소송비용은 원고가 부담한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1의1~2, 변론 전체의 취지

가. 원고의 지위

원고, 강남화성 주식회사(이하 상호에서 '주식회사'는 생략한다.), 그린필드, 그린메이커, 대건씨앤엘, 대종, 베노, 베스트필드코리아, 삼성포리머 건설, 삼화페인트공업, 성산기업, 성웅, 세정그린필드, 스포캐믹, 신한엔터프라이즈, 앙투카, 에버그린필드, 에스디비(공동행위 당시 상호는 진도화성이다.), 에스콰이아건설, 정영씨엠, 천강, 케이씨씨, 콘스타, 필드테크, 필드터프승목, 하나눔, 효성, 효성월드그린(이상의 28개 회사를 '원고 등 28개사'라 한다.)은 인조잔디 사업을 영위하는 회사들로서 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2011. 12. 2. 법률 제11119호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법'이라 한다.) 2조 1호의 규정에 의한 사업자이다.

나. 인조잔디 시장의 현황

인조잔디는 합성섬유를 소재로 만든 실제 잔디의 대용품이다. 국내 인조잔디 판매업체 중 원고 등 일부 대형업체들은 인조잔디의 생산부터 판매 · 시공까지 하고 있으나, 대부분의 영세 업체들은 자사의 특성을 반영한 인조잔디를 대형업체들로부터 납품받아 판매하거나 외국에서 인조잔디를 직접 수입하여 판매한다.

인조잔디 수요의 90%는 지방자치단체 및 지방교육지원청이고, 민간기업 등이 나머지 10%를 차지하고 있다. 따라서 인조잔디 시장에서 공공 입찰의 비중은 매우 크다.

다. 인조잔디 공공 입찰시장의 특성 및 현황

(1) 인조잔디 공공 입찰의 방식

㈎ 인조잔디 공공 입찰은 초창기인 2006. 7. 무렵부터 2008. 5. 무렵까지는 수요기관이 단독으로 업체와 제품을 지정하면 바로 조달청과 약정된 단가로 수의계약이 체결되는 방식으로 이루어졌다. 그러다가 2008. 6.부터는 조달청이 납품실적, 경영상태 등이 일정한 기준에 적합한 자를 다수공급자계약업체로서 계약을 체결하여 두고, 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰에서 자유롭게 위 계약업체들이 등재한 물품을 선택하여 사용하도록 하는 다수공급자계약제도 및 이에 따른 2단계 경쟁입찰 방식이 도입되었다. 이러한 입찰방식은 2009년부터 본격적으로 시행되었다.

㈏ 2008. 12. 12.부터 시행된 '다수공급자물품계약 업무처리규정'에서 수요기관의 1회 납품요구 대상금액이 1억 원 이상인 경우에는 3개 이상의 계약대상자에 대하여 제안 요청을 하도록 규정하였다. 이후 '다수공급자계약 2단계 경쟁 업무처리기준'이 2010. 5. 1.부터 시행되면서 수요기관의 1회 납품요구 대상금액이 1억 원 이상인 경우에는 5개 이상의 계약대상자에 대하여 제안요청을 하도록 규정하였다.

㈐ 제안요청에 따른 제안자들 중 납품업체 선정기준은 가장 낮은 가격을 제시한 사업자를 납품대상업체로 선정하는 최저제안가격방식, 조달청과 계약한 단가 대비 최고 인하율을 제안한 사업자를 납품대상업체로 선정하는 최고인하율방식, 가격 · 적기납품 · 인증제품에 대한 기본평가항목과 경영상태 · 납품실적 · 사후관리 · 선호도 등에 대한 선택평가항목을 고려한 최종 평가점수가 가장 높은 사업자를 납품대상업체로 선정하는 종합평가방식이 있다.

