나.이 사건 운영지침에 대한 헌법소원심판청구가 기본권침해의 직접성 요건을 갖추었는지 여부(소극)

나.이 사건 운영지침 그 자체로는 특정 지방공무원에 대한 의무부과나 권리침해 등의 효과가 생기지 아니하며, 지방자치단체의 장이 이 사건 운영지침에 따라 실제로 특정 지방공무원을 상대로 공로연수 파견근무를 명하는 인사발령을 하였을 때 비로소 기본권침해 여부의 문제가 생기는 것이므로, 이 사건 운영지침에 대한 헌법소원심판청구는 기본권침해의 직접성 요건도 갖추지 못하였다.

지방공무원법 제30조의4 제1항, 제4항, 제66조 제1항

지방공무원임용령 제2조 제1호, 제27조의2 제1항 제7호, 제27조의3 제1항

헌재 2000. 6. 29. 2000헌마325 , 판례집 12-1, 963, 970

헌재 2001. 2. 22. 2000헌마29 , 판례집 13-1, 414, 424

나. 헌재 1998. 2. 27. 97헌마101 , 판례집 10-1, 199, 208

가. 사건의 개요

(1)청구인은 1973. 6. 18. 지방행정서기보 시보로 신규 임용되어 2003. 10. 1.부터 2005. 12. 31.까지 지방행정사무관으로서 ○○시 ○○소장으로 근무하였는데, 지방공무원법 제66조 제1항 제1호에 의하여 2006. 12. 31.에 정년에 달한다.

(2)○○시장은 퇴직예정자의 사회적 준비와 기관의 원활한 인사운영을 위하여 1년 이내의 정년퇴직예정자들을 대상으로 2006년도 상반기 공로연수실시계획을 수립한 후 2006. 1. 1.자로 청구인에 대하여 ○○시 ○○과 근무 및 공로연수 파견근무를 명하는 인사발령처분을 하였다.

(3)청구인은, 정년퇴직일이 1년이나 남아 있음에도 청구인의 동의나 사전협의 없이 공로연수 파견근무를 명하는 인사발령처분을 하여 월 보수액이 감소하게 한것은 지방공무원법, 지방공무원임용령 및 지방공무원공로연수 운영지침[내무부 행정 12130～1038(1993. 9. 7.), 이하 ‘이 사건 운영지침’이라 한다]에 위배되고, 공로연수제도는 사실상 공무원의 정년을 단축시키는 결과를 초래하여 헌법 제7조 공무원의 신분보장, 헌법 제11조 평등의 원칙에 위배된다고 주장하면서 2006. 4. 10. 대구지방법원 2006구합1113호로 위 인사발령처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.

(4)그런데 위 법원은 2006. 11. 1., 이 사건 인사발령처분은 지방공무원법 제30조의4 제1항, 지방공무원임용령 제27조의2 제1항 제7호, 제27조의3 제1항에 따른 것이므로 내부적인 사무처리지침에 불과한 이 사건 운영지침을 일부 준수하지 않았다 하더라도 적법하며, 공로연수제도로 인하여 청구인의 정년이 단축되는 것도 아니어서 헌법에 위배되지 않는다고 판시하면서 청구인의 청구를 기각하였다. 그리고 위 판결은 2006. 11. 8. 청구인에게 송달된 후 2006. 11. 23. 항소기간 도과로 확정되었다.

(5)그러자 청구인은 2006. 12. 5. 이 사건 운영지침이 헌법 제7조 공무원의 신분보장, 제11조 평등권, 제

19조 양심의 자유, 제25조 공무담임권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 이 사건 운영지침이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부인바, 이 사건 운영지침은 [별지 1] 기재와 같고, 관계법령은 [별지 2] 기재와 같다.

2. 적법요건에 대한 판단

가. 헌법소원대상성

이 사건 운영지침은 헌법, 지방공무원법, 지방공무원임용령 등 상위법령의 직접적인 위임 없이 제정된 것으로서 행정규칙의 일종인 내무부 지침으로 되어 있고, 공포나 고시 등으로 일반인에게 알려지는 것도 아니다.

지방공무원법 제30조의4 제1항, 지방공무원임용령 제27조의2 제1항 제7호, 제27조의3 제1항의 각 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 연수 기타 능력개발 등을 위하여 필요한 경우 소속 공무원을 다른 국가기관이나 국내외 교육기관, 연구기관, 민간기관 등에 파견근무하게 할 수 있고, 특히 정년까지 남은 기간이 1년 이내인 사람이 퇴직 후의 사회적응능력 배양을 위하여 연수하게 된 경우에는 결원을 보충할 수 있도록 하고 있다.

