[결정문]
2013헌바186 지방공무원법 제20조의2 등 위헌소원
박○철
대리인 법무법인 디엘
담당변호사 도용욱
서울행정법원 2013구합51480 해임처분취소
2015.03.26
지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정된 것) 제20조의2 중 ‘제67조에 따른 처분’에 관한 부분 및 구 소방공무원법(2006. 3. 24. 법률 제7909호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12750호로 개정되기 전의 것) 제21조 중 ‘「지방공무원법」제67조 제1항의 규정에 의하여 처분사유 설명서를 교부받은 소방공무원은 그 처분에 불복이 있을 때에는 그 설명서를 교부받은 날로부터 30일 이내에 「지방공무원법」에 의하여 설치된 지방공무원소청심사위원회에 이에 대한 심사를 청구할 수 있다.’는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
청구인은 지방소방사로서 소방운전직에 채용되어 소방차, 구급차 등의 운전 업무에 종사하던 중 2012. 10. 20. 혈중알콜농도 0.23%의 상태에서 승용차를 운전하였다는 이유로 2012. 12. 17. 자동차운전면허가 취소되었다. 이에 ○○시장은 2013. 1. 18. 청구인에 대하여 직권면직처분을 하고, 처분사유 설명서를 교부하였다. 청구인은 위 면직처분 취소의 소를 제기하였고(서울행정법원 2013구합51480), 위 소송계속 중 면직처분에 대해 불복할 때에는 반드시 소청심사위원회의 심사를 거치도록 한 지방공무원법 제20조의2 및 소청심사위원회에 대한 청구기간을 처분사유 설명서 교부일로부터 30일 이내로 정한 지방공무원법 제67조 제2항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2013아10039) 2013. 6. 10. 기각되자, 2013. 6. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 헌법소원심판 청구서에서 소청심사 청구기간에 대한 심판대상조항으로 지방공무원법 제67조 제2항을 기재하였으나, 소방공무원인 청구인에 대한 소청심사에 대하여는 소방공무원법이 적용된다 할 것이므로, 소청심사 청구기간에 대한 심판대상을 구 소방공무원법 제21조로 직권으로 변경함이 상당하다.
따라서 이 사건 심판대상은 지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정된 것) 제20조의2 중 ‘제67조에 따른 처분’에 관한 부분(이하, ‘이 사건 필요적 전치조항’이라 한다) 및 구 소방공무원법(2006. 3. 24. 법률 제7909호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12750호로 개정되기 전의 것) 제21조 중 ‘「지방공무원법」 제67조 제1항의 규정에 의하여 처분사유 설명서를 교부받은 소방공무원은 그 처분에 불복이 있을 때에
는 그 설명서를 교부받은 날로부터 30일 이내에 「지방공무원법」에 의하여 설치된 지방공무원소청심사위원회에 이에 대한 심사를 청구할 수 있다.’는 부분(이하, ‘이 사건 청구기간 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같으며, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
제20조의2(행정소송과의 관계)제67조에 따른 처분, 그 밖에 본인의 의사에 반한 불리한 처분이나 부작위에 관한 행정소송은 심사위원회의 심사ㆍ결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없다.
제21조(심사청구) 「국가공무원법」 제75조 또는 「지방공무원법」 제67조 제1항의 규정에 의하여 처분사유 설명서를 교부받은 소방공무원은 그 처분에 불복이 있을 때에는 그 설명서를 교부받은 날로부터 30일 이내에, 「국가공무원법」 제75조 또는 「지방공무원법」 제67조 제1항에서 정한 처분외의 그 의사에 반한 불리한 처분을 받은 소방공무원은 그 처분이 있은 것을 안 날로부터 30일 이내에 국가소방공무원은 소방방재청장을 거쳐 「국가공무원법」에 의하여 설치된 소청심사위원회에,지방소방공무원은 「지방공무원법」에 의하여 설치된 지방공무원소청심사위원회에 각각 이에 대한 심사를 청구할 수 있다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 필요적 전치조항은 지방공무원이 면직처분 등을 받는 경우 반드시 소
청심사를 거치도록 함으로써 청구인의 신속한 재판을 받을 권리를 침해하고, 행정소송 제기에 앞서 행정심판을 임의적 절차로 선택할 수 있는 사람에 비하여 지방공무원인 청구인을 합리적 이유 없이 차별취급하는 것이므로 평등원칙에 위반된다.
나. 이 사건 청구기간 조항은 일반적인 행정심판 청구기간 또는 행정소송 제기기간인 90일보다 지나치게 짧아 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재판청구권을 침해하고, 다른 행정심판 청구인에 비하여 지방공무원인 청구인을 합리적 이유 없이 차별취급하는 것이므로 평등원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 이 사건 필요적 전치조항의 위헌 여부
(1) 재판청구권 침해 여부
(가) 재판청구권과 같은 절차적 기본권은 원칙적으로 제도적 보장의 성격이 강하기 때문에, 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 볼 때 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정되므로, 관련 법률에 대한 위헌심사기준은 합리성원칙 내지 자의금지원칙이 적용된다(헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7 ; 헌재 2009. 7. 30. 2008헌바162 ; 헌재 2014. 2. 27. 2013헌바178 등 참조).
