나.이 사건 법률조항이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)

성의 원칙에도 부합될 뿐 아니라, 주택관리사와 기술자를 사전에 확보하지 않은 채 주택관리업등록이 허용될 경우 공동주택의 안전에 중대한 위험이 초래될 것임을 고려할 때 이로 인해 허위로 등록한 주택관리업자가 더 이상 주택관리업을 영위하지 못하는 등 손해를 입는다고 하더라도 침해되는 사익이 더 중대하다고 할 수는 없으므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 않는다.

나.개별·구체적인 사정에 따라 행정청의 처분의 적법여부를 판단할 법관의 판단재량은 법치국가의 원칙에 따라 심판대상부분이 입법재량의 한계를 벗어나지 않은 법률인 한 이에 기속되는 것이다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 위배되어 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니라는 점은 앞서 본 바와 같으므로 허위등록행위에 해당하는 경우 필요적으로 등록말소처분을 하도록 규정하고 있다고 하더라도, 그것이 곧 법관의 판단재량권을 침해하였다거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 할 수 없고 나아가 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해하는 것이라고도 할 수 없다.

주택건설촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6250호로 개정된 것) 제38조 제4항, 제39조

공동주택관리령(1999. 10. 30. 대통령령 제16590호로 개정된 것) 제19조

헌재 1998. 5. 28. 96헌가12 , 판례집 10-1, 560

헌재 2000. 6. 1. 99헌가11 , 판례집 12-1, 575

헌재 2001. 3. 21. 2000헌바27 , 판례집 13-1, 665

나. 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 , 판례집 7-1, 896

헌재 2001. 3. 21. 2000헌바27 , 판례집 13-1, 665

대표이사　김봉국

대리인 변호사　윤태원 외 1인

당해사건　대구지방법원 2000구8319 주택관리업등록말소처분취소

가. 사건의 개요

(1)대구광역시는 청구인이 주택관리업 등록신청을 하면서 주택건설촉진법 제39조 제3항 및 공동주택관리령 제19조 소정의 주택관리업 등록기준이 요구하는 주택관리사와 기술자들을 확보하지 않았음에도 이들을 채용한 것처럼 허위의 등록신청서류를 작성하여 주택관리업 등록을 하였다는 이유로 주택건설촉진법 제39조의2 제1항 제1호에 의거하여 2000. 10. 20. 청구인의 주택관리업등록을 말소하는 처분(이 뒤에서는 이 사건 처분이라고 한다)을 하였다.

(2)이에 청구인은 2000. 10. 27. 대구광역시를 상대로 대구지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송(2000구8319)을 제기하고 이 사건 처분의 근거가 된 주택건설촉진법 제39조의2 제1항 단서 중 제1호 부분에 대하여 위헌법률심판제청(2001아182)을 하였으나, 위 법원이 2001. 4. 20. 위 제청신청을 기각하자 2001. 4. 26. 그 결정문을 송달받은 후 2001. 5. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

따라서 이 사건의 심판대상은 주택건설촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6250호로 개정된 것, 이하 “이 법”이라고 한다) 제39조의2 제1항 단서 중 제1호 부분(이하 “이 사건 법률조항”이라고 한다)의 위헌여부이며 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

(1) 심판대상조항

주택건설촉진법 제39조의2(주택관리업의 등록말소등) ① 도지사는 주택관리업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제6호의2에 해당하는 때에는 그 등록을 말소하여야 한다.

1. 사위 기타 부정한 방법으로 등록을 한 때

2.제39조 제3항의 규정에 의한 등록기준에 미달하게 된 때

3.고의 또는 과실에 의한 공동주택관리상의 하자로 입주자에게 재산상의 손실을 끼친 때

4.제39조 제3항의 규정에 의한 관리방법 및 업무내용 등에 위반하여 공동주택을 관리 한 때

5.공동주택관리실적이 대통령령이 정하는 기준

에 미달한 때

6.제39조의7의 규정에 의한 보고·자료의 제출·조사 또는 검사를 거부·방해 또는 기 피하거나 허위의 보고를 한 때

6의2. 최근 3년간 2회 이상의 영업정지처분을 받은 자로서 그 정지처분을 받은 기간이 통산하여 12월을 초과한 때

7. 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때

②, ③, ④ 생략

(2) 관련조항

이 법 제39조(주택관리업)①제38조 제4항에 해당하는 공동주택의 관리를 업으로 하고자 하는 자는 도지사에게 등록하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 등록을 한 자가 제39조의2의 규정에 의하여 그 등록이 말소되고 2년이 경과되지 아니한 때에는 다시 등록할 수 없다.

