서울행정법원 2018.11.21. 선고 2017구단79199 판결

가. 원고는 2015. 2. 14. B 주식회사에서 이직하였고, 피고는 2015. 4. 17. 원고에 대하여 고용보험법(이하 '법'이라 한다) 제43조에 따라 구직급여의 수급자격을 인정하고, 그 무렵 법 제44조 제2항 제3호, 구 고용보험법 시행령(2016. 12, 30. 대통령령 제27738호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라고만 한다) 제65조 제9호에 따라 원고가 인터넷을 통하여 재취업 활동을 신고할 수 있는 사람에 해당한다고 인정하였다.

나. 그 후 원고는 아래 표와 같이 피고에게 인터넷을 통하여 재취업을 위한 노력을 하였음을 신고(이하 '재취업 노력 신고'라 한다)하여 피고로부터 실업인정을 받고, 합계 9,976,000원의 구직급여를 지급받았다(이하에서 표 기재 사항 일부를 가리킬 때 제이재취업 활동 신고, 구직급여 등으로 표시한다).

다. 그런데 제2, 3재취업 노력 신고는 해외 체류 중이던 원고가 국내에 있는 자녀로 하여금 원고의 공인인증서를 이용하여 인터넷을 통하여 원고 명의로 하게 한 것이었다.

라. 피고는 감사원의 통보에 따른 후속 조사 결과 다. 항과 같은 사실을 뒤늦게 파악하고, 원고가 제2, 3재취업 노력 신고에 따라 구직급여를 지급받은 것은 법 제61조 제1항이 정한 '거짓이나 기타 부정한 방법'으로 구직급여를 받은 경우에 해당한다고 보아, 2017. 7. 24. 원고에 대하여, ①) 법 제61조 제1항 본문에 따라 구직급여 지급을 제한하고, ② 법 제62조 제1항 전단에 따라 9,632,000원의 반환을 명하고, 법 제62조 제1항 후단에 따라 1,204,000원의 추가징수를 명하였다(이하에서 통틀어 '이 사건 처분'이라 하고, 그 중 ②, ③ 부분을 합하여 '이 사건 반환명령 등'이라 한다). 마. 원고는 이에 불복하여 2017. 7. 28, 고용보험심사관에게 심사청구를 하였으나 2017. 9. 7. 심사청구가 기각되었고, 2017. 9. 29. 고용보험심사위원회에 재심사청구를 하였으나, 2017. 11. 8. 재심사청구도 기각되었다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1, 3, 10, 12호증(이상 가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 원고가 해외에 체류하면서 국내에 있는 자녀로 하여금 원고의 공인인증서를 이용하여 인터넷을 통하여 원고 명의로 제2, 3재취업 노력 신고를 하게 하였으나, 원고는 위 각 신고에 따라 구직급여를 지급받은 제2, 3실업인정대상기간에도 실제 재취업을 위해 노력하였으므로, 원고가 위 신고에 따라 제2, 3구직급여를 수급한 것이 법 제61조 제1항에서 정한 '거짓이나 기타 부정한 방법'으로 구직급여를 받은 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 이 사건 처분사유가 존재한다고 하더라도 이 사건 반환명령 등은 그로써 달성하고자 하는 공익목적에 비해 그로 인하여 원고가 개인적으로 입게 되는 불이익이 지나치게 커서 비례의 원칙에 위반된다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 처분의 처분사유 존재 여부

실업급여는 구직급여와 취업촉진 수당으로 구분되는데(법 제37조), 구직급여는 수급자격자가 실업한 상태에 있는 날 중에서 직업안정기관의 장으로부터 실업의 인정을 받은 날에 대하여 지급한다(법 제44조 제1항). 그리고 법 제44조 제2항 본문은 실업의 인정을 받으려는 수급자격자는 직업안정기관의 장이 지정한 날인 실업인정일에 출석하여 재취업을 위한 노력을 하였음을 신고하여야 한다고 규정하고, 법 제44조 제3항은 각호 외의 본문 부분에서 "제2항에도 불구하고 수급자격자가 다음 각 호의 어느 하나.에 해당하면 직업안정기관에 출석할 수 없었던 사유를 적은 증명서를 제출하여 실업의 인정을 받을 수 있다."라고 하면서 각호에서 질병이나 부상으로 직업안정기관에 출석할 수 없었던 경우로서 그 기간이 계속하여 7일 미만인 경우(제1호), 직업안정기관의 직업소개에 따른 구인자와의 면접 등으로 직업안정기관에 출석할 수 없었던 경우(제2호), 직업안정기관의 장이 지시한 직업능력개발 훈련 등을 받기 위하여 직업안정기관에 출석할 수 없었던 경우(제3호), 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 직업안정기관에 출석할 수 없었던 경우(제4호)를 열거하고 있다. 이처럼 위 법령은 수급자격자가 실업인정일에 직업안정기관에 '직접' 출석하여 구직급여를 신청하는 것을 원칙으로 삼고 있는바, 그 취지는 근로의 의사와 능력이 있음에도 불구하고 취업하지 못한 근로자에게 실업급여를 지급하여 실업에 따른 경제적 어려움을 해소하고, 구직활동을 하는 데 필요한 경제적 기반을 갖추도록 배려하는 한편 직업안정기관의 장이 구직활동의 내용. 재취업을 위한 노력 · 근로의 의사와 능력 등을 직접 확인하여 부정한 구직급여 수급을 미연에 방지하는 데 있다고 할 것이다.