결국 1년 이내에 정년퇴직을 하는 사람에게 퇴직 후의 사회적응능력 배양 등을 위하여 공로연수 파견근무를 명하는 것은 위 지방공무원법 및 지방공무원임용령의 규정에 의하여 가능한 것이고, 이 사건 운영지침은 단지 그러한 관계법령의 규정에 따라 공로연수 파견근무를 명하기로 한 경우에 필요한 세부사항을 스스로 정하고 있을 뿐이다.

그렇다면 이 사건 운영지침은 그 규정형식, 성질과 내용으로 보아, 1년 이내에 정년퇴직을 하는 지방공무원에게 지방공무원법과 지방공무원임용령의 규정에 따라 공로연수 파견근무를 명함에 있어 필요한 사항을 정하여 주기 위한 내부적인 사무처리지침에 불과할 뿐 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 법규적 효력은 없는 것이라고 보아야 할 것이다.

따라서 이 사건 운영지침은 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니한다고 할 것이다.

나. 직접성

이 사건 운영지침은 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우 관계 법령의 규정에 의하여 1년 이내의 정년퇴직예정자를 대상으로 공로연수계획

을 수립·시행할 수 있게 하기 위하여 만들어진 것(제1항)으로서, 공로연수계획수립의 기본방침과 고려사항(제2항), 연수대상자 선정·연수내용·인사처리절차(제3항), 합동연수계획(제4항), 기타 행정사항(제5항) 등 공로연수계획의 수립 및 시행에 필요한 세부사항을 규정하고 있다.

그리고 그 중 지방공무원의 기본권침해 여부와 관련하여 문제가 될 수 있는 공로연수대상자선정과 관련한 규정을 보더라도, 원칙적으로 정년퇴직일 전 6개월 이내인 사람을 공로연수대상으로 삼되, 지방자치단체의 장이 특히 필요하다고 인정할 경우에는 본인의 희망이나 동의가 있는 경우에 한하여 정년퇴직일 전 6개월 이상 1년 이내인 사람도 공로연수대상자로 선정할 수 있다고 하여 공로연수대상자 선정에 관한 대강(大綱)의 지침을 제공하여 주고 있을 뿐이다.

결국 이 사건 운영지침 그 자체로는 특정 지방공무원에 대한 의무부과나 권리침해 등의 효과가 생기지 아니하며, 지방자치단체의 장이 이 사건 운영지침에 따라 실제로 특정 지방공무원을 상대로 공로연수 파견근무를 명하는 인사발령을 하였을 때 비로소 기본권침해 여부의 문제가 생기는 것이다.

따라서 이 사건 운영지침이 헌법소원의 대상이 된다고 가정하더라도, 이 사건 운영지침은 지방자치단체의 장의 인사발령처분이라는 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 특정인의 기본권에 영향을 미치게 되는 것이므로, 이를 심판대상으로 한 이 사건 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다.

다. 청구기간

헌법재판소법 제69조 제1항 본문은 “제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다.”고 규정하고 있다.

그런데 청구인은 이 사건 인사발령처분의 취소를 구하는 행정소송의 소장에서 이 사건 운영지침의 존재와 내용을 알고 위 인사발령처분이 이 사건 운영지침마저도 위반하였다고 주장한 바 있으므로, 청구인으로서는 적어도 위 소장접수일인 2006. 4. 10.경에는 이 사건 운영지침에 의하여 기본권침해사유가 발생하였음을 알았다고 봄이 상당하다.

따라서 이 사건 운영지침이 헌법소원의 대상이 된다고 가정하더라도, 위 2006. 4. 10.로부터 90일이 훨씬 지난 2006. 12. 5.에 비로소 청구된 이 사건 헌법소원심판은 청구기간이 도과되었다고 할 것이다.

3. 결　론

그렇다면 이 사건 심판청구는 어느 모로 보나 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호, 제4호에 의하여 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

1. 목 적

2. 기본방침

◦기관별 공로연수계획의 수립 및 집행은 지방자치단체의 장 주관으로 시행하되, 대상자 선정·연수내용·인사처리절차 등은 본 지침에 따라 실시함.

