의 범위를 자의적으로 확대하는 것이 가능하고, 특히 이 사건 세녹스는 정상적인 연구과정을 거쳐 개발되어 국립검사기관의 정밀검사에서 적합판정을 받고, 휘발유 등을 사칭하지 아니하고 별개의 독자적 제품으로 정상적인 유통경로를 통하여 소비자에게 판매되며, 석유제품의 품질 저하, 세금 포탈 염
려나 국민건강 및 환경을 저해할 염려가 없는 정상적인 제품인데도, 이에 대하여 이 사건 법률조항을 적용하여 처벌하는 것은 과잉금지원칙에 반한다.
또 석유제품이나 석유화학제품을 혼합하여 새로운 연료를 제조하는 행위는 법 소정의 석유정제업자의 경우와 같이 등록하게 하여 품질기준 등을 준수하게 하고, 기존의 자동차 연료와 마찬가지로 특별소비세 기타 세금을 부과하는 방법으로 규제할 수 있는데도 위와 같이 일률적으로 금지하는 것은 피해최소성의 원칙에도 반하므로 청구인들과 같은 첨가제 개발업자들의 직업수행의 자유를 침해한다.
(3) 이 사건 법률조항은 다의적인 해석으로 법집행자의 자의와 재량에 의한 선별적 처벌이 가능하도록 하고 있을 뿐만 아니라, 품질의 우수성을 고려함이 없이 비정유업체 제품의 생산․판매를 일반적․전면적으로 금지하여 기존 정유업체에 비하여 비정유업체를 합리적인 이유 없이 차별하므로 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 반하며, 석유정제업자나 석유판매업자 이외의 자의 연구 개발에 대한 창의를 꺾는 것으로서 헌법상 경제질서의 기본조항(제119조 제1항) 및 발명가․과학기술자의 권리보호 규정(제22조 제2항)에도 위반된다.
나. 위헌심판 제청신청 기각 이유 요지
법 제26조의 입법취지는 품질이 낮은 유사석유제품이 자동차 등의 연료로 유통되는 것을 방지하여 석유류 제품의 유통질서를 확보하여 궁극적으로 소비자를 보호하고, 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것으로서, 그 적용대상은 휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 자동차 등의 연료로 사용하거나 사용하게 할 ‘목적’으로 생산․판매되는 유사석유제품 중 휘발유 또는 경유보다 품질이 낮은 제품을 생산․판매하는 행위에 한정된다 할 것이므로, 이러한 제한적 해석을 전제로 한다
면 이 사건 법률조항은 죄형법정주의나 포괄위임입법 금지원칙 또는 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
또한 청구인들의 경우와 달리 석유정제업자가 휘발유의 품질을 보정하기 위해 생산하는 첨가제는 위와 같은 ‘목적’으로 생산하는 것으로 볼 수 없으므로, 그러한 경우에 이 사건 법률조항을 적용하지 않았다고 하여 평등권 침해라 볼 수 없고, ‘대체에너지개발 및 이용․보급촉진법’ 제2조에 규정된 대체에너지 등의 경우 유사석유제품으로 보지 않는다고 규정하고 있음을 고려하면, 발명가․과학기술자의 권리보호 규정, 환경권 및 경제질서 조항에 위반된 것이라고 볼 수도 없다.
다. 지식경제부(2008. 2. 29. 법률 제8852호 정부조직법 개정으로 부처명이 ‘산업자원부’에서 ‘지식경제부’로 변경되었다) 장관의 의견 요지
(1) ‘세녹스’는 자동차 등의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 판매된 것으로 첨가제가 아닌 유사석유제품이고, 환경부로부터 첨가제 적합판정을 받은 것을 환경부의 판매허가나 승인을 받은 것으로 볼 수 없다.
‘세녹스’는 그 배합성분 중 경질납사 대신 용제를, 휘발유 첨가제인 엠티비이(MTBE) 대신 메틸알콜을 첨가한 것에 불과하여 그 제조에 있어 특별한 기술이 필요하지 않고, 제조원가가 정품 휘발유보다 비싸며, 메틸알콜 등 일부 배합성분에 문제가 있어 연비, 발암물질인 알데히드 배출 면에서 뒤지므로 대체연료성이 인정되지 않을 뿐만 아니라, 특허를 취득한 제품이라고 볼 수도 없고, 탈세 우려 또한 크다.