(나) 이 사건 필요적 전치조항이 직권면직처분을 받은 지방공무원이 행정소송의 제기에 앞서 반드시 소청심사를 거치도록 규정한 것은 일반적인 행정처분에 대한 다툼과는 달리 지방공무원의 신분에 직결된 직권면직처분에 대한 적법성 판단에 관하여는 법원의 재판에 앞서 지방공무원에 대한 불이익처분에 관한 분쟁만 다루는 당해 지방자치단체 내의 소청심사위원회의 심사를 거치는 것이 행정기관 내부의 인사행정에 관한 전문성을 반영할 수 있는 등 더 적절한 측면이 있다는 점을 고려한 것이고,
이는 자율적 통제, 신속성의 추구라는 행정심판의 목적에 부합할 뿐만 아니라 위 절차를 통해 부수적으로 쟁점이 정리될 수 있으므로, 사법부의 부담경감이라는 목적에도 부합한다.
(다) 소청심사제도에도 심사위원의 자격요건이 법관ㆍ검사 또는 변호사로 재직하는 사람, 대학에서 법률학을 담당하는 부교수 이상으로 재직하는 사람, 소속 국장급 이상의 공무원 등으로 엄격히 정해져 있고(지방공무원법 제14조 제2항), 심사위원회의 위원장도 법관 등의 자격 또는 대학의 법률학 담당 부교수 이상의 자격을 가진 위원 중 호선하도록 되어 있으며(같은 법 제15조 제1항), 임기와 신분이 보장되어 있을 뿐만 아니라 일정한 사유에 의한 제척ㆍ기피ㆍ회피에 관한 규정을 두고 있고(같은 법 제14조 제3항, 제15조의2, 제19조 제2, 3, 4항), 심사위원회의 결정은 구성원 3분의 2의 출석과 출석위원 과반수의 합의에 의하도록 하고 있는 등(같은 법 19조 제1항) 판단기관인 소청심사위원회의 독립성과 공정성이 확보되어 있다. 또한, 사실조사나 증인소환 및 검증 또는 감정 등의 증거 절차(같은 법 제17조)가 마련되어 있고, 소청인의 진술권이 보장되며(같은 법 제18조), 처분을 받은 자의 청구에 따라 소청을 심사할 경우에는 심사의 대상이 되는 처분보다 불이익한 결정을 하지 못하고, 결정은 그 이유를 구체적으로 밝힌 결정서로 하여야 하는 등(같은 법 제19조 제7, 8항) 심리절차에 있어서도 사법절차가 상당 부분 준용되어 권리구제절차로서의 실효성을 가지고 있을 뿐만 아니라 소송에 비하여 절차가 신속, 간편하고 경제적이므로 권리구제에 시간과 비용을 절약하는 긍정적 측면도 많고, 나아가 처분의 적법성 여부뿐만 아니라 처분의 당ㆍ부당의 문제에 관해서도 심사받을 수 있다.
(라) 지방공무원에 대한 소청심사제도는 시간적, 절차적으로 합리적 범위를 벗어
날 만큼 재판청구권을 제한한다고 볼 수 없다.
소청심사위원회는 원칙적으로 심사청구를 접수한 날부터 60일 이내에 결정을 하도록 하여 그 결정기간을 엄격히 제한하고 있다(지방공무원법 제67조 제6항)
행정소송법은 행정심판전치주의에 대한 다양한 예외를 인정하고 있는바, 이는 이 사건 필요적 전치조항에도 적용된다. 따라서 일정한 경우(동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때 또는 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때)에는 행정심판을 제기함이 없이 행정소송을 바로 제기할 수 있고(행정소송법 제18조 제3항), 특히 ‘행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때’ 등에는 행정심판의 재결 없이 바로 행정소송을 제기할 수도 있다(같은 법 제18조 제2항 제1호). 이 경우 청구인으로서는 소청심사를 거쳐 행정소송을 제기하기까지 최대 90일 정도 기다려야 하는 셈이지만, 그 기간이 불합리하게 길다고 할 수 없다.
행정심판의 전치요건은 행정소송 제기 이전에 반드시 갖추어야 하는 것은 아니며 사실심 변론종결 시까지 갖추면 되므로(대법원 1987. 9. 22. 선고 87누176 판결 등 참조), 전치요건을 구비하면서도 행정소송의 신속한 진행을 동시에 꾀할 수 있다(헌재 2007. 1. 17. 2005헌바86 등 참조).
(마) 그러므로 이 사건 필요적 전치조항이 입법형성권의 한계를 벗어나 청구인의 재판청구권을 침해하였다고 할 수 없다.
