가. 제방이 통상 갖추어야 할 안전성의 정도 및 그 구체적 안전성의 판단기준

나. 집중호우로 발생한 한강 제방의 붕괴가 계획홍수량 및 계획홍수위를 초과한 대홍수 때문이었다고 하여 국가의 제방 설치 또는 관리상 하자로 인한 손해배상책임을 부정한 사례

가. 제방은 하천부속물의 하나인 공공의 영조물로서 하천의 물의 범람을 막아 제내지가 하천의 물로 침수됨으로써 수해를 입는 것을 방지하는 역할을 하는 것이므로, 어떠한 홍수시에도 무너지지 아니할 정도의 완전무결한 안전성을 갖추고 있어야만 그 설치 및 관리에 하자가 없다고 볼 수 있는 것은 아니고, 다만 제방으로서 통상 갖추어야 할 안전성만 갖추고 있으면 하자가 없다고 보아야 하며, 이러한 제방이 통상 갖추어야 할 안전성이란 평시 또는 통상 예측되어지는 홍수시에 위와 같은 기능을 다할 수 있는 기능이나 구조를 갖추어 홍수에 의한 재해를 방지할 수 있는 만큼의 안전성을 갖추고 있는 것을 의미하고, 하천부속물을 시설함에 있어서는 사회적, 경제적 제약상 치수시설계획의 지표로 되는 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 하여 시설하면 족하므로, 제방의 구체적인 안전성의 판단은 그 계획홍수량 및 계획홍수위를 특별히 잘못 책정하였다는 등의 사정이 없는 한 제방이 계획홍수량 및 계획홍수위를 넘지 않는 홍수시에 하천의 물의 범람을 막을 수 있는 기능을 다할 수 있는가 여부에 따라 결정되어진다.

국가배상법 제5조

김선환 외 62인

대한민국

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

피고는 원고들에게 각 금 1,000.000원 및 각 이에 대하여 이 사건소장부본이 피고에게 송달된 다음날부터 이 사건 판결선고일까지는연 5푼의, 그 다음날부터 완제일까지는 연 2할 5푼의, 각 비율에 의한 금원을 지급하라 라는 판결.

1. 본안전항변에 관한 판단

원고들이 피고가 소유 및 관리하는 경기도 고양군 일산읍 일대의 한강 제방인 이른바 일산제(이하 이 사건 제방이라 한다)의 설치, 관리상의 하자로 인하여 손해를 입었다고 주장하면서 피고에 대하여 불법행위에 기한 손해배상청구를 하고 있는 이 사건에 있어서 피고는, 국가배상법 제9조 에 의한 배상심의회의 결정을 거치지 아니한 채 제기된 이 사건 소송은 부적법하므로 각하되어야 한다고 항변하므로 살피건대, 기록에 첨부된 서울지구 배상심의회 간사 김동만 발행의 배상결정서 정본의 기재에 의하면 원고들은 이 사건 소제기 전인 1991.5.31. 서울지구 배상심의회로부터 이 사건 사고로 인한 배상금지급신청 기각결정을 받은 사실을 인정할 수 있고 달리 반증이 없으므로, 이 사건 소는 배상심의회의 결정을 거친 다음에 제기되었다 할 것이어서 피고의 위 항변은 이유 없다 하겠다.

2. 본안에 관한 판단

갑 제1호증의 1 내지 17의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 1990.9.9.부터 같은 달 12.까지 연 4일 동안 서울을 비롯한 중부지방 일원에 집중호우가 내리는 바람에, 그로 인하여 한강수위가 점차로 높아지면서 같은 달 12. 03:55경 행주대교 아래쪽에 위치한 이 사건 제방 중 200 미터가 붕괴됨으로써 한강물이 붕괴지역을 통하여 경기 고양군 일산읍 일대로 흘러 들어 위 일산읍 일대 농경지가 침수되는 수해가 발생한 사실을 인정할 수 있고 달리 반증 없다.