(2) 인조잔디 공공 입찰시장의 현황

2009년부터 2011년 사이 조달청이 인조잔디에 관하여 2단계 경쟁입찰방식으로 발주한 입찰시장에서의 업체별 점유율은 다음과 같다. 위 기간동안 국내 인조잔디 2단계 경쟁입찰방식 시장 규모는 약 2,305억 원(총 입찰 건수: 936건)이었고, 상위 5개사의 시장점유율 합계는 약 73%였다.

2009 ~ 2011년(3년간) 업체별 점유율 현황

(단위: 원, %)

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라. 시정명령 및 과징금납부명령

(1) 원고 등에 대한 시정명령 및 과징금납부명령의 내용

피고는 2014. 8. 7. 의결 제2014-171호로, 원고 등 28개사의 행위가 공정거래법 19조 1항 8호에 해당한다는 이유로 시정명령에 대하여는 공정거래법 21조를, 과징금에 대하여는 공정거래법 22조 및 55조의3, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23475호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법 시행령'이라 한다.) 61조 및 별표2, 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시'라 한다.)를 각각 적용하여, 원고 등 28개사에 대하여 별지1 기재 시정명령과 이들에 대한 합계 6,696,000,000원의 과징금납부명령을 하였다.

(2) 원고에 대한 과징금 산정의 근거

피고는 원고에 대하여 별지1 기재와 같이 1,283,000,000원의 과징금납부명령을 하였는데, 과징금의 산정근거는 아래와 같다.

㈎ 위반행위의 기간

공동행위의 시기는 원고의 공동행위에 대한 합의일을 특정하기 어려우므로 원고 등 28개사가 합의에 의하여 최초로 입찰에 참여하여 투찰한 2009. 3. 11.로 정한다. 종기는 원고 등 28개사들에 대한 피고의 현장조사가 이루어진 2011. 9. 27. 이전 원고 등 28개사가 마지막으로 입찰에 참여하여 투찰한 2011. 9. 21.로 한다.

㈏ 관련매출액

낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을 해당 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 정하고, 낙찰되지 않은 사업자도 계약금액이나 낙찰금액을 관련매출액에 가산한다. 그에 따라 산정한 관련매출액은 아래 표와 같다.

관련매출액

(단위: 원, 부가가치세 제외)

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㈐ 부과기준율

원고의 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과를 고려할 때 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다. 또한 입찰담합이 경성공동행위이고 경쟁제한적 효과만 발생시키고 효율성 증대 효과는 없는 점을 고려하여 과징금고시상의 10% 부과기준율을 적용한다.

㈑ 기본과징금

관련매출액에 부과기준율을 곱하여 기본과징금을 산정하되, 탈락한 경우 기본과징금을 2분의 1로 감액한다. 그에 따라 산정한 기본과징금은 아래 표와 같다.

기본과징금

(단위: 원)

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㈒ 행위요소에 의한 1차 조정(의무적 조정과징금)

원고에 대한 의무적 조정사유는 없다.

㈓ 행위자요소 등에 의한 2차 조정(임의적 조정과징금)

원고가 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협조하였으므로 30%를 감경하여 2,139,369,409원으로 정한다.

㈔ 부과과징금

관련매출액 중 원고가 들러리를 선 입찰에서의 계약금액이 원고가 낙찰받은 입찰에서의 계약금액의 약 2배에 해당하는 점과 원고의 부당이득의 규모를 감안하여 40%를 감경하고, 백만 원 미만의 금액을 버려 1,283,000,000원으로 정한다.

2. 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령의 취소를 구한다.

(1) 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하지 아니한다.

(2) 피고는 원고에 대한 과징금을 산정함에 있어서 비례의 원칙, 평등의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈 · 남용하였다.

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 공동행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부

㈎ 원고의 구체적인 주장

인조잔디 공공 입찰은 다수공급자계약제도 및 이에 따른 2단계 경쟁입찰 방식이 도입된 결과, 최초 조달단가를 결정하는 1단계 절차에서 이미 그 단가가 대체로 민간 거래가격 중 가장 낮은 가격의 80% 내외 수준으로 결정되고 이 가격이 2단계 절차에서 투찰가격의 상한으로 기능하며, 또한 발주처의 우월한 지위로 인해 공급자들이 적극적인 가격경쟁을 할 경우 이는 다음 해의 단가를 낮추는 요인이 되게 되었다. 이러한 이유로 2단계 절차에서는 현실적으로 경쟁가능한 가격의 폭 및 경쟁의 요인이 이미 대폭 축소되므로, 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한 효과는 상당히 제한되거나 존재하지 아니한다.

