대표자 단장 B

2. C

원고들 소송대리인 법무법인 제하

담당변호사 김윤상

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 김창수

2. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2017. 5. 1. 원고 A대학교 산학협력단에 한 연구비 61,220,000원의 환수처

분과 원고 C에게 한 3년의 국가연구개발사업 참여제한 처분을 각 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결서 제3면의 글상자 아래에 "그리고 위 최종평가결과에는 원고들이 제출한 이 사건 연구개발과제에 대한 성과소개서에 대한 평가결과도 포함되어 있는데, 그에 따르면 원고들이 제시한 성과 중 '다중게이트 소자 제작방법'은 관련 연구분야에 일정 부분 기여할 것으로 기대된다는 의견과 함께 3등급으로, '다중게이트 반도체 소자의 내 방사선 특성 향상을 위한 열화 메커니 즘 규명'은 관련 기술분야에 일정 부분 기여할 수 있을 것으로 기대된다는 의견과 함께 4등급으로 각 평가되었으나, '세포활성도 측정 장치 및 분석방법'은 연구계획서 내용과 관련이 없고 특허에 등록된 국가과제도 다른 과제들이라는 이유로, '전전리 효과에 의한 다중게이트 소자의 전기적 특성 변화 관찰'은 학문/기술적 기여를 입증할 만한 자료가 제시되어 있지 않다는 이유로 각 5등급으로 평가되었다"를 추가하고, 제3면 제14행의 "검토위원회"를 "연구비 환수범위 검토위원회"로, 제15행의 "PM협의체 심의를 거쳐"를 "PM협의체 심의 및 2015. 2. 16. 제재조치평가단의 심의를 거쳐"로 각 고치는 외에는, 제1심 판결서의 해당 부분(제2면 제8행 내지 제5면 제3행) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결서의 해당 부분(제5면 제6행 내지 제6면 제8행) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

나. 관계 법령 등

별지 관계 법령 등 기재와 같다.

다. 절차상 위법의 존부

라. 법률유보 원칙 위배 여부

위 다.라. 항에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결서의 해당 부분(제6면 제 12 행 내지 제7면 제14행, 제7면 제16행 내지 제9면 제2행) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

마. 처분사유의 인정 여부

1) 인정사실

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결서 제12면 제2행과 제3행 사이에 아래와 같은 내용을 추가하고, 같은 면 제3행의 "나)"를 "다)"로, 제21행의 "다)"를 "라)"로, 제14면 제8행의 "10 내지 13호증의 각 기재"를 "7, 10 내지 13, 15, 16호증의 각 기재"로 각 고치는 외에는 제1심 판결서의 해당 부분(제9면 제4행 내지 제14면 제8행) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

『나) 연구개발 성과 및 제재조치를 위한 평가단의 구성 및 평가과정

(1) 피고는 과학기술기본법 등 관련 법령에 근거하여 기초연구사업에 관한 평가를 진행하기 위하여 2014년 2월 및 같은 해 5월 평가수행주체, 평가방식, 평가기준 등에 관한 세부적인 평가계획(이하 '이 사건 기초연구사업 평가계획'이라 한다)을 마련하였고, 이 사건 연구개발과제에 대한 평가 역시 이 사건 기초연구사업 평가계획을 적용하여 진행하였다.

(2) 이 사건 기초연구사업 평가계획에 따른 평가방식 및 평가기준 등은 다음과 같다.

○ 먼저 연구개발과제의 성과에 관한 최종평가를 실시하여 그에 따라 '연구성과가 극히 불량하여 실패한 과제'인 'D 등급(60점 미만)'으로 평가되면 그에 대하여 다시 '성 실수행 여부에 대한 평가'를 진행하게 된다.이 평가는 학문분야 및 평가대상 과제수를 고려하여 적정 패널을 구성하여 진행하되, 평가위원은 한국연구재단의 기초연구본부 PM 협의체의 구성원들에 의해 추천되어 패널을 구성하는데, 최종평가의 경우 패널별 관련분야 전문가 7인 내외로 구성하되 전문성을 담보할 수 있는 한도 내에서 탄력적으로 운영되고, 동일사업 수행자 등 이해관계가 있는 전문가는 제외되며, 성실수행 여부의 평가는 3인 내외의 전문가로 패널을 구성한다.