(2) 법 제26조의 석유화학제품은 통상적으로 ‘석유에서 화학적 공정과정을 거쳐 추출되는 제품’ 내지 ‘석유에 일정한 화학반응이 가해져 만들어진 제품’으로 이해
할 수 있고, 유사석유제품도 ‘석유제품에 유사한 것’, ‘정품이 아닌 가짜 석유제품’으로 파악할 수 있으므로 명확성 원칙에 반하지 않으며, 집행자의 재량에 의한 평등권 침해의 문제도 발생하지 않는다.
또 법 제26조는 통상 가짜 석유제품을 단속하는 취지로 인식되므로 수범자가 이를 바탕으로 유사석유제품의 대강을 예측할 수 있어 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
(3) 이 사건 법률조항은 소비자보호, 탈세방지, 국민의 인체와 환경보호에 입법취지가 있으므로 목적의 정당성이 인정되고, 그 제재수단으로서 형사벌을 채택한 입법자의 의사가 존중될 필요가 있으며, 자동차 등의 연료 용도로 유통시킬 의사로 생산․판매한 경우에만 한정하여 금지되므로 피해의 최소성 요건도 충족되었을 뿐만 아니라, 형사처벌이 가혹하다고도 볼 수 없으므로, 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(4) 청구인들이 제조․판매한 세녹스는 유사석유제품임이 명백하므로 집행자의 재량적 처벌에 따른 평등원칙 위반의 문제가 없고, 세녹스는 과학적으로 의미 있는 신기술이 아니어서 ‘창의’와는 전혀 무관한 것이므로 헌법 제22조 제2항의 발명가, 과학기술자의 권리보호 규정, 헌법상 창의존중을 기본으로 하는 경제질서 조항에 위반된다고 볼 수 없다.
3. 판단
가. 이 사건 법률조항의 연혁
1970. 1. 1. 법률 제2183호로 제정․공포된 석유사업법은 ‘석유정제업 등의 사업을 조정․육성하여 석유의 안정되고 저렴한 공급을 확보함으로써 국민경
제의 발전과 국민생활의 향상을 도모함을 목적’으로 하는 것이었는데, 제정 당시 석유제품의 품질과 관련된 벌칙조항으로 제19조에서 “판매를 목적으로 석유제품의 품질을 저하시키거나 저하시켜 판매한 자는 10년 이하의 징역형 또는 100만 원 이하의 벌금형에 처한다.”고 규정하고 있었다.
그러다가 1982. 12. 31. 법률 제3645호로 개정되면서 제22조 제2항에 “누구든지 석유제품에 석유화학제품을 혼합하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령이 정하는 유사석유제품을 판매할 목적으로 생산하거나 이를 판매하여서는 아니 된다.”고 규정하여 처음으로 유사석유제품에 관한 규정과 이에 대한 벌칙규정이 마련되었으며(제24조 제3호), 그 후 수차례의 개정을 통하여 유사석유제품의 생산․판매뿐만 아니라 그 저장․운송 또는 보관까지 처벌하는 것으로 강화되고, ‘판매의 목적’이라는 주관적 구성요건 또한 삭제되었다가, 헌법재판소가 2001. 12. 20. 2001헌가6 등 사건에서 법 제26조에 대하여 합헌 결정을 선고한 후, 유사석유제품의 요건으로 ‘연료로 사용하거나 사용하게 할 목적’이라는 주관적 요건이 추가되었다.
그 후 2004. 10. 22. 법률 제7240호 ‘석유 및 석유대체연료 사업법’으로 전문개정되었고, 개정된 법률에서도 이 사건 법률조항과 유사한 규정을 그대로 두고 있다(제2조 제10호, 제29조, 제30조).
한편 석유사업법 시행령의 연혁을 살펴보면, 석유사업법이 1982. 12. 31. 법률 제3645호로 개정되면서 신설된 제22조 제2항과 관련하여 1983. 6. 15. 대통령령 제11150호로 개정된 석유사업법 시행령은 제24조(유사석유제품)에 “법
제22조 제2항의 규정에 의한 유사석유제품은 조연제․첨가제 기타 명목의 여하를 불문하고 휘발유용 내연기관의 연료로 사용되어질 수 있는 것을 말한다.”고 규정하였다가, 그후 일부 개정되어 유사석유제품에서 ‘대체에너지 개발촉진법’ 제2조의 규정에 의한 대체에너지를 제외함으로서 예외를 처음으로 규정하였고, 1996. 12. 31. 대통령령 제15230호로 개정되면서 기타 통상산업부장관이 에너지 이용효율의 향상을 위하여 이용보급을 확대할 필요가 있다고 인정하여 고시한 에너지 또한 유사석유제품의 예외사유에 추가하였으며, 이후 2004. 3. 22. 석유사업법이 개정되면서 시행령에 규정되었던 유사석유제품에 대한 정의규정이 법률에서 규정되기 시작하였다.
