헌재 2000. 3. 30. 99헌바14 , 판례집 12-1, 325

대리인 법무법인 한길종합법률사무소

담당변호사 정동윤 외 2인

당해사건　서울지방법원 99고단779 학원의설립·운영에관한법률위반

가. 사건의 개요

(1)청구인은 ‘교육감에게 등록하지 않고 1997. 1. 5.부터 같은 해 12. 31.까지 서울 종로구○○○동 228의 5 소재 ○○빌딩 후관 2층 약30평에 휴게실, 사무실과 강의실 3개를 설치하고 각 강의실에는 칠판 1개, 책상 10개, 의자 20여개씩을 설치하고 ‘○○ 어머니학교’라는 명칭으로 주부회원 100여명을 모집하여 1인당 월 25,000원의 회비를 받고 3～6개월 과정으로 국어, 영어, 산수, 한문을 교습하는 학원을 운영하였다’는 이유로 학원의설립·운영에관한법률(1995. 8. 4. 법률 제4964호로 전문개정된 것, 이하 ‘학원법’이라 한다) 제6조 위반혐의로 기소되어, 서울지방법원에서 1999. 10. 5. 선고유예 판결(유예된 형은 벌금200,000원)을 선고받았다(99고단779).

(2)‘○○ 어머니학교’는 1993. 8.경 ‘○○○○운동연합’이라는 사회단체의 산하조직으로 설립되었는데, 청구인은 1996. 12.경 교감으로 선출(교장은 미선출)된 것이라고 하며, 회원제로 운영되었고, 위 회비는 운영비에 충당되었으나 부족분은 후원회원들의 성금으로 충당하는 등 영리목적으로 운영된 것이 아니며, 교습내용은 문자의 해독을 위한 교습을 위주로 하였다.

(3)청구인은 위 형사사건 계속 중에 학원법 제6조가 헌법상 교육을 받을 권리 및 행복추구권을 침해하는 것이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청(99초3564)을 하였으나, 위 법원은 1999. 10. 5. 당해 사건에 관하여 위와 같이 유죄판결을 선고하면서 이와 동시에 위 신청을 기각하였다.

(4)그러자 청구인은 학원법 제6조 및 벌칙규정인 제22조 제1항 제2호가 위헌이라고 주장하면서 1999. 10. 19. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 학원법 제6조 및 제22조 제1항

제2호(각 1995. 8. 4. 법률 제4964호로 전문개정된 것)가 헌법에 위배되는지 여부이고, 그 내용 및 관련되는 조항은 다음과 같다.

학원법 제6조(학원설립·운영의 등록) 학원을 설립·운영하고자 하는 자는 제8조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어 대통령령이 정하는 바에 따라 교육감에게 등록하여야 한다. 등록한 사항중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다.

학원법 제22조(벌칙)①다음 각호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처한다.

2.제6조의 규정에 의한 등록을 하지 아니하고 학원을 설립·운영한 자

학원법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.“학원”이라 함은 사인이 대통령령이 정하는 수이상의 학습자에게 30일이상의 교습과정(교습과정의 반복으로 교습일수가 30일이상이 되는 경우를 포함한다. 이하 같다)에 따라 지식·기술(기능을 포함한다. 이하 같다)·예능을 교습하거나, 30일이상학습장소로 제공되는 시설로서 다음 각목의 1에 해당하지 아니하는 시설을 말한다.

라.사회교육법 제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설

2.청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

(1)사람은 누구나 자기가 가르치고 싶은 것을 가르칠 수 있고, 배우고 싶은 것을 배울 수 있는 것인데, 국가가 학원법 제6조의 등록제도를 통하여 이를 규제하려 한다면 이는 헌법 제10조 소정의 행복추구권과 헌법 제31조 제1항 및 제3항 소정의 교육을 받을 권리를 침해하는 것이다.

(2)‘○○ 어머니학교’는 주부들을 대상으로 기초적인 글읽기 교육을 하는 비영리단체인데 이러한 단체에 대하여까지 등록을 요구한다면 입법목적의 정당성이 인정될 수 없다.

(3)또한 학원법 제6조는 지나치게 번잡한 절차를 규정함으로써 등록하려 하는 자에게 번잡한 준비나 시설을 하여야 할 의무를 부담케 하고 있고, 이를 위반하면 학원법 제22조 제1항 소정의 형으로 처벌할 수 있어 그 피해가 지나치게 크다.

