2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

가. 피고(변경 전 지식경제부장관, 이하 '피고'라 한다)는 2012. 8. 28. 지식경제부 고시 B(이하 '이 사건 고시'라 한다)로 "345KV C 송전선로 건설사업"(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 실시계획을 승인하였다이하 '이 사건 처분'이라 한다).

나. 중앙토지수용위원회의 2013. 5. 23.자 사용재결 사용대상 토지: 원고 소유의 울산 울주군 D, 548m²(이하 '이 사건 토지'라 한다) - 이 사건 사업에 따라 위 토지 지상에 철탑과 고압선로가 설치될 예정임

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 제4호증의 1, 2, 제5호증, 제6호증, 제7호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

가) 이 사건 사업은 구 『전원개발촉진법』 (2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것. 이하 '전원개발촉진법'이라 한다) 제5조 제3항 제2호, 같은 법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되기 전의 것) 제14조의2와 그 상위법인 구 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』 (2012. 12. 18. 법률 제11599호로 개정되기 전의 것. 이하 '국 토계획법'이라 한다) 제2조, 제30조와 같은 법 시행령 제25조 등에 따라 도시·군관리계획 (전원개발사업구역. 이하 '도시관리계획'이라 한다)으로 지정하였어야 함에도 단위 도시. 계획시설인 도시·군계획시설(전기공급설비. 이하 '도시계획시설'이라 한다)로 결정·고시하였다(이하 '제1-1주장'이라 한다). 또한, 이 사건 고시를 하면서 전원개발촉진법 제5조 제5항에 따라 고시하지 아니하고 이 사건과 무관한 구 『토지이용규제 기본법』(2012. 5. 23. 법률 제11433호로 개정되기 전의 것, 이하 '토지이용규제 기본법'이라 한다)을 적용하여 지형도면 고시를 하였다(이하 '제1-2주장'이라 한다). 또한, 이 사건 고시에는 "관계 도서는 토지이용규제 기본법 제8조 및 같은 법 시행령 제7조 규정에 의거 토지이용규제 정보시스템에서 열람할 수 있고 한국전력공사 해당 사업소에 비치하여 일반에 보입니다."라고 기재되어 있으나 토지이용규제 기본법에 의한 열람 절차를 거치도록 한 것은 위 법하다(이하 '제1-3주장'이라 한다).

나) 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따르면 피고가 실시계획을 승인하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 위 협의 시에 같은 법 시행규칙 제2조 제9호에서 정한 지적현황 측량도를 첨부하여 협의하지 아니하였다. 또한, 현재 이 사건 사업의 실무 부서인 울산광역시 울주군청 도시과, 지적과 등 관공서에 "도시관리계획(전원개발사업구역)"이 결정·고시된 도시계획도 원도(법정 지적도인 1/1,200 지적도, 1/6,000 임야도에 표시된 지적현황도)가 없는 점에 비추어 보면 피고는 전원개발촉진법 제5조 제4항에서 정한 협의절차를 거친 사실이 없다 (이하 '제2주장'이라 한다).

다) 구 『전원개발촉진법 시행령』(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되기 전의 것. 이하 '전원개발촉진법 시행령'이라 한다) 제16조 제2항은 "지식경제부장관은 실시계획 승인고시를 한 경우에는 지체 없이 실시계획의 사본을 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 송부하여야 한다."라고 규정하고 있으나, 피고는 울산광역시에 도시관리계획(전원개발사업구역) 결정조서와 도시계획 원도를 송부한 사실이 없다(이하 '제3주 장'이라 한다).

라) 이 사건 고시에는 "다만 국가공간 정보보안 관리규정 제10조 및 제11조에 의거 전력·통신·가스 등 공공의 이익 및 안전과 밀접한 관련이 있는 국가기간시설이 포함된 지도는 공개제한 대상으로 분류되어 도면에 표기하지 않습니다."라고 기재되어 있으나, 현행 행정규칙에는 『국가공간 정보보안 관리규정』은 존재하지 않고, 구 국가공간정보에 관한 법률』(2012. 12. 18. 법률 제11577호로 개정되기 전의 것. 이하 '국가공간정보에 관한 법률'이라 한다) 제28조와 같은 법 시행령 제24조에 따라 피고는 지식경제부 국가공간 정보보안 관리규정을 제정하여야 함에도 이를 제정하지 아니하였다. 또한, 위 규정은 관보에 고시할 필요가 없음에도 원고를 속일 목적으로 이 사건 고시에 "도면에 표기하지 않습니다."라는 문구를 기재하였다(이하 '제4주장'이라 한다).

2) 이상과 같이 이 사건 처분은 위법하고, 그 하자가 중대하고 명백하므로 이 사건 처분은 무효이다.

나. 관계 법령

별지 "관계 법령” 기재와 같다.