③ 제1항의 규정에 의한 등록의 기준, 영업의 종류와 공동주택의 관리방법 및 그 업무내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 제1항의 규정에 의한 등록을 한 자(이하 “주택관리업자”라 한다)의 지위에 관하여 이 법에 규정이 있는 것을 제외하고는 민법 중 위임에 관한 규정을 준용한다.

이 법 제38조(공동주택의 관리)④ 대통령령으로 정하는 공동주택(부대시설 및 복리시설을 포함하되 복리시설 중 일반에게 분양되는 시설은 제외한다. 이하 같다)은 입주자가 자치적으로 관리(이하 “자치관리‘라 한다)하는 경우 이외에는 제39조의 주택관리업자로 하여금 관리하게 한다.

①, ②, ⑥ 내지????생략

공동주택관리령(1999. 10. 30. 대통령령 제16590호로 개정된 것) 제19조(주택관리업 등록기준) 법 제39조 제1항의 규정에 의한 주택관리업의 등록기준은 별표4와 같다.

[별표4] 〈개정 1994. 8. 3, 1999. 10. 30〉

주택관리업 등록기준

비고：위 표의 기술자격은 국가기술자격법시행령 별표중 해당 분야의 것을 말한다.

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

(1)이 법은 주택관리사와 기술자를 공동주택관리업의 등록기준으로 규정하고 있으나 주택관리업의 현실적인 관행은 주택관리사나 기술자를 확보하지 않고 허위로 주택관리업의 등록을 한 후 관리할 공동주택이 있는 경우에 이들을 고용하고 있다. 왜냐하면 주택관리업 등록을 한 후 관리할 공동주택이 없게 되는 경우에도 주택관리업자로서는 주택관리사와 기술자들의 임금을 부담해야 하기 때문이다. 이러한 관행과 같이 주택관리업 등록을 한 후 주택관리사와 기술자를 고용한다고 해도 주택건설촉진법의 목적인 국민의 주거생활의 안정과 주거수준의 향상을 침해한다고 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 입법자가 다른 수단이나 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 필요적 말소제도를 두어 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다.

(2)헌법 제27조가 규정하고 있는 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리란 행정부의 자의적인 판단을 배제하고 독립된 법원에서 신분이 보장된 자격 있는 법관에 의하여 재판을 받을 권리와 적법한 절차에 따라 공정한 심판을 받을 권리를 포함하고 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 필요적 말소사유를 정함으로써 법관의 판단을 일체 배제하고 있으므로 재판청구권을 침해한다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

이 사건 법률조항은 헌법상 비례의 원칙에 위배되거나 직업선책의 자유 및 재판청구권을 침해하지 않는다.

다. 건설교통부장관의 의견

(1)주택관리업은 공동주택의 재산적 가치를 보전하고 주거생활의 편익을 도모하는 등 관리의 질을 향상시켜 궁극적으로 입주민의 편의를 도모하고자 도입된 것으로 누구든지 일정한 요건을 갖추면 주택관리업자가 될 수 있으므로 이 사건 법률조항은 직업선택의 자유를 침해하지 않는다.

(2)이 사건 법률조항에 의해 주택관리업 등록말소처분을 받은 자는 행정소송을 통해 구제를 받을 수 있으므로 이 사건 법률조항이 헌법상의 재판청구권을

침해하는 것은 아니다.

라. 대구광역시장의 의견

(1)주택건설촉진법은 그 입법취지인 국민의 주거생활의 안정과 주거수준의 향상을 위해 일정한 설비와 자본을 가지고 국가에서 인정하는 주택관리사나 기술자를 고용한 주택관리업자에게 공동주택을 관리하도록 규정하고 있음에도 청구인은 사위 기타 부정한 방법으로 주택관리업 등록을 마쳤으므로 이를 위반한 청구인에게 주택관리업 등록말소처분을 한 것은 정당하다.