나. 유사석유제품 단속의 입법경위 및 취지
1967년경부터 시행된 석유류 자유판매제에 따라 유통업자의 수가 급격히 증가한 반면 주유소 당 판매량의 감소로 판매부진을 빚게 되자 유통업자들은 유통마진의 인상을 요구하게 되었고, 이에 따른 석유가격의 상승과 1970년대의 두 차례 석유파동, 에너지 절약과 소득재분배를 위한 고율의 특별소비세 부과 등에 따라 휘발유 가격이 대폭 인상되자, 가격이 저렴한 석유제품 등을 혼합하여 유사휘발유를 제조하여 판매하는 일이 성행하게 되었고, 특히 유사휘발유는 그 제조가 용이한 반면 그 판별이 상당히 어려워 더욱 기승을 부리게 되었다.
이러한 유사휘발유는 석유류의 유통질서를 파괴하고, 환경과 인체에 유해한 배기가스를 다량 배출할 뿐만 아니라 연료효율을 떨어뜨리고 차량 엔진에 무리를 주어 파손의 위험이 있는 등 폐해가 지적되었으며, 이와 같이 유사휘발유를 비롯한 유사석유제품이 만연하고 그로 인한 폐해가 심각해지자, 1982. 12.
31. 석유제품의 품질을 저하시키는 행위를 처벌하는 규정과 별도로 유사석유제품에 대한 처벌규정인 이 사건 법률조항이 신설된 것이다.
결국, 이 사건 법률조항 및 동법 시행령의 입법 연혁과 경위, 석유제품의 적정한 품질 확보를 통하여 달성할 수 있는 입법목적 등을 종합적으로 감안할 때, 이 사건 법률조항의 입법취지는 유사석유제품 중 특히 유사휘발유 내지 가짜휘발유를 규제하기 위한 것으로서, 산업자원부장관이 정하여 고시한 석유제품의 품질기준에 미달되지는 않는다 하더라도 질 낮은 유사휘발유가 자동차 등의 연료로 유통되는 것을 방지하여 석유류 제품의 유통질서를 확보함으로써 궁극적으로는 소비자를 보호하고, 인체와 환경에 유해한 배기가스의 배출을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호하기 위하려는 것이라고 볼 수 있다.
다. 헌법재판소의 선례
이 사건 법률조항에 관하여 헌법재판소는 2001. 12. 20. 선고된 2001헌가6 등 사건에서 다음과 같은 내용으로 합헌 판단을 한 바 있다(판례집13-2, 804).
『이 사건 법률조항상의 ‘석유화학제품’의 경우, 통상적으로 “석유에서 화학적 공정과정을 거쳐 추출되는 제품” 내지 “석유에 일정한 화학반응이 가해져 만들어진 제품”으로 이해될 수 있고, ‘유사석유제품’도 비록 구체적인 범위가 대통령령에 의해 결정되고 있지만, “석유제품에 다른 석유제품 또는 석유화학제품을 혼합(석유제품의 종류간 또는 등급이 다른 석유제품간 혼합하는 것을 포함한다)하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령이 정하는 제품”이라고 정의되어 있고 이 사건 규정이 처벌규정임을 감안한다면 이는 통상 “석유제품에 유사한 것” 따라서 “정품이 아닌 가짜 석유제품”
으로 넉넉히 파악될 수 있다. 거기에다 이 사건 법률조항의 입법경위나 입법취지 그리고 이 사건 법률조항이 근 20년의 기간 동안 자동차 등의 연료로 사용 가능한 물질 중 그와 같은 용도로 유통시킬 의도로 생산, 판매하는 이른바 가짜 휘발유의 경우에만 적용되는 것으로 그 의미를 한정해서 해석․적용하여 온 운용의 실태를 아울러 본다면 이 사건 법률규정의 해석상 일어날 수 있는 적용범위의 광범성은 치유되었다고 보아야 할 것이다. 따라서 죄형법정주의상의 명확성의 원칙을 위반하였다거나 집행자의 재량에 의해 범죄여부가 결정되어 평등권을 침해한다고 볼 수는 없다.
