2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 별지 목록 기재 각 토지(이하 '이 사건 토지'라 한다)는 1968. 1. 6. 건설부 고시 B에 의하여 도시계획시설(공원)로 결정·고시되었고, 1983. 12. 23. 건설부 고시 C에 의하여 위 토지와 관련한 공원조성계획이 결정·고시되었다.

나. 한편, 원고는 1981. 8. 27. 별지 목록 기재 제2번 토지에 관하여 소유권이전등기를, 1981. 12. 7. 같은 목록 기재 제3번 토지 중 496분의 248 지분에 관하여 소유권이전등기를, 1987. 3. 31. 같은 목록 기재 제4번 토지 중 2분의 1 지분에 관하여 소유권이전등기를 각 마쳤다.

다. 원고는 1985. 4. 10. 피고로부터 도시계획사업 (공원시설설치) 허가를 받아 1986. 1. 20.경 이 사건 토지에 테니스장을 준공하여 (서울특별시 공고 B) 그 무렵부터 2011. 8. 7.경까지 이를 운영하였다.

라. 원고는 2014. 3. 19. 피고에게 이 사건 토지에 대한 매수보상 또는 위 토지를 공원용지로 지정한 결정을 해제하여 달라는 내용의 도시계획시설(공원)결정 해제신청을 하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다). 그러나 피고는 2014. 3. 27. 원고에게 '도시 계획시설사업이 시행되지 않은 장기 미집행 공원용지는 보상대상에 해당하나, 원고는 이미 도시계획사업(공원시설설치)에 따라 이 사건 토지에 테니스장과 부속시설을 설치하였으므로 보상대상에 해당하지 않고, 피고가 생활권 주변의 공원과 녹지 확충 정책을 추진하고 있어 원칙적으로 공원용지 지정의 해제는 어려운 실정이다'라는 사유를 들어 이를 거부하는 취지의 회신을 하였다(갑 제4호증 참조, 이하 '이 사건 회신'이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증, 을 제1호증, 을 제2, 3호증의 각 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변

피고는, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 '국토계획법'이라 한다)에는 주민이 도시계획시설의 해제를 신청할 수 있다는 취지의 규정이 없을 뿐만 아니라, 도시계획과 같이 장기적이고 종합적인 행정계획에 대하여는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변경이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없으므로, 원고에게는 도시계획시설(공원)결정의 해제를 구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 없다. 또한, 국토계획법 제26조는 '주민은 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다'고 규정하고 있으나, 원고는 이 사건 신청을 함에 있어 국토계획법 제26조에 규정된 절차와 형식을 준수하지 아니하였으므로 이 사건 신청은 단순한 민원제기에 불과하다. 따라서 피고가 원고의 도시계획시설(공원)결정 해제신청을 거부하는 취지로 한 이 사건 회신은 민원회시에 불과할 뿐 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다.

나, 판단

국토계획법은 도시계획시설결정으로 인한 개인의 재산권 행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시계획시설부지의 매수청구권(제47조), 도시계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정을 두고 있고, 도시관리계획의 입안권자들로 하여금 5년마다 관할구역 안의 도시관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비할 의무를 지우고 있으며(제34조), 도시관리계획 입안의 제안과 관련하여서는 주민이 그 입안권자에게 지구단위계획구역의 지정 및 변경, 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 관하여 '도시관리계획도서와 계획설명서'를 첨부하여 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 위 제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는 점(제26조 제1항, 제2항) 등과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민은 입안권자에게 도시관리계획 입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권을 가진다 할 것이어서, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2004. 4. 28. 선고 2003두1806 판결 참조).

위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살펴보건대, 원고는 이 사건 신청을 통하여 이 사건 토지에 관한 도시계획시설(공원)결정을 해제하여 달라는 취지로 도시관리계획의 변경을 구하고 있는바, 이는 그 내용에 비추어 원고가 신청권을 가지는 국토계획법 제26조에 따른 도시관리계획 입안의 제안으로 보기에 충분하고, 원고가 이 사건 신청 과정에서 국토계획법 제26조에 따른 절차와 형식을 준수하지 않았다 하더라도 피고로서는 원고에게 그 보완을 요구하여 원고가 그 보완요구에 불응하는 경우에는 이를 이유로 이 사건 신청을 반려하거나, 그 제안서면만으로도 내용적인 당부 판단이 가능한 때에는 첨부서류의 보완여부와 상관 없이 이 사건 신청에 대한 당부 판단이 가능하다고 할 것인데, 피고는 이 사건 회신을 통하여 이 사건 신청을 거부한다는 취지를 밝히고 있는바, 이 사건 회신은 원고에게 신청권이 인정되는 이 사건 신청에 대한 거부처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