(2)이 법 제39조의2 제1항은 위반의 정도에 따라 제재의 종류를 필요적 말소 뿐 아니라 임의적 말소 그리고 영업의 일부 또는 전부에 대한 정지 등 차등적으로 정하고 있는바, 이 사건 처분은 청구인의 위반정도에 따른 적법한 처분으로서 최소침해의 원칙에 위배되지 않는다.

또한 위와 같은 등록기준 및 위반에 따른 제재수단인 말소, 정지 등에 관한 규정은 다른 법률에서도 쉽게 찾아볼 수 있는데, 이는 등록업자의 신뢰성 등을 고려하여 마련된 기준들로서 청구인과 같이 영세한 업체의 현실을 들어 등록기준의 사후보완을 인정한다면 이 법의 입법취지에 반할 뿐 아니라 그 존재근거마저 부인하는 결과를 초래하게 된다.

(3)청구인은 이 사건 처분에 대한 취소소송을 제기하여 법원의 판단을 기다리고 있으므로 이 사건 법률조항에 의해 재판받을 권리를 침해당한 것이 아니다.

3. 판　단

가. 주택관리업에 관하여

(1) 입법연혁

1972. 12. 30. 법률 제2409호로 제정된 주택건설촉진법은 주택이 없는 국민에 대한 계획성 있는 주택의 공급과 이를 위한 자금의 조달·운용 및 건실한 주택용 건축자재의 생산·공급에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하고 있다(제1조). 1977. 12. 31. 법률 제3075호로 개정된 주택건설촉진법은 안전하고 질서 있는 공동생활이 영위될 수 있도록 주택의 관리기준을 설정하고 주택관리인제도를 도입하였는바, 당시 주택관리인제도는 면허제였으며 부정한 방법으로 면허를 받은 자는 2년 이하의 징역 또는 1,000만원 이하의 벌금에 처하도록 규정되어 있었다.

1987. 12. 4. 법률 제3998호로 개정된 주택건설촉진법은 제39조의 주택관리인 면허를 주택관리업의 면허로 개정함으로써 주택관리업제도를 새로이 도입하였고, 1994. 1. 7. 법률 제4723호로 개정된 위 법은 주택관리업을 면허제에서 등록제로 전환하여 현재에 이르

고 있다.

(2) 주택관리업을 도입한 입법취지

1970년대 이후 집단화·고층화된 공동주택이 급격히 증가하였음에도 불구하고 부실한 관리로 인하여 붕괴·폭발·화재사고 등이 발생하고 내구연수가 급속한 감소하는 등의 사회문제가 생겼고, 주택의 집단화·고층화에 대응한 관리기법이나 경험이 부족하여 그로 인한 피해가 점점 늘어갔다. 또한 오늘에 이르러서는 정기점검을 필요로 하는 건축설비의 증가, 복잡한 관리시스템을 필요로 하는 대규모 공동주택 단지의 증가 및 노후 공동주택의 증가 등으로 공동주택의 유지보전 및 안전관리대책의 마련이 공동주택관리의 핵심사안으로 등장하고 있다.

이와 같이 공동주택관리에 대한 전문지식의 필요성이 제기됨에 따라 주택관리업이 법률에 의해 도입되었고, 주택관리업자의 주업무는 공동주택에 거주하는 주민들의 안전과 재산을 보호하는 것이므로 공동주택의 관리에 관한 전문적인 지식을 가진 주택관리사와 전기·연료사용기기·고압가스·위험물취급에 대하여 국가가 인정하는 자격을 지닌 기술자들을 사전에 확보하는 것을 주택관리업의 등록요건으로 규정하게 된 것이다.