이 사건 법률조항상의 ‘유사석유제품’이라는 용어가 죄형법정주의에서 요구되는 명확성의 원칙에 위배되는 것이 아닌데다 이 사건 법률조항 그 자체가 바로 가짜 석유제품을 단속하는 취지의 것임이 누구에게나 의심 없이 인식되어 온 결과 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다고도 할 수 없어 유사석유제품의 구체적 범위나 기준을 설정함이 없이 그 내용을 곧 바로 대통령령에 위임함으로써 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없다.
이 사건 법률조항의 입법취지가 ‘석유제품 품질관리를 통한 소비자보호, 탈세방지, 국민의 인체와 환경의 보호’를 위하여 유사휘발유의 생산과 판매를 규제하는 데에 있으므로 그 목적의 정당성이 인정되고 또한 유사휘발유의 생산, 판매를 금지하고 그 위반에 대한 제재수단으로서 형사벌을 채택한 입법자의 의사는 원칙적으로 존중되어야 할 것이며 이 사건 법률조항의 적용은 유사석유제품을 자동차 등의 연료 용도로 유통시킬 의사로 생산을 한 경우와 그 연료로 판매한 경우에 한정해서 제한을 가하는 것이고 그와 무관하게 생산 및 판매를 하는 경우에는 그 제조
등이 금지된다고 볼 수 없으므로 피해의 최소성 요건도 충족되었다 할 것이며, 나아가 이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 보호법익이기도 하는 ‘석유제품 품질관리를 통한 소비자보호, 탈세방지, 국민의 인체와 환경의 보호’를 위하여 위반자에 대하여 5년 이하의 징역 또는 2억 원 이하의 벌금에 처하도록 한 것이 지나치게 가혹한 처벌이라고 보기도 어려우므로 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.』
이 사건에 있어서도 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정의 변경이 있다고 보이지 아니하므로, 위 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 유지함이 타당하다.
라. 기타 주장에 관한 판단
(1) 청구인들은 정상적인 연구과정을 거쳐 개발되어 국립검사기관에서 적합판정을 받아 휘발유와 별개의 독자적인 제품으로 정상적 유통경로에 의해 판매되고, 국민건강과 환경에 대한 침해나 탈세염려가 없는 제품까지도 유사석유제품으로 보아 처벌하는 것은 과잉금지원칙에 위배된다고 주장한다.
그러나 이 사건 세녹스가 그와 같은 경우에 해당한다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 법률조항은 판매경위나 유통경로를 종합적으로 판단하여, 석유류 제품의 유통질서를 파괴하고 탈세의 가능성이 있으며 국민건강 및 환경을 해하는 경우로서 금지의 필요성이 인정되는 경우에 적용된다고 볼 것이므로 청구인들의 주장은 이유 없다.
(2) 또한 청구인들은 이 사건 법률조항이 기존 정유업체와 비교하여 비정유업체의 생산, 판매를 전면적으로 금지하여 헌법상 평등원칙에 위배된다고 주장하나, 이 사건 법률조항은 정유업체와 비정유업체를 구별하지 아니하고 누구든지 유사
석유제품의 생산 및 판매를 하지 못하도록 하고 있어 이들 사이의 차별이 존재한다고 볼 수 없으므로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 청구인들은 이 사건 법률조항이 유사석유제품의 생산․판매를 일반적․전면적으로 금지함으로써 유사석유제품 개발업자의 창조적인 연구개발 의지를 꺾어 헌법상 경제질서 조항 및 헌법 제22조 제2항의 발명가․과학기술자의 권리보호 규정에 반한다고 주장한다.
그러나 이 사건 법률조항은 유사석유제품의 품질적 우수성에도 불구하고 그 제조․판매 등을 금지하는 것이 아니라, 유사석유제품의 연료로서의 적합성, 인체와 환경에 대한 유해성, 탈세문제 등을 합리적으로 해결하기 위하여 그 제조 및 판매를 금지하는 것이고, 나아가 구 석유사업법 시행령 제30조 단서는 ‘대체에너지개발 및 이용·보급촉진법’ 제2조의 규정에 의한 대체에너지와 산업자원부장관이 에너지 이용효율의 향상을 위하여 이용보급을 확대할 필요가 있다고 인정하여 고시한 에너지는 유사석유제품으로 보지 아니한다고 규정함으로써 발명가 등의 권리보호를 위한 장치를 마련하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 헌법상의 발명가, 과학기술자의 권리보호 규정에 위반된다고 보기 어려우며, 나아가 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의존중을 기본으로 하는 경제질서 조항(제119조 제1항)에 어긋난다고 보기도 어렵다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 5.와 같은 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견 및 아래 6.과 같은 재판관 조대현의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한
다.
5. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임입법금지 원칙
법률은 규정할 내용의 일부를 대통령령에 위임할 수 있으나(헌법 제75조), 이 경우 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 이미 법률에 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 있어야 한다. 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에 있어서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 규정되어야 한다.
따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하되, 이와 같이 부득이한 사정이 있어 위임이 불가피한 경우일지라도 법률에서 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 명확하고 구체적으로 설정함으로써 수범자에게 예측가능성을 부여하여야 한다. 왜냐하면 규율대상이 다양하거나 수시로 변하는 성질을 가져 하위법령에 위임할 필요성이 클수록 수범자인 국민의 입장에서는 어떠한 경우에 어떠한 의무를 부담하는지를 판단하기가 더욱 어려워져서 행위방향을 설정할 수가 없기 때문이다.
나. 이 사건 법률조항
이 사건 법률조항은 누구든지 유사석유제품을 생산 또는 판매하여서는 아니되
는 의무를 부과하고 위 의무를 위반할 경우 5년 이하의 징역 또는 2억 원 이하의 벌금에 처하도록 하면서, 처벌규정의 구성요건에 해당하는 “유사석유제품”에 대하여 “석유제품에 다른 석유제품 또는 석유화학제품을 혼합(석유제품의 종류간 또는 등급이 다른 석유제품간 혼합하는 것을 포함한다)하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령에 정하는 제품”이라고 규정하고 있다.
처벌법규를 구성하고 있는 법률조항이 위와 같이 그 내용의 일부를 대통령령에 위임하기 위하여는 범죄의 구성요건인 처벌대상 행위가 어떠한 것이라고 예측할 수 있을 만큼 명확하고 구체적으로 기준과 범위를 규정하고 있어야 한다. 그런데 이 사건 법률조항은 단순히 서로 다른 종류의 석유제품과 서로 다른 종류의 석유화학제품 간의 상호혼합 제조방식에 대해서만 규정하고 있을 뿐 그와 같은 방식으로 제조된 제품 중 처벌의 대상이 되는 유사석유제품의 구체적 내용이나 범위에 대하여는 전부 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.
물론 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 포괄적인 위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 592). 그러나 구 석유사업법 제1조의 입법목적에 관한 규정이나 같은 법 제24조 이하의 품질관리에 관한 규정 등 관련 법조항 전체를 아무리 유기적·체계적으로 종합 판단하더라도 위 내용을 도무지 예측할 수 없다.
실제에 있어서도, 위 법률조항의 위임을 받은 구 석유사업법시행령 제30조는 “유사석유제품”에 대하여 “휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 자동차관리법 제
2조 제1호의 규정에 의한 자동차와 동법시행령 제2조 각호의 규정에 의한 기계 및 차량의 연료로 사용되어질 수 있는 것”이라고 하여 그 용도에 관하여만 규정하고 있을 뿐, 이 사건 법률조항이 위임한 제조방식에 대하여는 아무 것도 규정하고 있지 않다. 결과적으로 이 사건 법률조항에서 말하는 유사석유제품이 구체적으로 위 시행령조항과 같은 모습으로 규정되리라는 것을 예측하기는 거의 불가능하다고 할 것이다.
다수의견은, 이 사건 법률조항이 가짜 석유제품을 단속하는 취지의 것임이 누구에게나 의심 없이 인식되어 왔고 나아가 이 사건 법률조항의 입법경위나 입법취지 그리고 이 사건 법률조항이 거의 20년 동안 자동차 등의 연료로 사용 가능한 물질 중 그와 같은 용도로 유통시킬 의도로 생산․판매하는 이른바 가짜 휘발유의 경우에만 적용되는 것으로 그 의미를 한정해서 해석․적용하여 온 법 운용의 실태를 아울러 본다면 이 사건 법률규정의 해석상 일어날 수 있는 적용범위의 광범성은 치유되었고 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다는 기존 선례의 입장을 그대로 유지하고 있다.
그러나 위와 같은 법 운용의 관행이 있다 하더라도 그러한 사정만으로 헌법상 포괄위임입법금지 원칙 위반이 치유될 수 없고, 더욱이 이 사건의 경우 앞에서 본 시행령의 내용에 비추어 볼 때, 처벌법규의 구성요건과 관련된 유사석유제품의 개념 및 범위를 하위법령인 대통령령에 맡겨 규정해야 할 특히 긴급한 필요가 있다거나, 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있다고 볼 수도 없다.