◦연수대상은 경력직 지방공무원으로서 정년퇴직일 전 6개월 이내인 자로 함.

다만, 지방자치단체의 장이 특히 필요하다고 인정할 경우에는 정년퇴직일 전 6개월 이상 1년 이내인 자를 선정할 수 있음

※특정직 공무원은 관계법령에 실시근거가 있는 경우에 한함.

◦지방자치단체의 장은 연수대상자의 개인별 연수계획 수립 시 지방행정연수원 등 각급 교육훈련기관에서 실시하는 합동연수일정을 반영함.

◦연수자는 장기근속한 퇴직예정자임을 감안하여 예우상 세심한 배려와 제 급여상의 불이익이 없도록 함.

3. 세부연수계획 수립 및 집행요령

가. 기관별 공로연수계획 수립

지방자치단체의 장은 기관 내의 업무형편·인사운영상황·공로연수대상자현황·연수대상자의의견 등을 고려하여 기관별 공로연수계획을수립함.

※ 연수계획수립시 고려사항

나. 개인별 공로연수일정계획 수립

지방자치단체에서는 기관별 업무사정·연수자 개인사정 등을 고려하여 적정한 개인별 연수일정계획을 수립·시행함.

(별첨 공로연수일정계획에 예시 참조)

※ 공로연수일정에 포함되어야 할 사항

다. 연수대상자 선정

◦연수대상자의 선정은 정년퇴직일 전 6개월 이내인 자를 원칙으로 하되, 예외적으로 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하고 본인의 희망이나 동의가 있는 경우에 한하여 정년퇴직일 전 6개월 이상 1년 이내인 자를 선정할 수 있음

※정년연장중에 있는 공무원은 공로연수대상에서 제외함.

◦연수대상자를 선정함에 있어서 연수대상자 본인에게 본 제도의 취지를 설명하고, 연수일정 및 내용 등에 관한 사전협의를 통하여 연수효과가 제고되도록 함.

라. 공로연수 파견에 따른 인사조치

◦인사발령형식은 “공로연수 파견근무를 명함”으로 함.

◦공로연수 파견 시는 지방공무원임용령 제27조의3 제1항의 규정에 의하여 결원보충을 할 수 있음.

마. 연수실시 및 지원

◦인사발령이 끝난 연수대상자는 연수일정계획에 따라 연수를 실시함.

◦연수기간중 공로연수자가 개인회고록, 연구보고서 등을 작성·발간할 경우는 그 소요경비를 예산의 범위 내에서 최대한 지원함.

바. 퇴임식 개최

◦연수가 끝난 퇴직예정자에 대하여는 기관실정에 따라 퇴임식을 개최하되 가급적 다른 행사(종무식 등)와 분리·개최하여 정중한 예우가 되도록 함.

예)부부동반 참석 및 꽃다발 증정, 공로에 대한 포상, 기념패 증정 등

4. 합동연수계획

◦국가전문행정연수원장은 본 제도의 취지가 반영될 수 있도록 상반기 1회, 하반기 1회 적당한 기간(1주 정도)의 합동연수과정을 설치운영하고, 시도 지방공무원교육원도 연수과정을 운영함.

◦연수는 퇴직 후의 사회적응에 도움이 되는 내용의 강의와 세미나형식으로 운영하되, 가급적 국내외 시찰과정이 포함되도록 하고 다양한 프로그램이 제공됨으로써 교육효과가 제고될 수 있도록 발전방안을 강구함.

5. 기타 행정사항

◦본 지침은 ’93. 9. 1.부터 시행하고 기존의 공로연수퇴직제운영지침(’90. 2. 20.)은 폐지함

◦지방자치단체의 장은 매년 12월과 6월에 공로연수계획을 수립하여 공로연수대상자에게 취지를 홍보하여 추진함.

◦특정직 공무원에 대한 공로연수는 본 지침을 참고하여 자체 운영지침을 수립·시행함.

개인별 공로연수 일정계획(예시)

※본 예시는 참고사항이므로 기관의 사정에 따라 공로연수제도의 효과를 제고할 수 있도록 적절히 조정·시행할 수 있음.