한편, 법 제44조 제2항 제3호는 '그 밖에 대통령령으로 정하는 수급자격자에 해당하는 자에 대한 실업의 인정 방법은 고용노동부령으로 정하는 기준에 따른다.'고 규정하고, 그 위임에 따른 시행령 제65조 제9호는 '대통령령으로 정한 수급자격자'의 하나로 '인터넷을 통하여 직접 재취업활동 및 소득발생 여부를 신고할 수 있다고 직업안정기관의 장이 인정하는 사람'을 들고 있고, 구 고용보험법 시행규칙(2016. 12. 30. 고용노동부령 제176호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라고만 한다) 제89조 제6항은 "영 제65조 제9호에 따라 인터넷을 통한 실업인정을 받으려는 수급자격자는 신청지 관할 직업안정기관의 장이 지정한 날에 공인인증서를 활용하여 인터넷에 직접 재취업활동 및 소득발생 여부를 성실히 신고하여야 한다."라고 규정하고 있다. 1) 위와 같은 시행령 제65조 제9호, 시행규칙 제89조 제6항의 문언이나 관계법령에서 수급자격자가 실업인정일에 직업안정기관에 '직접' 출석하여 구직급여를 신청하는 것을 원칙으로 하고 있는 점 등에 비추어 보면, 인터넷을 통한 실업인정을 받으려는 수급자 격자는 실업인정일에 직업안정기관에 '직접 출석'한 경우와 마찬가지로 반드시 본인이 직접 공인인증서를 이용하여 재취업 노력 신고를 해야 함이 분명하고, 법령에서 위와 같이 규정한 취지는 신고인의 편의를 위해 '직접 출석' 원칙의 예외를 인정하여 인터넷을 통한 재취업 노력 신고를 허용하면서도 재취업을 위하여 노력한 본인이 직접 공인인증서를 이용하여 신고를 하도록 강제함으로써 신고의 진정성을 간접적으로나마 담보하려는 데 있다고 보인다.

위와 같은 법리에 비추어 보면, 원고가 해외 체류 중 국내에 있는 자녀에게 원고의 공인인증서를 이용하여 인터넷을 통하여 원고 명의로 제2, 3재취업 노력 신고를 하게 하고, 피고로부터 제2, 3구직급여를 수급한 것은 법 제44조 제2항 제3호, 시행령 제65조 제9호, 시행규칙 제89조 제6항에 위배되는 것으로서 법 제61조 제1항이 정한 '거 짓이나 기타 부정한 방법'으로 실업급여를 받은 경우에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분사유가 존재하지 아니한다는 원고의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 반환명령 등이 비례의 원칙에 위반되는지 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 시행규칙에서 제재적 행정처분의 기준을 정하고 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라

판단하여야 하고, 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대 법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 법 제62조 제1항은 직업안정기관의 장은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 구직급여를 지급받은 자(이하 '부정수급자'라 한다)에게 '지급받은 전체 구직급여'의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고(전단), 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 '그 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 구직급여액'에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있다(후단)고 규정하고, 시행규칙 제104조는 부정수급자에 대한 반환 명령의 범위에 관하여, 시행규칙 제105조는 부정수급자에 대한 추가징수의 범위에 관하여 각 규정하는바, 위 각 시행규칙 규정은 그 형식과 내용으로 보아 각각 법 제62조 제1항 전단 및 후단이 정한 반환명령 및 추가징 수명령의 업무의 처리에 관한 행정청 내부의 기준을 정한 사무처리 준칙에 해당한다고 할 것이므로, 위 법리에 따라 이 사건 반환 명령 등이 재량권 일탈, 남용에 해당하는지를 판단한다.

먼저 위 각 시행규칙 규정에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하는지에 관하여 보건대, 위 각 규정은 법 제62조 제1항 전단 및 후단이 정한 범위 내에서 부정행위의 유형, 자진신고 여부, 부정행위자의 생계 수준 등에 따라 부정행위에 따른 구직급여의 반환 범위 및 추가징수 범위를 차등화 하고 있는바, 위 각 규정에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 위반된다고 보이지는 아니한다.