더욱이 ‘○○ 어머니학교’의 경우 사회교육의 진흥이라는 공익적 측면이 훨씬 크고, 학원법상 분류된 학원

의 종류에 해당하지 않아 등록할 수가 없으므로 청구인이 ‘○○ 어머니학교’의 등록을 하지 아니하였다 하여 이를 처벌하는 것은 가혹하다.

(4)따라서 학원법 제6조, 제22조 제1항 제2호는 ‘○○ 어머니학교’에 적용되는 한 과잉금지의 원칙에 반하여 위 기본권들을 침해하는 것이다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

학원법 제6조는 학원의 건전한 발전을 도모하기 위한 방법의 일환으로 일정한 교육시설과 설비를 구비할 것을 요구함으로써 학원의 무분별한 난립을 방지하는 한편, 설립자의 인적사항 등 학원의 설립·운영과 관련한 소정의 사항을 등록하도록 함으로써 학원의 운영실태를 파악하기 위한 것이다.

이러한 제도의 목적에 비추어 볼 때 학원법 제6조가 헌법 제10조 소정의 행복추구권이나 제31조 제1항 소정의 교육을 받을 권리를 본질적으로 침해하는 것이라 할 수 없고, 특히 ‘○○ 어머니학교’가 영리를 목적으로 한 학원이 아니라 하여 달리 볼 것은 아니다.

다. 교육부장관의 의견

(1) 적법요건에 관하여

‘○○ 어머니학교’가 주부들을 대상으로 봉사활동 차원에서 기초적인 교육을 하는 것이라면 구 사회교육법 시행령 제2조 제1호 소정의 ‘국민생활에 필요한 기초교육과 교양교육’에 해당될 뿐 학원법 시행령 소정의 교습과정에 해당사항이 없으므로 학원법의 적용대상이 아니다.

따라서 심판대상 조항들은 당해사건 재판의 전제가 되지 않으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다.

(2) 본안에 관하여

학원 등록제는 헌법 제31조 제6항의 ‘교육제도 법률주의’에 의거하여 학원의 시설, 설비, 강사, 수강료, 교육환경 등에 관하여 최소한의 기준을 정한 것으로서, 학원의 무분별한 난립을 방지하고 국민이 안심하고 양질의 교육을 받을 수 있도록 하기 위한 것이며, 등록절차가 지나치게 어려운 것도 아니다. 또 ‘○○ 어머니학교’의 경우 등록절차가 더 간이한 구 사회교육법 제21조 소정의 사회교육시설로 등록할 수도 있었을 것이다. 그러므로, 심판대상조항들이 국민의 교육을 받을 권리 등을 지나치게 제한하는 것이라고 할 수 없다.

라. 서울지방검찰청 검사장의 의견

심판대상조항들은 운영목적의 영리성 유무를 불문하고 학원의 건전한 발전을 도모하기 위하여 일정한 시설, 설비를 구비할 것을 요구함으로써 학원의 무분별한 난립을 방지하고 교육의 질을 높이는 한편, 설립자의

인적사항 등 학원의 설립·운영과 관련한 소정의 사항을 등록하도록 함으로써 학원의 운영실태를 파악하기 위한 것이다.

이러한 제도는 그 목적으로 볼 때 국민의 행복추구권이나 교육을 받을 권리의 본질적 부분을 침해하는 것이 아닐 뿐만 아니라 제한의 목적이 정당하고 수단 또한 필요·적정하다고 할 것이므로 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

3. 판　단

가. 적법성에 관한 판단

(1) 학원법 제22조 제1항 제2호에 대한 심판청구 부분

청구인은 당해사건에서 심판대상조항들이 적용된 결과로 유죄판결을 받았다. 그런데 심판대상 조항들 중 학원법 제22조 제1항 제2호에 대해서는 명시적인 위헌법률심판제청신청이 없었고 따라서 위헌제청신청 기각결정에서도 같은 규정을 명시적 판단대상으로 삼지는 않았다. 그러나, 같은 조항은 학원법 제6조 위반행위에 대한 벌칙규정으로서, 학원법 제6조에 대한 위헌법률심판제청신청과 이에 대한 법원의 판단에 위 벌칙규정에 대한 신청과 판단이 실질적으로 포함되어 있는 것으로 볼 수 있다. 그러므로, 같은 조항에 대한 심판청구도 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 적법요건을 갖춘 것으로 본다.