(2월 1일～6월 30일)

[별지 2] 관계법령

•지방공무원법

제30조의4(파견근무) ① 임용권자는 그 업무수행과 관련된 행정지원이나 연수 기타 능력개발 등을 위하여 필요한 때에는 소속공무원을 지방자치단체의 다른 기관·다른 지방자치단체·국가기관·공공단체·정부투자기관, 국내외의 교육기관·연구기관 기타 기관에 일정기간 파견근무하게 할 수 있으며, 전문성이 특히 요구되는 특수업무의 효율적 수행 등을 위하여 필요한 때에는 인사위원회의 의결을 거쳐 지방자치단체 외의 기관·단체의 임직원을 파견받아 근무하게 할 수 있다.

②파견권자는 파견사유가 소멸하거나 파견목적이 달성될 가망이 없는 경우에는 그 공무원을 지체없이 원 소속기관에 복귀시켜야 한다.

③제1항의 규정에 의하여 지방자치단체 외의 기관·단체로부터 파견된 임직원은 직무상 행위를 함에 있어서는 이를 공무원으로 본다. 형법 기타 법률에 의한 벌칙을 적용함에 있어서도 또한 같다.

④공무원을 파견근무하게 하거나 지방자치단체 외의 기관·단체의 임직원을 파견받아 근무하게 하는 경우의 그 사유·기간·절차와 파견기간중의 복무 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제66조(정년) ① 공무원의 정년은 다음 각 호와 같다.

1.1급 내지 9급의 일반직공무원

5급 이상 공무원－60세

6급 이하 공무원－57세

(이하 생략)

•지방공무원 임용령

제2조(용어의 정의) 이 영에서 사용되는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.“임용”이라 함은 신규임용·승진임용·전직·전보·겸임·파견·강임·휴직·직위해제·정직·복직·면직·해임 및 파면을 말한다. (이하 생략)

제27조의2(파견근무) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 법 제30조의4의 규정에 의하여 소속공무원을 파견할 수 있다.

1.당해 지방자치단체 외의 기관·단체에서의 지방자치단체의 사업수행을 위하여 특히 필요한 경우

2.다른 지방자치단체나 국가기관의 업무 폭주로 인한 행정지원의 경우

3.사무의 소관이 명백하지 아니하거나 관련기관간의 긴밀한 협조를 요하는 특수업무의 공동수행을 위하여 필요한 경우

4.「지방공무원 교육훈련법」에 의한 소속공무원의 교육훈련을 위하여 필요한 경우

5.「지방공무원 교육훈련법」에 의한 공무원교육훈련기관의 교수요원으로 선발된 경우

6.국제기구, 외국의 정부 또는 연구기관에서의 업무수행 및 능력개발을 위하여 필요한 경우

7.국내의 연구기관, 민간기관 및 단체에서의 관련업무수행·능력개발이나 지방정책수립과 관련된 자료수집 등을 위하여 필요한 경우

②제1항의 파견기간은 다음 각 호와 같다.

1.제1항 제1호 내지 제3호 및 제7호의 규정에 의한 파견기간은 2년 이내로, 동항 제5호의 규정에 의한 파견기간은 1년 이내로 하되, 특히 필요한 경우에는 각각 1년의 범위 안에서 이를 연장할 수 있다.

2.제1항 제4호 및 제6호의 규정에 의한 파견기간은 교육훈련·업무수행 및 능력개발을 위하여 필요한 기간으로 한다.

③지방자치단체의 장이 제1항 제1호 내지 제3호 및 제5호의 규정에 의하여 소속공무원을 파견함에는 미리 파견받을 기관의 장의 요청이 있어야 한다.

④파견의 발령은 당해 공무원의 전보권을 갖는 기관의 장이 발령한다.

⑤제25조 제2항의 규정에 의한 실무수습을 위하여 필요한 때에는 임용권자는 제1항 내지 제4항의 규정에 불구하고 시보공무원을 각급기관에 파견하여 근무하게 할 수 있다. 이 경우 임용권자는 파견받을 기관의 장과 미리 협의하여야 한다.

제27조의3(파견으로 인한 결원보충 등) ① 파견기간이 1년 이상인 경우 또는 정년 잔여기간이 1년 이내에 있는 자가 퇴직 후의 사회적응능력 배양을 위하여 연수하게 된 경우에는 법 제41조 제2항의 규정에 의하여 정원이 따로 있는 것으로 보고 결원을 보충할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장(교육감을 제외한다)은 파견기간이 1년 이상이 되어 정원이 따로 있는 것으로 보고 결원을 보충할 때에는 미리 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다. (이하 생략)