다음으로 이 사건 반환명령 등이 원고의 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 사회통념상 현저히 부당한 경우에 해당하는지를 본다. 시행규칙 제104조는 부정수급자에 대하여 같은 조 제2호 또는 제3호에서 정한 사유(이하 '예외 사유'라 한다)에 해당하지 아니하는 한 지급받은 구직급여 전부의 반환을 명하도록 규정하는바, 위 규정을 그대로 관철하여 적용할 경우 예외 사유에 해당하지 아니하는 한 부정수급 이후에 지급받은 구직급여 액수가 클수록 많은 금액의 반환을 명하게 되고, 그 상한에도 별다른 제한이 없어 구체적인 사안에 따라서는 불합리한 결과가 발생할 수도 있다고 보이고, 이러한 관점에서 위 규정을 기계적으로 적용하는 데에 신중을 기할 필요는 있다고 보인다. 그러나 다음과 같은 여러 사정들을 두루 고려할 때, 이 사건 반환명령 등이 원고의 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 사회통념상 ' 현저히 부당'한 정도에까지 이르렀다고 평가하기는 어렵다. 따라서 이 사건 반환명령 등이 재량권 일탈, 남용에 해당한다고 볼 수 없고, 이 사건 처분은 적법하다.

(1) 원고는 제2, 3재취업 노력 신고 당시 반드시 자신이 직접 공인인증서를 이용하여 재취업 노력 신고를 해야 한다는 점을 알고 있었거나 적어도 알 수 있었다. 즉, 피고는 제1실업인정일 당일 원고에게 반드시 본인이 공인인증서로 로그인하여 재취업 노력 신고를 하여야 한다고 알려주었고, 그 무렵 피고가 원고에게 교부한 고용보험 수급자격증, 실업급여 안내문 등에도 '유의사항'으로 다음과 같은 문구들이 기재되어 있다.

'인터넷 실업급여 대상자로 지정받은 경우에도 반드시 본인이 고용보험 홈페이지에서 본인의 공인인증서로 로그인하여 실업인정신청서를 작성·전송하여야 합니다.

'국외에서 실업인정 신청서 전송은 불가하며, 국외 구직활동은 실업상태 여부나 구직내역 확인이 곤란하므로 원칙적으로 인터넷 실업인정을 받을 수 없습니다. 인터넷 실업인정 작성 전송은 반드시 본인이 직접 수행하여야 합니다.'

(2) 위에서 본 시행규칙 제89조 제6항의 규정 취지를 고려하면, 인터넷을 통한 재취업 노력 신고를 함에 있어 위 규정이 정한 절차를 엄격히 준수할 필요가 있다고 할 것이다. 그런데 원고는 총 신고 횟수 9회 중 위 절차를 2회 위반하였고, 피고가 구직급여 부정수급 행위를 일일이 적발하기 쉽지 아니한 점(이 사건에서도 원고가 부정한 방법으로 제2, 3구직급여를 지급받고도 이를 자진신고하지 아니하여 부정수급 시점으로부터 약 2년이 경과한 후에야 비로소 부정수급 사실이 드러났다)을 고려하면, 일단 적발된 부정수급 행위에 관하여는 엄정하게 대처할 필요도 있다.

(3) 이 사건 반환명령 등은 위 각 시행규칙 규정에서 정한 기준보다 원고에게 유리한 내용이다. 즉, 시행규칙 제104조는 부정수급자에게 예외 사유에 해당하지 아니하는 한 '지급받은 구직급여 전부'의 반환을 명하도록 규정하고('거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 구직급여 전부' 또는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 구직급여 및 그 지급 시점 이후 지급받은 구직급여 전부' 등으로 규정하고 있지 아니하다), 원고에게 예외 사유가 존재한다고 볼 만한 사정은 나타나지 아니하는데, 피고는 원고에게 원고가 지급받은 구직급여 전체 금액인 9,976,000원(제1 내지 9구직급여 수급액)에서 제1구직급여 금액(344,000원)을 공제한 9,632,000원의 반환만을 명하였다. 또한 시행규칙 제105조 제1항 각호 외의 본문 부분은 그 각호에서 정한 사유에 해당하지 아니하는 한 부정수급액의 100분의 100에 상당하는 금액의 추가징수를 명하도록 규정하고, 원고에게 시행규칙 제105조 제1항 각호에서 정한 사유가 있다고 볼 만한 사정은 나타나지 아니하는데, 피고가 원고에게 추가징수를 명한 금액은 부정수급액 2,408,000원(제 2, 3구직급여 수급액이다)의 절반인 1,204,000원에 불과하다.

(4) 피고가 이 사건 반환명령 등을 통하여 원고에게 부과한 금액이 적은 금액이라고 보기는 어렵지만, 원고는 2003년부터 2008년까지 C 주식회사에서, 2010년부터 2015년까지 B 주식회사에서 각 근무하는 등 비교적 오랜 기간 근로소득을 얻어 온 것으로 보인다.

(5) 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정과 구직활동을 촉진하고자 하는 고용보험법의 입법 목적을 달성하기 위하여는 구직급여 등이 투명하고 적정하게 집행되어야 할 공익상의 필요가 있고, 이는 이 사건 반환명령 등으로 인하여 원고가 입는 불이익 못지않게 중요하다고 보인다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.