다. 판단

1) 제1주장에 관한 판단

가) 제1~1주장에 관한 판단

(1) 국토계획법 제2조 제4호는 도시관리계획을 정의하면서 (다)목에서 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획을 도시관리계획의 대상으로 하고 있고, 같은 조 제6호 (다)목은 기반시설의 하나로서 전기공급설비를 규정하고 있다. 따라서 이 사건 토지는 국토계획법 제30조에 따라 도시관리계획으로 수립· 지정되어야 하는 것은 원고의 주장과 같다. 그러나 전원개발촉진법 제6조 제1항 제1호에 따르면 전원개발사업자가 피고의 실시계획 승인을 받았을 때에는 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획 결정을 받은 것으로 보게 되므로 피고가 이 사건 사업에 대하여 실시계획 승인을 함으로써 이 사건 토지는 도시관리계획으로 지정된 것으로 보아야 한다.

(2) 원고는 이 사건 고시에 "도시계획시설(전기공급설비) 결정조서"라고 기재되어 있는 것을 근거로 도시관리계획이 없이 도시계획시설로 지정된 것은 위법하다는 취지로 주장하는 것으로 이해된다. 그러나 국토계획법 제43조 제1항은 "지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류 명칭·위치 규모 등을 미리 도시·군관리 계획으로 결정하여야 한다."고 규정하고 있고, 앞서 본 바와 같이 전원개발촉진법 제6조 제1항 제1호에 따라 피고가 이 사건 사업의 실시계획 승인을 함으로써 도시관리계획으로 기반시설인 이 사건 송전선로에 관한 결정이 있었던 것으로 의제된다. 따라서 위와 같이 관계 법령을 거시적으로 모두 살펴볼 경우 원고의 주장처럼 일부 표현에만 의존하여 이

와 달리 볼 수 없다.

나) 제1-2주장에 관한 판단

토지이용규제 기본법 제3조는 "지역·지구 등의 지정과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 이 법에 따른다."고 규정하여 지역·지구 등의 지정에 관하여는 토지이용규제 기본법이 전원개발촉진법보다 우선하여 적용됨을 명시하고 있다. 그런데 토지이용규제 기본법 제2조 제1호는 "지역·지구 등이란 지역·지 구 구역 권역 · 단지·도시·군계획시설 등 명칭과 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一)의 토지(토지와 연접한 해수면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 그 해 수면을 포함한다. 이하 같다)로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다."라고 정의하고, 같은 법 제5조 제1호 [별표] 183은 전원개발촉진법 제5조에 따른 전원개발사업구역을 명시하고 있다. 그렇다면 이 사건 사업에 의한 전원개발사업구역은 토지이용규제 기본법 제2조 제1호에서 말하는 "지역·지구 등"에 해당하므로 이 사건 송전선로의 지정과 운영에 대해서는 토지이용규제 기본법이 우선적으로 적용된다고 본 피고의 조치에 원고 주장과 같은 문제가 있다고 볼 수 없다. 따라서 피고가 토지이용규제 기본법 제8조 제2항에 따라 지역·지구 등을 지정하고 관보에 이 사건 고시를 한 것은 적법하다.

다) 제1-3주장에 관한 판단

토지이용규제 기본법 제8조 제2항은 중앙행정기관의 장이 지역·지구 등을 지정하는 경우에는 지적(地籍)이 표시된 지형도에 지역·지구 등을 명시한 도면(이하 "지형 도면"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하도록 규정하고 있다. 따라서 피고가 토지이용규제법에 따라 지형도면을 작성하고 이를 고시하고, 토지이용규제정보시스템에 등재하는 방법으로 열람하도록 한 것은 적법하다.

2) 제2주장에 관한 판단

가) 전원개발촉진법 제5조 제4항은 "지식경제부장관이 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장·광역시장·도 지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다."라고 규정하고 있을 뿐, 협의절차에 관하여는 특별한 제한을 두고 있지 아니하다.

나) 원고는 위 협의 시에 같은 법 시행규칙 제2조 제9호에서 정한 지적현황 측량도를 첨부하여야 한다고 주장하는데, 위 시행규칙 제2조는 "전원개발촉진법 제5조 제1항 및 제2항에 따라 전원개발사업 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)의 승인 또는 변경승인을 받으려는 자는 별지 제1호서식의 전원개발사업 실시계획 승인(변경승인 신청서에 지적현황 측량도 등 서류를 첨부하여 지식경제부장관에게 제출하여야 한다."고 규정하고 있어, 위 조문의 제목 및 문언 자체에 의하더라도 전원개발촉진법에서 정한 협의 절차와 관련된 규정이라기보다는 실시계획의 승인신청 등에 관한 규정이다. 이와 다른 전제에선 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

다) 설령 원고의 주장처럼 위 협의 절차에서 반드시 지적현황 측량도를 첨부하여야 한다고 새기더라도, 위 협의 과정에서 위 측량도가 첨부되지 아니하여 협의절차가 위법하고, 그에 따라 이 사건 처분이 무효라는 점은 원고가 증명하여야 하는데(대법원 2010. 5. 13. 선고 20093460 판결 등 참조), 이를 증명할 자료가 없다.

