처분 취소

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 2008. 2.경 피고로부터 원고의 직원들을 대상으로 하는 '의료인의 역량강화'에 관하여 직업능력개발 훈련과정(이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)으로 인정받았다.

나. 원고는 2008. 2. 18. 주식회사 B(이하 '소외 회사'라 한다)과 원고 소속 근로자 35명에 대한 직업능력개발 훈련과정에 관하여 위탁계약을 체결하였다. 소외 회사는 2008. 2. 29.부터 2008. 3. 1.까지 총 2일에 걸쳐 원고 소속 근로자들을 대상으로 이 사건 훈련과정을 실시하였다.

다. 원고는 이 사건 훈련과정이 종료된 후 피고에게 위 훈련과정에 소요된 비용의 지원을 신청하여 2008. 5. 2. 피고로부터 2,281,820원을 수령하였는데, 위 금액에는 원고의 직원으로서 이 사건 훈련과정의 훈련생인 C에 대한 훈련비용 65,190원도 포함되어 있었다.

라. 피고는 2011. 4.경 감사원으로부터 해외 출입국 훈련생 조사요청을 받고 해외출 입국 훈련생에 대한 부정출결관리 조사를 한 결과, C이 2008. 2. 26. 해외로 출국하여 2008. 3. 2. 입국하였음에도 2008. 2. 29. 및 2008. 3. 1. 이 사건 훈련과정에 출석한 것으로 처리된 사실을 확인하였다.

마. 이에 피고는 2011. 4. 28. C이 해외 출국으로 이 사건 훈련과정에 결석하였음에도 출석부에 출석한 것으로 허위로 서명을 하여 훈련비를 지원받았다는 이유로, 원고에게 부정수급액 65,190원의 반환 및 65,190원의 추가징수(이하 '이 사건 부정수급액 반환 및 추가징수처분'이라 한다) 처분 및 1년간(2008.5.3. ~ 2009.5.2.) 지급제한 및 동 기간에 대한 부당이득금 58,152,650원의 반환처분(이하 '이 사건 부당이득금 반환처분'이라 한다)을 하였다.

바. 이에 불복하여 원고는 2011. 6. 29. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2012. 1. 3. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

1) 처분사유의 부존재

소외 회사는 원고에게 C의 결석에 대한 통보를 전혀 하지 않은 체 전원 출석한 것으로 출석부를 허위 작성하였고, 훈련생 C도 원고에게 휴가 통보를 하지 않고 무단으로 직장을 이탈하였으며, 원고 내부 출결시스템상으로도 원고가 의사인 C의 휴가 사실을 인지하는 것이 불가능하므로, 원고는 C이 해외로 출국한 기간 동안 이 사건 훈련에 출석하지 아니하였음에도 출석한 것으로 처리되어 훈련비용 신청대상자에 포함되어 있다는 점을 인식할 수 없었다. 따라서 원고는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 훈련 비용을 지급받은 경우에 해당하지 않으며, 설사 해당한다고 하더라도 원고에게는 행정법규 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 할 것이므로, 이 사건 부정수급액 반환 및 추가징수처분 및 이 사건 부당이득금 반환처분은 위법하다.

2) 근거 법령이 위헌이라는 주장

구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라 한다)은 원고의 재산권을 과도하게 침해하여 과잉금지의 원칙에 위반되어 위헌, 무효이므로, 이 사건 시행령 조항에 근거한 이 사건 부당이득금 반환처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다

다. 판단

1) 처분사유 부존재 주장에 관한 판단

가) 구 고용보험법 제35조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항, 제2항 소정의 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조). 한편, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으나, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 때에는 이를 부과할 수 없다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실과 갑 제6 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 비록 원고가 소외 회사에 이 사건 훈련과정을 위탁하였다고 하더라도, 원고는 이 사건 훈련을 실시하는 주체로서 지원금을 신청하기 이전에 훈련생의 출결 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있는 점, ② 훈련과정에의 출석은 해당 훈련비용 지급의 전제조건이 되는 만큼, 이 사건 훈련과정에서의 출결관리는 매우 중요하고 본질적인 사항이라고 할 것인 점, ③ C은 2008. 2. 29.자로 원고가 운영하는 병원을 사직하기 위하여 동료과장들에게 이야기하고 진료 스케줄을 조정한 후 2008. 2. 25.부터 같은 달 29.까지 휴가를 사용하고 해외로 출국하였던 것인바, 원고로서는 피고에게 훈련비용지원을 신청하기 전에 이 사건 훈련과정에 참석하지 않은 C이 포함되어 있다는 것을 조금만 주의를 기울였더라면 알 수 있었으리라고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 원고는 C에 대한 지원금을 지급받을 자격이 없음에도 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 그 자격을 가장하여 이를 지급받았다고 봄이 상당하고, 이와 같은 원고의 법 위반에 대하여 정당한 사유가 있었다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 시행령 조항의 위헌 · 무효 여부

가) 구 고용보험법 제35조 제1항과 이 사건 시행령 조항의 규정 형식이나 체제, 문언에 비추어 보면, 지급제한기간의 설정 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다. 그런데 이처럼 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 '부정수급자'라고 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 훈련비용 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정된 이 사건 시행령 조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.

나) 이러한 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 기반하고 있는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소되고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있다.

그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 '법익의 균형성' 요건이 결여되어 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하므로 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배된다.

(1) 이 사건 시행령 조항은 부정수급에 따른 징벌적 제재인 구 고용보험법 제35조 제2항의 추가징수 처분과는 별도로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는바, 이는 위 추가징수 처분의 근거규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가짐에도 위 추가징수처분의 근거규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정하지 아니하고 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하므로, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 65,190원인데, 반환이 명하여진 지원금 전액은 총 58,152,650원으로 그 합계액은 위 부정수급액의 약 892 배에 해당한다).

(2) 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 시행령 조항은 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정하여 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하는 노력을 다하지 못하였으므로 '피해의 최소성' 원칙을 충족하지 못하였다고 할 것이다. 더불어 위와 같이 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 규정함으로써 사업주가 다수의 피보험자 등을 대상으로 장기간에 걸쳐 직업능력개발 사업을 하는 경우, 신청된 지원금 등의 지급대상자의 수나 지원금 등의 신청시점 및 지원금 등의 지급시점에 따라 지원금 등의 반환범위에 차이가 발생되는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다.

(3) 또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

(4) 한편, 구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96누6578 판결 참조), 법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 입법목적, 헌법상 과잉금지의 원칙 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과 등의 경중에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 상당하다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니하여 위반행위자의 위반의 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수 밖에 없어 모법의 위임취지에 반한다.

(5) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한을 규정하면서도 "다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다"라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(현재도 조문의 내용은 동일함)은 "법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다"라고 개정되었는바, 이는 이 사건 시행령 조항의 앞서 본 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.

(6) 따라서 부정수급자에 대한 징벌적 제재로 추가징수처분을 할 수 있는 구 고용보험법 제35조 제2항 외에 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 앞서 본 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하지 아니한 채 의무적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.

다) 따라서 이 사건 부당이득금 반환처분은 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다.

라. 소결론

결국, 원고의 이 사건 청구 중 이 사건 부정수급액 반환 및 추가징수처분의 취소를 구하는 부분은 이유 없고, 이 사건 부당이득금 반환처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사윤이진

판사황인준

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심급 사건

참조조문

참조판례