○ 위와 같이 선정된 평가위원들은 토론평가 등을 거쳐 연구과제를 평가하게 되는데, 최종평가에 대한 평가항목 및 평가지표는 아래와 같이 구성되어 있고, 연구성과의질적 수준을 평가함에 있어서 참조로 하도록 하고 있는 '연구성과의 질적 수준 가이드 라인'에 따르면 1등급인 '세계 최초 또는 최고 수준의 성과로, 새로운 분야를 개척하거나, 소관분야의 문제해결 등에 기여할 수 있는 breakthrough형 지식 또는 기술(국제 상위 수준)'부터 5등급인 '기존 지식 또는 기술과 차별성이 없거나 답습한 수준의 지식 또는 기술'까지 등급을 나누어 각 해당 등급마다 '연구성과 수준', '연구 수준', '논문의질적 수준', '기술이전' 등의 항목 별로 판단시 고려하여야 할 사항을 구체적으로 정하고 있다.

/> 한편, 성실수행 여부의 평가에 있어서도 '당초의 연구목표가 리스크를 감안하고 도전적으로 설정되어 실패의 가능성이 인정되는지 여부', '연구성과가 연구성과 질적 수준 가이드라인의 1, 2 등급에 해당하는지 여부' 등에 따라 목표 미달성 사유를 판단하고, '연구목표 도출 실패 후 1회 이상 재시도 했는지 여부', '연구노트 등 자료 및 각종 데이터가 체계적이고 충실한지 여부' 등에 따라 연구수행 방법 및 과정의 적절성을 판단하도록 하고 있다.

(3) 한국연구재단은 이 사건 연구개발과제에 대한 최종 평가를 위하여 '유기전 자재료', '전자 · 정보통신공학' 분야의 전문가인 2인의 전담평가위원을 포함한 10인의 전문가로 평가단을 구성하여 토론평가 방식으로 평가를 실시하였고, 성실수행 평가는 '반도체 재료' 분야 전문가인 1인의 전담평가위원을 포함한 4인의 전문가(위 평가단의 위원과 중복되지 않는 위원들이다)들을 구성하여 진행하도록 하였다.

(4) 한국연구재단은 이 사건 연구개발과제에 관한 위와 같은 평가과정을 거쳐 2014. 8. 7. A대학교 총장에게 앞서 본 바와 같은 이 사건 연구개발과제 최종평가결과를 고지하였다.

(5) 한편 연구개발의 결과가 극히 불량한 경우 연구비 환수와 국가연구개발사업 참여제한 여부 및 그 범위를 심의하기 위하여 평가단을 구성하도록 하고 있는 관계 법령에 따라 한국연구재단은 제재조치 평가단을 구성 · 운영하고 있는데, 한국연구재단은 이 사건 연구개발과제에 관한 연구비 환수 등 제재조치 평가를 위하여 제재조치 평가단의 본 심의에 앞서 2014. 12. 5. 반도체재료 등을 전공한 전문가를 포함한 4인의 평가위원으로 구성된 '연구비 환수범위 검토위원회'의 심의를 먼저 거치도록 하였고, 이어서 2015. 2. 16. 11인의 위원으로 구성된 제재조치평가단의 심의를 거쳐 2015. 3. 13. 이 사건 종전처분을 하였다.」

2) 판단

가) 구 과학기술기본법(2014. 5. 28. 법률 제12673호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 과학기술기본법'이라 한다) 제11조의2 제1항 제1호1)에 의하면 중앙행정기관의 장이 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 연구책임자 등에 대하여 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있고, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있도록 하며, 제5항에서 구체적인 기준을 대통령령에서 정하도록 하고 있다. 이에 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(2014. 11. 28. 대통령령 제25779호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 관리규정'이라 한다) 제27조 제1항 제1호에서는 위 규정에 따른 국가연구개발사업의 참여제한 기간을 3년으로 정하고 있고, 같은 조 제10항에서는 사업비 환수기준을 [별표 5]에 따라 '해당 연도 출연금 전액 이내'로 정하고 있으나, 같은 조 제1항 제1호 단서와 제10항 단서에서는 연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여기간 및 사업비 환수액의 범위를 감면하거나 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