라) 한편 을가 제1호증의 1, 2, 제2호증의 각 기재에 의하면, 피고는 한국전력공사로부터 1/1,200의 지적현황 측량도를 포함한 자료를 넘겨받아 이를 울산광역시에 전달한 사실이 인정된다.

마) 이러한 여러 사정을 종합할 경우, 앞서 본 바와 같은 관계 법령하에서 원고의 주장처럼 도시계획도 원도가 없다는 사정만을 들어 협의절차가 아예 존재하지 않았다고 단정하기 어렵다.

3) 제3주장에 관한 판단

가) 전원개발촉진법 제16조 제2항은 "지식경제부장관은 제1항 및 제14조 제4항에 따른 고시를 한 경우에는 지체 없이 실시계획의 사본을 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 송부하여야 한다."라고 규정하고 있다. 갑 제2호증, 을가 제3호증의 각 기재를 종합하면, 피고는 2012. 8. 22. 울산광역시장에게 이 사건 사업의 실시계획 사본을 보내 현재 울산광역시장이 이를 보유하고 있는 사실이 인정된다.

나) 이에 대하여 원고는 위 규정을 근거로 도시계획도 원도(토지이용규제 기본법에서 말하는 지형도면을 의미하는 것으로 이해된다)를 중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 보내지 않은 것은 위법하다고 주장하나, 위 규정은 실시계획의 사본만을 보내도록 규정하고 있을 뿐이므로 위 규정에 근거하여 피고가 지형도면을 보낼 의무가 있다고 보기 어렵고, 그 외에 피고에게 지형도면을 보낼 의무가 있다고 인정할 만한 규정도 찾을 수 없다.

다) 설령 피고가 중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 지형도면을 송부하여야 한다.고 하더라도, 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 사업의 지형도면은 법령에서 정한 공개제한 대상에 해당하므로 피고가 이를 보내지 아니하였다고 하더라도 이를 위법하다고 할 수 없다.

4) 제4주장에 관한 판단

가) 우선 원고는 피고가 국가공간정보에 관한 법률에 따라 지식경제부 국가공간정보 보안관리규정을 제정하지 않아 위법하다고 주장한다. 그러나 국가공간정보에 관한 법률 제28조 제1항에 따르면 보안관리규정을 제정하고 시행하여야 하는 주체는 "관리기관의 장"이고, 같은 법 제2조 제4호는 "관리기관이란 공간정보를 생산하거나 관리하는 중 앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공공기관, 그 밖에 대통령령으로 정하는 민간기관을 말한다."라고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 지형도면 등 토지이용과 관련한 공간정보를 생산 관리하는 중앙행정기관은 국토교통부장관이므로 피고가 이 사건 지형도면을 관리하기 위하여 별도로 국가공간정보 보안관리규정을 제정할 의무는 없다.

나) 이 사건 지형도면에 적용되는 국토교통부 국가공간정보 보안관리규정 제10조 제1항 [별표 1]은 공개될 경우 공공의 안전과 이익을 해할 우려가 있다고 인정되는 공간 정보, 공개될 경우 개인정보를 침해할 우려가 있는 공간정보, 공개될 경우 관리기관의 업무수행에 지장을 초래한다고 인정되는 공간정보를 공개제한 대상 정보로 규정하면서 그 예로 전력 · 통신 · 가스 등 공공의 이익 및 안전과 밀접한 관계가 있는 국가기간시설이 포함된 지도와 발전소, 변전소, 지상송전선, 송전탑이 표시된 수치지도를 규정하고 있다.

따라서 피고가 위와 같은 사항이 표시된 지도를 공개제한 대상으로 보아 공개하지 아니한 것은 적법하다.

다) 원고는 피고가 위와 같은 국가공간정보 보안관리규정과 관련된 사항을 고시할 필요가 없음에도 이를 고시한 것은 원고를 속일 목적이므로 위법하다고 주장하나, 이러한 주장을 인정할 자료가 전혀 없다.

5) 부가 판단

가) 하자 있는 행정처분이 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조)

나) 설령 원고의 주장을 모두 받아들여 이 사건 처분에 어떠한 위법이 존재한다고 하더라도, 원고가 지적하고 있는 부분은 이 사건 고시의 근거법령이나 지형도면의 송부 여부 등 실시계획 승인 이후에 발생한 사정으로서 실시계획 자체의 위법성과는 거리가 멀다. 따라서 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사윤정인

판사이승훈

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