실제로 2004. 3. 22. 위 법을 개정하면서 법 제26조에 “유사석유제품”에 대하여 “조연제․첨가제 그 밖에 명목여하를 불문하고 다음 각 호의 방법으로 제조된 것
으로서 휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 자동차관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 자동차와 동법시행령 제2조 각호의 규정에 의한 기계 및 차량의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것”이라는 정의 규정을 두고 같은 조 제2항에 유사석유제품의 제조 및 판매행위로 보지 않는 행위에 대하여도 자세히 규정하였는데(2004. 10. 22. ‘석유 및 석유대체연료 사업법’으로 전부 개정된 후에도 유사한 정의 규정을 그대로 두고 있다), 이러한 입법은 이 사건 법률조항의 위헌성에 대한 반성적 고려에서 이루어진 것으로서 유사석유제품의 내용 및 범위를 하위법령인 대통령령에 맡겨 규정해야 할 특히 긴급한 필요가 있다거나, 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있다고 볼 수도 없다는 점을 반증하는 것이다.
결국 이 사건 법률조항은 처벌법규의 구성요건에 해당하는 “유사석유제품”에 대하여 예측할 만한 기본적 기준과 범위도 없이 하위법령에 위임함으로써 헌법상 포괄위임입법금지 원칙을 위반하였다고 할 것이다.
다. 결론
그러므로 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.
6. 재판관 조대현의 반대의견
이 사건 법률조항은 헌법에 위반된다고 생각한다.
우리 헌법이 기본원리로 삼고 있는 자유민주주의는 개인의 자유와 능력을 최대한 신장시키고 발휘할 수 있도록 하는 것이다. 이에 맞추어 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다(헌법 제119조
제1항). 따라서 모든 국민은 직업을 선택하고 수행함에 있어서 개인의 적성과 능력과 창의를 최대한 발휘할 수 있는 자유가 있고, 국가는 이를 부당하게 제한하여서는 아니 된다.
이 사건 법률조항은 유사석유제품(석유제품에 다른 석유제품 또는 석유화학제품을 혼합하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서 대통령령으로 정하는 제품)을 생산․판매하는 행위를 일반적․전면적으로 금지하고, 이를 위반하는 경우에는 5년 이하의 징역이나 2억 원 이하의 벌금으로 처벌하도록 규정하고 있다. 다만 구 석유사업법시행령은 자동차 등의 연료로 사용되어질 수 있는 것만 유사석유제품으로 규정하고, 대체에너지를 제외하여 유사석유제품의 범위를 좁히고 있다.
이 사건 법률조항은 유사석유제품을 생산․판매를 일반적․전면적으로 금지시킴으로써 헌법상 보장된 직업 선택 및 수행의 자유를 제한한다.
그 입법취지는 석유제품의 품질을 관리하여 소비자를 보호하고 탈세를 방지하고 국민의 인체와 환경을 보호하기 위한 것으로서(헌법재판소 2001. 12. 20. 2001헌가6 등 결정) 공공복리를 위한 필요성(입법목적의 정당성)이 인정될 수 있다고 하더라도, 석유제품이나 석유화학제품을 동종간(同種間) 또는 이종간(異種間) 혼합하여 새로운 자동차 등의 연료를 생산․판매하는 행위를 일반적․전면적으로 금지하는 것은 입법 목적을 달성하기 위하여 필요한 한도를 넘어 과도하게 직업의 자유를 제한한 것이라고 생각된다. 석유제품이나 석유화학제품을 동종간 또는 이종간 혼합하여 새로운 자동차 등의 연료를 제조하는 행위를 등록하게 하거나, 자동차 등 연료의 품질기준이나 연소 후의 배출가스 기준을 법정하여 지키도록 하
거나, 새로운 자동차 등 연료에 대하여도 기존의 자동차 등 연료와 마찬가지로 특별소비세를 부과하는 등의 방법으로, 입법목적을 충분히 달성하면서도 직업의 자유에 대한 제한 정도를 최소한도에 그치게 할 수도 있다고 생각되기 때문이다.
그리고 위와 같은 과도한 규제가 석유 관련 사업의 자유로운 발전을 저해할 뿐만 아니라, 기존의 석유정제업자 또는 석유수출입업자에게 독점적인 혜택을 누리게 하는 결과를 초래한다고 생각된다.
2009. 5. 28.
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환