나. 직업선택의 자유의 침해여부

헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”라고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있다. 이 사건 법률조항은 주택관리사, 기술자들을 확보하지 않은 채 이들을 채용한 것처럼 사위 기타 부정한 방법으로 주택관리업 등록을 한 경우(이하 허위등록이라고 한다) 필요적으로 그 등록을 말소하도록 규정하여 일정한 자격을 갖춘 자들을 등록 이전에 미리 확보하여야만 주택관리업을 할 수 있도록 함으로써 헌법 제15조가 보장하고 있는 직업선택의 자유를 제한하고 있다.

그런데 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다. 따라서 기본권제한입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마196 등, 판례집 9-1, 375, 383;

헌재

2000. 6. 1. 99헌가11 , 판례집 12-1, 575, 583).

그러므로, 이 사건 법률조항에 의한 이와 같은 제한이 헌법적 한계 내의 것인지 살펴보기로 한다.

(1) 목적의 정당성 및 방법의 적정성

이 사건 법률조항의 입법목적은, 허위등록을 한 경우 필요적으로 등록을 말소하도록 규정함으로써 일정한 자본과 인적·물적 시설을 갖추고 등록한 자만이 주택관리업을 영위할 수 있게 하는 등록제의 근간을 유지하고 공동주택을 안전하고 효율적으로 관리하여 공동주택 입주자들의 생명과 재산을 보호하려는 것으로 이러한 입법목적은 쉽게 긍정할 수 있다.

또한 이러한 목적을 달성하기 위하여 허위등록을 한 주택관리업자의 주택관리업등록을 말소하도록 하는 것은 허위등록행위에 대하여 상당한 억지효과를 가질 것이므로 입법수단의 적정성도 인정된다.

(2) 피해의 최소성

(가) 문제의 제기

입법자가 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있는 경우에 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 필요적 규정을 둔다면 이는 비례의 원칙의 한 요소인 “최소침해성의 원칙”에 위배된다는 것을 헌법재판소는 여러 차례 확인한 바 있다(헌재 1995. 11. 30. 94헌가3 , 판례집 7-2, 550, 560; 헌재 1998. 5. 28. 96헌가12 , 판례집 10-1, 560, 568; 헌재 2000. 6. 20. 99헌바11 등, 판례집 12-1, 575, 585).

따라서 허위등록행위에 대하여 필요적 등록말소보다는 완화된 수단인 임의적 등록말소나 영업정지로 입법목적을 달성할 수 있다면 이 사건 법률조항은 최소침해성의 원칙에 위배된다고 볼 수 있다.

(나) 판　단

허위등록행위는, 일정한 인적·물적 시설을 갖춘 자에 한하여 주택관리업을 허용함으로써 공동주택의 안전을 도모함과 동시에 성실하고 건전한 주택관리업자를 보호·육성하고 부실업자에 대하여는 등록을 원천봉쇄 또는 박탈하여 주택관리의 질을 향상시키기 위한 취지의 주택관리업 등록제의 근간을 흔드는 것으로서, 그 결과 이러한 시설을 갖추지 못한 허위등록업자들이 공동주택의 관리를 하게 된다면 공동주택의 안전에 커다란 위해를 초래할 가능성이 높아진다는 사실을 쉽게 예상할 수 있을 뿐만 아니라 이러한 공동주택의 안전에 대한 위험은 결국 대형사고로 이어져 국민의 생명과 재산에 돌이킬 수 없는 손해를 가져온다는 것은 그동안 우리사회가 겪은 수많은 대형사고의 경험이 입증하고 있다. 따라서 이 법은 수차의 개정과정을 거치는

동안 사위 기타 부정한 방법으로 면허를 얻거나 등록을 한 경우 이를 필요적 면허취소 내지 등록말소사유로 규정하여 이에 대한 행정적인 제재를 하는 한편 관리업자를 형사처벌하는 규정을 두고 있는 것이다.