(2)‘○○ 어머니학교’가 학원법 적용대상인지 여부와 관련한 재판의 전제성 문제

교육부장관은, ‘○○ 어머니학교’는 구 사회교육법(1999. 8. 31. 전문개정되기 전의 것, 현재는 평생교육법)에 의한 사회교육시설로서 학원법에 따른 등록대상이 되지 않으므로 심판대상조항들은 재판의 전제성이 없다고 주장하므로 이 점에 관해 살펴본다.

구 사회교육법 제21조는 사회교육시설을 설치하고자 하는 자는 일정한 시설을 갖추어 시·도 교육위원회에 등록하도록 규정하고, 제22조에서는 “사인이 다수인에게 30일 이상 계속 또는 반복하여 사회교육을 실시하는 시설로서 다음 각호의 1에 해당하지 아니하는 시설의 진흥·육성에 관하여는 따로 법률로 정한다”라고 한 다음 그 제1호에 “제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설”을 규정하였으며, 학원법 제2조 제1호는 “학원”에 대하여, ‘사인이 대통령령이 정하는 수 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정에 따라 지식·기술·예능을 교습하거나, 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설로서 사회교육법 제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설 등을 제외한 것’으로 규정하였다. 그리고 구 사회교육법 제9조는 “사회교육은 영리를 목적

으로 실시되어서는 아니된다”라고 규정하였는데, 학원법의 학원도 영리를 목적으로 할 것을 그 요건으로 하지는 않는다.

‘○○ 어머니학교’는 구 사회교육법이나 학원법에 의해 등록한 바 없는데, 학원법 제2조 제1호가 가리키는 ‘사회교육법 제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설’의 “설치된”이 등록까지 된 것을 말하는 취지라면, 사회교육법에 의해 등록되는 것이 더욱 적절한 시설이라 하더라도 사회교육시설로 등록을 마치지 않은 이상 심판대상조항들의 적용대상이 될 것이며, 그렇지 않고 실질적으로 사회교육시설로 등록될만한 시설을 의미하는 것이라면 이러한 시설은 심판대상조항들의 적용대상이 아니라고 볼 수 있을 것이다.

한편, ‘○○ 어머니학교’와 같은 경우 구 학원법 시행령 제5조와 별표1에 의하면 학원등록은 별표1 규정에 의한 교습과정별로 하도록 되어 있었는데 마땅히 등록할 과정을 찾을 수 없는 반면, 구 사회교육법 시행령 제2조에서는 사회교육의 영역으로서 “국민생활에 필요한 기초교육과 교양교육” 등을 열거하고 있어서 사회교육법에 의한 등록은 용이하였을 것으로 보여진다. 요컨대, ‘○○ 어머니학교’는 그 교습형태와 내용으로 볼 때는 학원법보다는 구 사회교육법에 의해 사회교육시설로 등록함이 적절한 시설이라고 보여진다.

그러나, 구 사회교육법 제2조 제3호의 사회교육시설에 대한 정의규정에서 사회교육시설이란 “사회교육을 주된 목적으로 하는 시설”을 말한다고 규정하였음에도 구 사회교육법 제22조 제1호에서 “제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설”이라고 범위를 굳이 한정하였고, 학원법 제2조 제1호의 학원의 정의규정에서 제외하고 있는 사회교육시설도 이와 동일한 표현으로 되어 있는 점, 구 사회교육법 제21조에서는 사회교육시설을 설치하고자 하는 자로 하여금 일정한 요건을 갖추어 등록을 하도록 규정하고 있는점, 구 사회교육법 제21조 위반행위에 대한 벌칙규정이 없었던 점들에 비추어 볼 때 학원법 제2조 제1호의 ‘사회교육법 제21조의 규정에 의하여 설치된 사회교육시설’이란 같은 조항에 따라서 등록까지 된 것을 말하는 것으로 볼 것이다.