이러한 규정들의 문언과 체제, 형식, 구 과학기술기본법이 과학기술혁신을 촉진하고 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 국가경쟁력을 강화하고 국가 혁신역량을 높임으로써 국민경제의 지속적인 발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하려는 입법 목적(구 과학기술기본법 제1조 참조)을 달성하기 위한 수단으로 정부로 하여금 국가연구개발사업을 추진하도록 하고 있는 점, 국가연구개발사업의 연구개발 결과 및 수행 등에 관한 평가는 고도의 전문성을 요하는 영역인 점 등을 종합하여 보면, 행정청이 관계 법령이 정하는 바에 따라 위와 같은 평가에 관하여 전문적인 판단을 하였다면, 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 판단이 객관적으로 불합리하거나 부당하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 하고, 행정청이 위와 같은 전문적인 판단에 기초하여 재량권의 행사로서 한 처분은 비례의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아닌 이상 위법하다고 볼 수 없다. (의료법상 신의료기술의 안전성·유효성 평가 등에 관한 대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결 참조). 그리고 연구결과가 극히 불량하다고 하여 연구개발과정의 불성실 수행이 추정되는 것은 아니나(대법원 2015. 4. 23. 선고 2014두47969 판결 참조), 연구개발을 성실하게 수행하였다는 사실은 이를 주장하는 당사자가 증명할 책임이 있다.

나) 앞서 인정한 사실 및 관련 법령 등에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 연구개발과제에 관하여 그 연구개발 결과가 '극히 불량하여 실패'이고, 성실하게 수행한 경우에 해당하지 않는다고 판단하고 이에 근거하여 행한 이 사건 종전처분 및 이를 승인한 이 사건 처분은 정당하고 거기에 사실을 오인하였거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

(1) 이 사건 연구개발과제는 "차세대 반도체 소자의 방사선 피폭에 따른 신뢰성을 평가하고 내방사선 특성을 향상시키는 것"을 최종 연구목표로 하는 것이다. 그런데 원고들이 연구 수행기간 중 제출한 논문, 특허 등은 당초 연구계획서에 의하여 설정하였던 정량적 목표에 미달하였을 뿐 아니라, 한국연구재단의 평가위원들의 평가 내용 등을 종합하면 원고들이 연구기간 중 제출한 결과물 중 이 사건 연구개발과제의 최종 연구목표와 관련된 것은 2012. 12.경 발표된 외부 논문 1편에 불과하고, 나머지는 위 최종 목표의 전 단계 목표인 반도체 소자 설계와 관련된 것이거나 그와 관련성이 미약한 것으로 보인다. 원고들이 스스로 제출한 최종보고서에 의하더라도 위 최종 목표와 직접적으로 관련된 세부 연구목표 중 '내방사선 Memory 설계 및 신뢰성 평가'만을 달성도 80%로 평가하였을 뿐, '방사선에 의한 Logic 회로 영향 평가', '다중 게이트 소자의 SEU 특성 개선을 위한 컴퓨터 시뮬레이션', '비 실리콘 계 채널 물질 소자의 방사선 조사에 따른 신뢰성 평가'는 모두 달성도 0%로 평가하고 있다. 이를 종합하여 보면 이 사건 연구개발과제의 최종 목표의 달성은 실패한 것이라고 볼 수밖에 없다.