㈏ 판단

1) 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한한다고 함은 해당 거래에 관한 시장이 가진 경쟁기능의 발휘를 방해하는 것으로서, 일반적으로 경쟁 자체가 감소하여 특정한 사업자나 사업자집단이 그 의사로 어느 정도 자유롭게 가격, 품질, 수량, 그 밖의 제반 조건을 좌우함으로써 시장을 지배할 수 있는 상태를 초래하는 것을 말한다. 또, 어떠한 공동행위가 공정거래법 19조 1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야 에서의 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514 판결, 대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 등 참조).

2) 앞서 인정한 사실 및 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동행위에는 공정거래법 19조 1항이 정하고 있는 경쟁제한성이 인정되고, 그 부당성 역시 충분히 인정된다고 판단된다.

가) 원고의 이 사건 공동행위는 이른바 경성공동행위 중에서도 가장 위법성이 강하다고 평가되는 입찰담합이고, 그 성격상 경쟁제한 효과는 명백한 반면 효율성 증대효과는 매우 미미하다. 다수공급자계약제도에 따른 2단계 경쟁입찰 방식으로 이루어져 이미 경쟁이 제한된 상태의 공동 입찰에 관한 공동행위라고 하더라도 그 성격은 동일한 것이므로 이와 달리 볼 것은 아니다.

나) 원고가 이 사건 공동행위에 참여한 것은 이 사건 입찰시장에서의 가격경쟁을 회피하기 위한 적극적인 목적을 위한 것이었다. 즉, 2008. 6. 무럽 도입된 2단계 경쟁입찰 방식이 2009년경부터 본격적으로 시행됨에 따라 사업자들 사이에 가격경쟁이 심화되고 수익률이 악화될 우려가 커지자 이를 막고 안정적인 생산물량을 확보하기 위해서 이 사건 공동행위에 이르렀다. 이러한 이 사건 공동행위의 기본 목적은 공동행위 기간 내내 변동 없이 그대로 지속되었는바, 이 사건 공동행위의 의도 내지 목적에 정당한 사유를 찾기 어렵다.

다) 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 공동행위에 따라 낙찰을 받고 체결한 계약금액이 정상적인 수의계약으로 체결한 계약금액과 유사하다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

라) 비록 2단계 경쟁입찰 방식을 취함으로써 인조잔디 경쟁입찰 시장에서의 경쟁가능한 가격의 폭이 축소되었다고 하더라도 이는 조달청이 2단계 경쟁입찰 방식을 채택한 자연스러운 결과로서, 이를 이유로 이 사건 공동행위가 정당화될 수 없다. 이 사건 공동행위로 인한 입찰담합이 2단계 경쟁입찰 방식하에서 이루어졌다고 하더라도 다른 입찰담합과 달리 경쟁을 제한하는 정도가 약하다거나 효율성 감소 효과가 작다고 단정할 수 없다.

3) 결국, 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로서 공정거래법 19조 1항 8호에 정해진 부당한 공동행위에 해당한다.

(2) 과징금 산정의 적법 여부(부과기준율 산정의 적법 여부)

㈎ 원고의 구체적 주장

이 사건 공동행위의 경쟁제한효과를 인정하더라도 공동행위의 동기, 부당이득의 규모 및 수요기관 피해의 정도 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 매우 중대한 위반행위로 평가될 수 없다. 나아가 매우 중대한 위반행위 중에서도 수요자의 우월적 지위, 거래관계의 내재적 경쟁제한성 등을 고려하여 그에 상응한 부과기준율을 정한 피고의 그동안의 선례들과 달리 유독 원고에게만 10%의 최상한의 과징금 부과기준율을 적용한 이 사건 처분은 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

㈏ 판단

1) 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 공정거래법 및 그 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지는 재량행위이고, 다만 이러한 재량의 행사와 관련하여 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례·평등의 원칙에 위반되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈 · 남용으로서 위법하다고 볼 수 있다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 참조).