따라서, 실질적으로 보아 사회교육의 실시를 주된 목적으로 하는 시설이라 하더라도 다른 한편 학원법의 학원에도 해당될 수 있을 때는 그 시설이 구 사회교육법 제21조에 따라 사회교육시설로 등록된 바 없어서 학원법 제2조 제1호 라목 소정의 사회교육시설에 해당되지 않는다면 심판대상조항들에 의한 규율대상이 된다고 할 것이다(대법원 1994. 6. 14. 93도1799, 공 1994, 1992).

그렇다면, ‘○○ 어머니학교’가 구 사회교육법에 의한 등록을 하지 않은 이상 심판대상조항들은 당해사건과의 관계에서 재판의 전제성이 있다고 할 것이다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 제한되는 기본권

청구인은 심판대상조항들 소정의 등록제도를 통한 규제가 헌법 제10조의 행복추구권과 헌법 제31조 제1항 및 제3항의 교육을 받을 권리를 침해한다고 주장한다.

헌법은 제31조 제1항에서 ‘교육을 받을 권리’를 보장함으로써 국가로부터 교육에 필요한 시설의 제공을 요구할 수 있는 권리 및 각자의 능력에 따라 교육시설에 입학하여 배울 수 있는 권리를 국민의 기본권으로서 보장하고 있다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11, 18-19; 헌재 1992. 11. 12. 89헌마88 , 판례집 4, 739, 750-752 참조). 그리고 이 ‘교육을 받을 권리’란, 모든 국민에게 저마다의 능력에 따른 교육이 가능하도록 그에 필요한 설비와 제도를 마련해야 할 국가의 과제와 아울러 이를 넘어 사회적·경제적 약자도 능력에 따른 실질적 평등교육을 받을 수 있도록 적극적인 정책을 실현해야 할 국가의 의무를 뜻하는 것이다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 등, 판례집 12-1, 427, 448-449).

그런데 청구인들의 주장은, 심판대상 조항들에 의하여 학교교육 외의 영역에서 자유롭게 가르치고 배울 권리를 침해받는다는 것인데, 이는 바로 헌법 제10조의 행복추구권에 의해 보호되는 것이다(위 98헌가16 등 결정, 판례집 12-1, 455-456 참조).

심판대상조항들 중 제6조는 같은 법이 정한 ‘학원’에 해당하는 경우에는 일정한 시설, 설비를 갖추어 등록을 하도록 의무를 부과하고, 제22조 제1항 제2호에서는 이와 같은 의무를 이행하지 아니한 경우 처벌하도록 규정함으로써 헌법 제10조에 의해 보호되는 행복추구권으로부터 나오는 자유롭게 가르치고 배울 권리를 제한하고 있다.

한편, 교습자가 소득활동으로서 지식, 기술 등을 교습하려고 하는 경우에는 직업의 자유의 제한도 문제가 될 것이다.

심판대상조항들에 의한 이러한 기본권의 제한이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부에 관하여 본다.

(2) 심판대상조항들의 위헌여부

(가) 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”라고 규정하고 있는 한편, 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다”라고 규정하여

교육제도 법률주의를 선언하고 있다.

이러한 교육제도 법률주의는, 국가의 백년대계인 교육이 일시적인 특정정치 세력에 의하여 영향을 받거나 집권자의 통치상의 의도에 따라 수시로 변경되는 것을 예방하고 장래를 전망한 일관성이 있는 교육체계를 유지·발전시키기 위한 것이며 그러한 관점에서 국민의 대표기관인 국회의 통제하에 두는 것이 가장 온당하다는 의회민주주의 내지 법치주의 이념에서 비롯된 것이다. 이는 헌법이 한편으로는 교육을 받을 권리를 국민의 기본권으로서 보장하고 다른 한편으로 이를 실현하는 의무와 책임을 국가가 부담하게 하는 교육체계를 교육제도의 근간으로 하고 있음을 나타내는 것이라고 할 수 있는 것이다(위 헌재 89헌마88 결정, 판례집 4, 739, 752; 헌재 2000. 3. 30. 99헌바14 , 판례집 12-1, 325, 336). 그리고 위 교육제도 등에 관한 기본적인 사항을 법률로 정함에 있어 국가가 그 종류와 설립기준 등을 정하고 이에 대하여 어느 정도 감독할 것인지 등의 문제는 교육의 본질을 침해하지 아니하는 한 궁극적으로는 입법권자의 입법형성의 자유에 속하는 것이라고 할 것이다. 그리고, 여기서 말하는 교육제도는 공·사립학교에 관한 것 뿐만 아니라 학원의 형태에 의한 사회교육제도에 관한 것도 포함하는 것이다. 그러므로 학원의 등록요건이 지나치게 엄격하다고 볼 수 없다면 이러한 등록제도가 학교교육 외의 형식으로 자유로이 가르치고 배울 수 있는 국민의 기본권을 어느 정도 제한 하더라도 이는 정당화될 수 있다(위 헌재 99헌바14 결정, 판례집 12-1, 325, 336-341).