(2) 원고들은 2015. 1.경 원고 C이 발표한 논문은 저명한 학술지에 발표된 것으로서 연구기간 이후에 발표된 것이더라도 이 사건 연구개발과제의 성과로 고려되어야 한다고 주장한다. 갑 제19호증의 기재에 의하면 이 사건 연구개발과제에 관하여 한국연구재단이 공고한 '2011년도 중견연구자지원사업 신청요강'에는 '연구 종료 후 5년까지 매년 단위로 학위배출인력, 논문발표실적 등을 중심으로 한 성과내용을 한국연구재단 성과관리시스템에 입력'하라는 내용이 포함되어 있음을 알 수 있다. 그러나 위와 같은 신청요강의 기재는 이 사건 연구개발과제를 비롯한 국가연구개발사업의 결과물을 사후적으로 체계적으로 관리하기 위한 것에 불과한 것으로 보이고, 다른 한편을 제13호증의 기재에 의하면 이 사건 연구개발과제의 최종보고서의 주관연구책임자의 대표적 연구실적을 기재하는 란에는 '대표연구실적은 총 연구기간 중 발표(게재확정 포함)된 대표적 연구실적을 5건 이내로 기재'한다는 작성요령이 기재되어 있음이 인정되는 점, 연구개발과제에 대한 공정한 평가를 위하여는 일정한 시점까지 제출된 성과물을 평가대상으로 한정할 필요가 있는 점 등을 고려하면, 원칙적으로 이 사건 연구개발 과제에 대한 평가 대상은 적어도 최종 평가시까지 제출된 결과물에 한정된다고 봄이 상당하다. 더구나 위 논문은 다른 독자적인 과학기술적 가치를 지니고 있는지 여부를 떠나서 그 내용에 비추어 보더라도 방사선 피폭에 의한 반도체 열화메커니즘을 다루고 있지 아니하여 이 사건 연구개발과제의 최종 목표와는 직접적 관련이 없는 것으로 보인다[원고들이 제출한 관련 전문가 의견서(갑 제16호증 내지 갑 제18호증)에 따르더라도 위 논문은 반도체 소자의 열화 메커니즘 연구를 위한 수학적 모델링에 관한 것으로 보일 뿐, 직접적으로 반도체 소자 방사선 피폭에 따른 신뢰성을 평가하고 내방사선 특성을 향상시키는 연구에 관한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 피고가 위 논문을 이 사건 연구개발과제의 성공 여부를 평가함에 있어 고려하지 않았다고 하더라도 그러한 사유로 이 사건 종전처분이나 이 사건 처분을 위법하다고 볼 수는 없다.

(3) 피고가 마련한 기초연구사업 평가계획에 따르면 연구목표의 달성 정도를 가장 큰 평가항목으로 고려하도록 하고 있지만, 그 밖에도 '연구성과의 질적 수준 가이 드라인'을 참조하여 연구성과의 질적 수준 및 연구결과의 활용성 역시 평가항목으로 고려하도록 하고 있다. 그리고 실제로 한국연구재단의 평가위원들은 위와 같은 평가계획에 따라 이 사건 연구개발과제의 성과를 평가하고 그에 대한 점수를 부여하여 이 사건 종전처분(59점, D 등급)에 이른 것으로 보인다(앞서 본 바와 같이 이 사건 연구개발 과제에 관한 성과소개서에서 제시된 성과에 관하여 위 '연구성과의 질적 수준 가이드 라인'에 따른 등급이 부여되었다). 결국 이 사건 연구개발과제에 관하여는 단순히 원고가 제출한 논문 수 등에 기초한 정량적인 평가뿐만 아니라 제출된 성과물의 연구목표와 관련한 과학기술적 가치 등 그 질적인 수준 및 연구목표를 떠난 관련 연구분야 등에의 활용가능성 등 정성적인 평가도 이루어진 것으로 보인다. 그리고 정부가 연구비 등을 지원하여 추진하는 국가연구개발사업인 이 사건 연구개발과제의 성격에 비추어 보면 위와 같이 연구목표의 달성 정도를 이 사건 연구개발과제의 성과를 평가함에 있어 가장 큰 고려요소로 삼은 것에 피고의 재량권 일탈·남용이 존재한다고 볼 수도 없다.