3. 이 사건 회신의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지에 접한 도로를 경계로 우측에는 숲이 조성되어 있고, 좌측에는 주택이 조성되어 있어 이 사건 토지가 더 이상 자연환경 보호와 관련하여 어떠한 역할을 한다고 보기 어렵다. 그런데 피고는 이 사건 토지를 도시계획시설(공원)로 결정·고시하고 공원조성계획을 결정,고시한 후에도 위 토지에 공원을 설치하지 아니한 채 장기 간 방치해두어 그 소유자인 원고 등이 피고를 대신하여 위 토지에 테니스장을 설치하여 운영해왔으나 현재는 이를 폐쇄하여 위 토지를 사용·수익하지 못하고 있으므로 피고로서는 위 토지를 공원용지로 지정한 결정을 해제할 필요성이 크다. 또한, 국민권익위원회 역시 피고에 대하여 원고에게 이 사건 토지를 매수보상할 것을 권고하는 내용의 의결을 하였다. 따라서 이 사건 회신은 피고의 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

앞서 인정한 사실 및 갑 제5호증의 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 원고는 1981, 8.경부터 수차례에 걸쳐 이 사건 토지 중 일부의 소유권을 취득하였는바, 원고가 그 소유권을 취득할 당시 이미 위 토지는 도시계획시설(공원)로 지정되어 있었으므로, 원고로서는 그 소유권 행사에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 그 소유권을 취득한 것으로 보이는 점, ② 이 사건 토지가 공원부지로 지정되어 있다고 하더라도 원고로서는 허가를 받아 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등이 가능한 점(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제27조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제26조 내지 제30조, [별표 2], [별표 3] 등 참조), ③ 원고는 이미 1985. 4. 10. 구 도시공원법(1993. 8. 5. 법률 제4571호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항, 구 도시공원법 시행령(1993. 12. 27. 대통령령 제14029호로 개정되기 전의 것) 제2조에 근거하여 피고로부터 도시계획사업(공원시설설치) 허가를 받아 이 사건 토지에 테니스장을 설치하여 2011. 8. 7.경까지 운영하였으므로, 위 토지에 관한 도시계획시설(공원) 결정은 국토계획법 제48조 제1항에 규정된 실효의 대상에 해당하지 아니하는 점, ④ 별지 위성사진(갑 제5호증, 붉은 색 선과 녹지의 경계 쪽에 난 도로로 연결된 부분이 이 사건 토지)에서 보는 바와 같이 이 사건 토지 주변에 녹지가 조성되어 있고, 금천체육공원, 근린공원, 산기슭공원 등 몇 개의 공원이 있기는 하나, 한편으로는 서울특별시 금천구 내에 주택가가 대규모로 형성되어 있어 주택가의 무분별한 확장을 막고 시민들의 쾌적한 생활환경을 보장하기 위해 공원용지를 충분히 확보할 필요.성이 큰 것으로 보이는바, 이 사건 토지에 접하고 있는 녹지 및 공원의 면적과 위 토지가 위치한 서울특별시 금천구 내에 형성된 주택가의 규모 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지를 공원용지로 지정 · 유지함으로써 서울특별시(특히 금천구)의 주변환경을 보호하고 시민들의 쾌적한 생활환경을 보장하여 시민들의 건강증진 · 정서함양 등을 도모할 필요가 있다고 여겨지는 점, ⑤) 원고는 앞서 본 바와 같이 2011. 8. 7.까지 이 사건 토지에 테니스장을 운영하였으므로 원고가 위 테니스장을 폐쇄할 무렵부터 현재까지 약 3년간 이 사건 토지를 사용 · 수익하지 못하였다는 사정만으로 위 토지를 공원용지로 지정한 결정을 해제하여 다른 용도로 사용할 수 있도록 하여야 할 만큼 위 토지가 장기간 방치되었다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 회신은 피고가 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 회신은 적법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사조현욱

판사김혜성

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심급 사건

참조조문

참조판례