그러므로 허위등록을 한 경우 주택관리업등록을 필요적으로 말소하도록 하는 이 사건 법률조항은 국민의 생명과 재산에 미치는 위험과 그 위험방지의 긴절성을 고려할 때 반드시 필요한 것이며, 보다 완화된 입법수단인 임의적 말소나 영업정지만으로는 이러한 위험을 방지하기에 부족하다 할 것이다. 나아가 이 법은 등록이 말소된 후에도 2년이 경과하면 다시 주택관리업등록을 할 수 있도록 하여(제39조 제2항) 기본권제한을 완화하는 규정을 두고 있으므로 이러한 점등을 종합적으로 고려하면 이 사건 법률조항은 피해최소성의 원칙에도 부합된다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 법률조항에 의하여 보호되는 공익은, 공동주택을 보다 효율적으로 관리하고 안전사고를 예방함으로써 국민의 생명과 재산을 보호하는 것과 주택관리업 등록제를 유지하고 그 건전한 발전을 도모하는 것이다. 즉 주택관리사와 기술자들을 확보하지 않은 허위등록행위는 필연적으로 다수의 주거 및 생활 공간으로 사용되는 공동주택의 안전에 심각한 위험을 초래할 것이 예상되므로 이것만으로도 이 사건 법률조항은 매우 중대하고 긴급한 공익을 보호한다고 할 수 있다. 한편, 허위등록의 결과 주택관리업등록이 말소되면 주택관리업자로서는 적법하게 주택관리업을 영위할 수 없게 되고 말소된 후 2년이 경과하기까지 주택관리업등록을 할 수 없는 경제적 불이익이 존재한다. 또한 부수적인 것이기는 하지만 주택관리업자가 사업장을 폐쇄하게 되는 결과 그에게 고용된 근로자들이 직장을 상실하는 불이익도 있다.

그러나 공동주택에 거주하는 국민의 생명과 재산을 보호하여야 한다는 요구는 가스폭발사고, 누전으로 인한 화재사고, 붕괴사고에 등에 대한 우리 사회의 경험을 고려할 때 더 이상 방치할 수 없는 긴급하고 중대한 공익임은 명백하고, 주택관리사와 기술자가 없는 주택관리업등록이 허용될 경우 공동주택의 안전에 중대한 위험이 초래될 것임을 고려할 때 이로 인해 허위로 등록한 주택관리업자가 더 이상 주택관리업을 영위하지 못하고 재산상 손해를 입는다고 하더라도 이를 두고 침해되는 사익이 더 중대하다고 할 수는 없다. 그러므로 이 사건 법률조항은 법익균형성의 원칙에도 위배되지 않는다.

(4) 소　결

그렇다면 허위등록한 주택관리업자의 주택관리업등록을 필요적으로 말소하도록 한 것은 그 제한의 목적이 정당할 뿐 아니라 목적달성을 위한 방법이 적정하고 피해의 최소성 및 법익의 균형성 또한 갖추었다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 비례의 원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

다. 재판청구권의 침해여부

입법자는 허위등록행위가 주택관리업 등록제도의 근간을 흔들고 나아가 국민의 생명과 재산에 대한 위험을 초래한다는 인식 아래 이 사건 법률조항을 통하여 국민의 생명과 재산에 대한 급박한 위험을 방지하고자 허위등록을 한 주택관리업자에게 필요적으로 등록말소처분을 하도록 하는 입법정책적 결정을 내렸고 이러한 결정이 비례의 원칙에 위배하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니라는 것은 앞서 본 바와 같다.

그러므로 이러한 입법자의 결정은 기본적으로 존중되어야 할 것이고, 개별·구체적인 사정에 따라 행정청의 처분의 적법여부를 판단할 법관의 판단재량도 법관은 헌법과 법률에 의하여 양심에 따라 독립하여 심판한다는 법치국가의 원칙에 따라 심판대상부분이 입법재량의 한계를 벗어나지 않은 합헌적인 법률인 한 이에 기속된다고 할 것이다(헌재 2001. 3. 21. 2000헌바27 , 판례집 13-1, 665, 675).

그렇다면 이 사건 법률조항이 허위등록행위에 해당하는 경우 필요적으로 등록말소처분을 하도록 규정하고 있다고 하더라도 그것이 곧 법관의 판단재량권을 침해하였다거나 법관독립의 원칙에 위배된다고 할 수 없고, 나아가 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해하는 것이라고도 할 수 없다.

4. 결　론

따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

권　성 김효종 김경일 송인준(주심) 주선회