(2) 평등원칙 위반 여부
입법자는 행정심판을 통한 권리구제의 실효성, 행정청에 의한 자기 시정의 개연성, 문제되는 행정처분의 특수성 등을 고려하여 행정심판을 임의적 전치절차로 할
것인지, 아니면 필요적 전치절차로 할 것인지를 결정할 입법형성권을 가지고 있다(헌재 2007. 1. 17. 2005헌바86 등 참조).
위에서 본 바와 같이 이 사건 필요적 전치조항이 일반적 행정심판의 경우와 달리 지방공무원에 대한 면직처분 등의 위법 여부 등에 관한 다툼에 있어 행정소송의 제기에 앞서 필요적으로 소청심사를 거치도록 한 것은 공무원에 대한 불이익한 인사처분에 대한 분쟁을 신속하고 간이하게 해결하고자 하는 행정심판의 특수성 등에 기인하는 것이고, 절차도 사법절차에 준하므로, 지방공무원에 대하여 합리성을 결여한 자의적인 차별을 하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 필요적 전치조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
나. 이 사건 청구기간 조항의 위헌 여부
(1) 재판청구권 침해 여부
(가) 재판청구권에 관하여는 입법자에게 광범위한 입법형성의 재량권이 인정됨은 앞서 본 바와 같으므로, 재판을 청구할 수 있는 기간 또는 재판에 불복할 수 있는 기간을 정하는 것 역시 입법자가 그 입법형성재량에 기초한 정책적 판단에 따라 결정할 문제라고 할 것이고, 그것이 입법부에 주어진 합리적인 재량의 한계를 일탈하지 아니하는 한 위헌이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66 ; 헌재 2009. 6. 25. 2008헌마259 등 참조). 다만, 이러한 입법재량도 제소기간 또는 불복기간을 너무 짧게 정하여 재판을 제기하거나 불복하는 것을 사실상 불가능하게 하거나 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 이를 어렵게 한다면 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 이러한 점에서 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428 등 참조).
(나) 이 사건 청구기간 조항이 일반행정심판 청구기간 또는 행정소송 제기기간인 처분이 있음을 안 날부터 90일보다 짧기는 하나, 지방공무원법에 어떤 경우에 임용권자가 직권으로 면직처분을 할 수 있는지 구체적으로 규정(지방공무원법 제62조 제1항)하고 있을 뿐만 아니라 실제로 면직처분 등을 하는 경우에는 당해 공무원에게 그 처분사유를 적은 설명서를 교부하도록 하고 있다(지방공무원법 제67조 제1항). 따라서 당해 처분의 당사자로서는 그 설명서를 받는 즉시 자신이 면직처분 등을 받은 이유 등을 상세히 알 수 있고, 30일이면 그 면직처분을 소청심사 등을 통해 다툴지 여부를 충분히 숙고할 수 있다고 할 것이어서 처분사유 설명서 교부일부터 30일 이내 소청심사를 청구하도록 한 것이 지나치게 짧아 청구인의 권리구제를 위한 재판청구권의 행사를 불가능하게 하거나 형해화한다고 볼 수 없으므로 이 사건 청구기간 조항은 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
(2) 평등원칙 위반 여부
국가공무원법상 공무원, 국가공무원법이 준용되는 교원, 군인 등에 대한 징계처분이나 면직처분 등에 관한 소청심사 청구기간도 30일로 일반행정심판 청구기간보다 짧게 정해져 있을 뿐만 아니라(국가공무원법 제76조, 교원지위향상을 위한 특별법 제9조, 군인사법 제50조 참조), 소방공무원인 청구인에 대한 특별행정심판절차인 소청심사에 관한 청구기간을 처분사유 설명서 교부일부터 30일로 정함에는 합리적 근거가 있음은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 청구기간 조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 필요적 전치조항 및 청구기간 조항은 헌법에 위반되지 아니하므
로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
[별지]
관련조항
제13조(소청심사위원회의 설치) 공무원의 징계, 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분이나 부작위(不作爲)에 대한 소청을 심사ㆍ결정하기 위하여 시ㆍ도에 제6조에 따른 임용권자별로(임용권을 위임받은 자는 제외한다) 지방소청심사위원회 및 교육소청심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)를 둔다.
제62조(직권면직) ① 임용권자는 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 직권으로 면직시킬 수 있다.
6. 해당 직급ㆍ직위에서 직무를 수행하는 데 필요한 자격증의 효력이 없어지거나 면허가 취소되어 담당 직무를 수행할 수 없게 되었을 때
제67조 (처분사유 설명서의 교부 및 심사의 청구) ① 임용권자가 공무원에 대하여 징계처분 등을 할 때와 강임ㆍ휴직ㆍ직위해제 또는 면직처분을 할 때에는 그 공무원에게 처분의 사유를 적은 설명서를 교부하여야 한다. 다만, 본인의 원(願)에 따른 강임ㆍ휴직 또는 면직처분의 경우에는 그러하지 아니하다.
제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기
할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 단서의 경우에도 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때
(2 내지 4호 생략)
③ 제1항 단서의 경우에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때
(2, 3호 생략)
4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때
제20조(제소기간) ① 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.
제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.
② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다.
③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다.