부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해 정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조).

2) 위 법리를 기초로 하여 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 과징금에 대한 부과기준율 산정에 관하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로 원고의 주장은 이유 없다.

가) 원고의 공동행위는 그 자체로 낙찰자 및 투찰가격을 정한 행위로 경쟁제한성만 존재하고 효율성은 존재하지 아니하는 경성공동행위로, 2단계 경쟁입찰 방식이 도입된 직후인 2009. 3.부터 2011. 9. 무렵 조사가 개시될 때까지 이루어져 그 지속기간이 짧지 않고, 경쟁을 도입하여 공정한 형태로 거래가 체결될 수 있도록 계약 체결 방식을 변경한 조달청의 제도 변경의 취지를 없애버려, 시장에 미친 영향이나 파급효과가 작지 않았다. 또한 공동행위에 참여한 원고 등의 시장점유율은 합계 약 96%에 이르렀고, 공동행위가 종료된 직후의 낙찰률이 95%에서 49%로 급격하게 낮아지는 등 그 경쟁제한의 정도가 매우 컸다는 것이 확인된다. 위와 같은 점을 고려해 보았을 때 피고가 원고들의 합의 및 실행행위를 '매우 중대한 위법행위'로 본 것에 아무런 잘못이 없다.

나) 공정거래법 22조, 55조의3에 근거하여 규정된 공정거래법 시행령 61조 1항 별표2 제2의 가항에 의하면, 피고는 공정거래법 55조의3 제1항 1호의 규정에 의한 위반행위의 내용 및 정도에 따라 공정거래법 19조 1항에서 금지한 부당한 공동행위를 "중대성이 약한 위반행위", "중대한 위반행위", "매우 중대한 위반행위"로 구분한 후 위반행위의 중대성의 정도별로 관련매출액의 10%를 넘지 않는 범위 안에서 부과기준율을 곱하는 방법으로 기본과징금을 산정하여야 한다. 그런데 피고가 부과기준율을 결정함에 있어서 원고나 인조잔디 공공 입찰시장의 특수성을 고려하여야 한다는 원고의 주장은 기본과징금 산정 단계에서 위반행위 자체의 내용 및 정도와 관련이 없는 요소까지 모두 고려되어야 함을 전제로 하는 것으로서 그 자체로 이유 없다.

설령 견해를 달리 하더라도, 피고는 원고에게 부과할 과징금을 최종 결정하는 단계에서 위반행위를 통하여 얻은 이익의 규모를 감안하여 임의적 조정과징금의 40%를 감액하였고, 그 감액의 정도가 부당하게 적어 재량권을 일탈·남용한 정도에 이르렀다고 볼 만한 사정이 발견되지 않는다.

다) 피고는 원고들이 조사단계에서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술한 점을 감안하여 임의적 조정과징금 산정 시 30%를 감경하였고, 들러리로 인한 탈락금액 비중이 큰 점을 감안하여 임의적 조정과징금을 40% 감경하였다.

라) 이 사건의 경우 낙찰을 받지 못한 사업자라 하더라도 낙찰금액 중 약 2.5~4% 정도의 대가를 지급받기로 하는 등 낙찰 여부를 불문하고 이 사건 공동행위를 통하여 얻은 경제적 이익이 전혀 없다고 할 수 없다.

마) 제출된 증거만으로는 원고가 들고 있는 피고의 의결 사례들이 이 사건과 동일하거나 유사한 사안이라고 인정하기에 부족하므로 피고의 부과기준율 결정이 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령은 적법하다. 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고 소송비용은 패소한 원고가 부담하기로 한다.

판사 서승렬

판사 성충용

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