(4) 기초연구사업 평가계획에 따르면 연구목표를 달성하지 못한 사유, 연구성과 자체의 질적 우수성, 연구수행 방법 및 과정의 적절성 등을 고려하여 성실수행 여부를 평가하도록 하고 있고, 한국연구재단의 평가위원들은 이 사건 연구개발과제 최종 목표와 직접적으로 관련된 3차년도의 연구목표 달성이 실패한 사정을 바탕으로 위와 같은 평가계획에 따른 지표를 고려하고, 특히 원고 C이 2015. 1.경 발표한 논문도 이 사건 종전처분을 위한 제재조치 평가단의 최종 평가 단계에서는 고려하여(을 제1호증의 1, 을 제4호증의 1, 2의 각 기재 참조) 이 사건 연구개발과제의 성실 수행 여부를 평가한 것으로 보인다. 그리고 위와 같은 평가에 이르기까지 원고들로부터 이 사건 연구개발과제의 최종 목표 달성에 실패한 이유 등에 관하여 합리적인 소명이 이루어진 것으로 보이지도 아니한다. 그 밖에 갑 제13호증 내지 갑 제15호증의 각 기재만으로는 원고 C이 이 사건 연구개발과제를 성실하게 수행한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(5) 한국연구재단은 이 사건 연구개발과제의 성과에 관한 평가 및 성실수행 여부에 관한 평가를 위하여 반도체 분야 전문가를 포함한 관련 분야 전문가들로 구성된 패널을 구성하였다. 그리고 구 관리규정 등 관련 법령에서 국가연구개발사업에 관한 평가를 진행함에 있어 해당 분야에 따른 평가위원의 세부전공을 정하고 있는 규정도 존재하지 아니한다. 결국 이 사건 연구개발과제의 성과를 위한 평가단이나 제재조치 평가단의 구성에 있어 어떠한 위법이나 불합리한 사정이 발견되지 아니한다. 나아가 원고들은 한국연구재단 기초연구본부 PM 협의체 구성원 및 제재조치 평가단의 전문성도 문제로 삼고 있으나, 기초연구본부 PM 협의체는 이 사건 연구개발과제에 대한 평가를 직접 하는 것이 아니라 연구개발과제 평가단을 선정하는 역할을 하는 것에 불과한 것으로 보이고, 해당 분야의 전문가를 추천하기 위해 반드시 그와 동일한 정도의 전문성을 갖추어야 한다고 보기 어려운 점, 제재조치 평가단 역시 국가연구개발사업에의 참여제한 및 사업비 환수의 범위를 심의하기 위하여 구성된 것으로, 연구개발과제의 성과 및 성실수행에 관한 평가가 전문성을 갖춘 평가단에 의하여 이루어진 이상 이를 기초로 제재조치의 범위를 심의하는 데에 반드시 해당 분야와 직접적으로 관련 있는 전문성을 갖추어야 한다고 보기 어려운 점, 그 밖에 PM 협의체나 제재조치 평가단 구성원의 전문성을 제한하는 특별한 법령상의 규정을 찾아볼 수 없는 점 등을 종합하면, 위 PM 협의체 및 제재조치 평가단의 구성원의 전문성 여부가 이 사건 처분의 위법 여부에 어떠한 영향을 미친다고 하기 어렵고, 달리 위 PM 협의체 및 제재조치 평가단의 구성에 위법하거나 불합리한 사정이 발견되지 아니한다.

(6) 결국 한국연구재단은 구 과학기술기본법, 구 관리규정 등 관련 규정에 따라 연구개발과제 평가단, 제재조치 평가단을 구성한 뒤 이 사건 연구개발과제의 성과 및 성실 수행 여부, 연구비 환수 등 제재조치의 범위를 심의하여 피고에게 그 심의결과를 알렸고, 피고는 이러한 심의 결과를 바탕으로 이 사건 종전처분을 하였고, 다시 이 사건 종전처분과 같은 내용의 이 사건 처분을 한 것이다. 이 사건 처분은 피고가 전문적인 판단을 기초로 재량권의 행사로서 행한 것으로, 거기에 사실인정의 오류가 있다거나 그 판단의 기준, 절차, 방법, 내용 등에 객관적으로 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 사정이 발견되지 않는다. 따라서 이러한 피고의 재량판단은 최대한 존중되어야 한다.

바. 연구비 환수처분 대상 설정의 위법 여부

구 과학기술기본법 제11조의2 제1항, 구 관리규정 제27조 제10항 [별표 5] 사유별 사업비 환수 세부기준에 따르면 '연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 실패한 사업으로 결정된 경우'에 대한 사업비의 환수기준은 '해당 연도 출연금 전액 이내'로 정하고 있다.

따라서 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 연구개발과제 전체를 불성실 · 실패로 판단한 데에 어떠한 잘못이 있다고 볼 수 없는 이상, 피고는 위 관련 규정에 따라 '해당 연도인 이 사건 연구개발과제의 연구기간 전체의 출연금 전액인 3억 원의 범위 내에서 사업비를 환수할 수 있다고 할 것이다. 그러므로 피고가 위 3억 원의 범위 내에서 1차년도 연구수당, 2차년도 연구수당 및 3차년도 연구수당을 포함한 직접비에 해당하는 61,220,000원의 환수처분을 한 것은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고 원고들의 청구를 모두 기각한다.

판사민정석

판사이호재