(나)그러므로 학원법 제6조에서 정하고 있는 학원등록의 요건이 지나치게 엄격한지 여부에 관해 살펴본다.

이 재판소는 위 99헌바14 결정에서 아래와 같은 이유로 위 학원등록의 요건이 지나치게 엄격하다고는 볼 수 없다고 하였는데(판례집 12-1, 325, 339-341), 이와 같은 입장은 이 사건에서도 여전히 유지되어야 한다고 본다.

1)학원의 등록제도는 국민의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 교육제도와 시설을 일정한 수준으로 유지시키고 이를 위하여 국가가 적절한 지도, 감독을 하기 위한 목적을 지닌 제도라고 할 수 있으므로 헌법 제37조 제2항에서 말하는 공공복리를 위한 입법목적을 가지고 있는 것이다.

2)한편 국가가 그러한 학원의 등록제도를 통하여 학원의 시설 및 설비, 기타 설립에 필요한 일정한 기준을 마련하고 학원의 설립과 운영의 건전한 발전을 도모하고자 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 방법이라고 할 수 있다.

학원법 제6조는 같은 법 제8조의 규정에 의한 시설 및 설비를 갖출 것을 요구하는데, 제8조 제1항은 “교습과정별로 대통령령이 정하는 단위시설별 기준에 따라 교습 및 학습에 필요한 시설 및 설비를 갖추고 이를 유지하여야 한다”고 규정하고 있다. 이러한 교습과정별, 단위시설별 기준은 특정 과정을 교육하는 학원으로서 필요한 최소한의 법적 기준을 말하는 것이라고 해석되어야 하며, 따라서 그러한 등록요건이 학원의 설립과 운영을 지나치게 제한하는 것이라고는 볼 수 없는 것이다. 같은 법 제8조 제2항은 시설규모 및 설비기준을 시·도의 조례로서 정할 때에도 시설기준의 하한을 과도하게 높게 정하지 못하도록 하고 있는데, 이는 그러한 취지가 반영된 것으로 이해된다.

3)이와 같이 학원의 설립요건이 지나치게 엄격하다고 볼 수는 없고, 위 입법목적을 통하여 달성하려고 하는 공익과 위 등록제도에 의해 제한받는 기본권의 정도를 비교할 때 침해의 최소성과 법익의 균형성의 요건도 충족하고 있다고 보여진다.

덧붙인다면, 이 사건 ‘서울 어머니교실’과 같이 구 사회교육법에 의한 사회교육시설로도 등록할 수 있었을 경우에는 사회교육시설로 등록함으로써 학원법의 적용에서 제외될 수도 있음을 고려하여야 할 것이다. 즉, 시설에 따라서는 사회교육시설로 등록하는 것이 보다 용이한 경우 구 사회교육법에 의한 사회교육시설로 등록함으로써 학원법의 적용대상에서 제외될 수 있었던 것이다.

그렇다면, 학원법 제6조가 헌법 제37조 제2항에서 나오는 과잉금지원칙에 위배하여 앞서 본 기본권들을 침해한다고 볼 수 없다.

나아가, 벌칙규정인 제22조 제1항 제2호는 제6조의 규정에 의하여 등록을 하지 아니하고 학원을 설립·운영한 자를 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 이 법정형이 과도한 것이라고 할 수도 없다.

(다)그러므로, 심판대상조항들은 국민의 행복추구권과 직업선택의 자유를 침해하는 위헌의 규정이라고 할 수 없다.

4. 결　론

이상과 같은 이유에서 심판대상 조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

권　성 김효종(주심) 김경일 송인준