원고들은, 한강은 피고 산하 건설부가 관할하는 직할하천이고 이 사건 제방은 위 일산읍 일대의 주민과 그들의 농경지를 홍수 피해로부터 보호하여 주는 중요한 시설이므로 피고로서는 이 사건 제방의 안전을 수시로 점검하고, 만일의 경우에 있을지도 모르는 홍수에 대비하여 위 이 사건 제방을 튼튼히 축조, 보수하여 어떠한 경우에도 위 제방이 무너지지 않도록 유지, 관리하여야 할 책임이 있음에도, (1) 이 사건 제방이 1925년에 축조되어 장마때면 흙벽이 깍여 나가 붕괴의 우려가 많았음에도 보수가 되지 아니하고 있었고, (2) 그리하여 1984.9.에 붕괴 위기를 맞이하기도 하였으며, (3) 위 붕괴 위기 이후에 피고 산하 건설부가 이 사건 제방을 보수하면서 계획홍수위를 상향 조정하지 아니하고, 또 이 사건 제방의 몸체 중계획홍수위 부위까지만 석축과 호안 블록으로 보호하고 윗부분은 흙둑으로 쌓았을 뿐만 아니라, (4) 하천법상 통상 2미터의 여유를 두고 있는 계획홍수위 윗부분 여유를 고작 72 센티미터밖에 두지 아니하고 공사를 함으로써 이 사건 제방은 통상 갖추어야 할 안전성을 갖주지 못하고 있었고, 이 사건 제방의 이러한 하자로 인하여 위 폭우시에 이 사건 제방이 붕괴되어 위 일산읍 일대에서 농작물을 경작하던 원고들에게 각 그 농경지가 침수되어 침수된 농경지의 1년 생산물이 수확 불능이 되도록 하는 손해를 입혔으므로, 피고는 그가소유 및 관리하고 있는 이 사건 제방의 설치 및 관리상의 하자로 인하여 발생한 이 사건 사고로 인하여 원고들이 입은 청구취지 기재와같은 손해를 배상할 책임이 있다고 주장한다.

그러므로 살피건대, 국가배상법 제5조 제1항 에 따르면, 도로, 하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체가 그 손해를 배상하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 국가배상법 제5조 제1항 의 공공의 영조물의 설치, 관리상의 하자라 함은 영조물의 설치 또는 그 유지 수선, 보관 등에 불완전, 불충분한 점이 있어서 당해 영조물이 통상 갖추고 있어야 할 안전성을 결하여 타인에게 위해를 미칠 위험이 있는 상태를 말하는 것이라고 보아야 할 것이므로, 이에 비추어 보건대, 이 사건 제방은 하천부속물의 하나인 공공의 영조물로서 하천의 물의 범람을 막아 제내지가 하천의 물로 인하여 침수됨으로써 수해를 입는 것을 방지하는 역할을 하는 것이므로, 원고들 주장과 같이 그 어떠한 홍수시에도 이 사건 제방이 무너지지 아니할 정도의 완전무결한 안전성을 갖추고 있어야만 그 설치 및 관리에 하자가 없다고 볼 수 있는 것은 아니라 하겠고, 다만 제방으로서 통상 갖추어야 할 안전성만 갖추고 있으면 그 설치 및 관리에 하자가 없다고 보아야 할 것인데, 이러한 제방이 통상 갖추어야 할 안전성이란 평시 또는 통상 예측되어지는 홍수시에 위와 같은 기능을 다할 수 있는 기능이나 구조를 갖추어 홍수에 의한 재해를 방지할 수 있는 만큼의 안전성을 갖추고 있는 것을 의미한다 하겠고, 하천부속물을 시설함에 있어서는 사회적, 경제적 제약상 치수시설계획의 지표로 되는 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 하여 시설하면 족하다는 점에 비추어 볼 때, 제방의 구체적인 안전성의 판단은, 그 계획홍수량 및 계획홍수위를 특별히 잘못 책정하였다는 등의 사정이 없는 한 그 제방이 그 계획홍수량 및 계획홍수위를 넘지 않는 홍수시에 하천의 물의 범람을 막을 수 있는 기능을 다할 수 있는가 여부에 따라 결정되어진다 할 것이다.

그러므로 과연 이 사건 제방이 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 볼 때 하천의 물의 범람을 막을 수 있는 기능을 갖추고 있지아니하였는지 여부에 관하여 보건대, 갑 제1호증의 5,12, 을 제1호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, (1) 이 사건 제방이 1925년 이른바 을축년 대홍수 이후 축조된 제방인 사실, (2) 1984.9. 홍수시에 이 사건 제방에 틈이 생겨 응급조치로 이 사건 제방이 붕괴되는 것을 막아낸 사실, (3) 위 1984.9. 홍수 이후 1985년에 피고 산하 건설부가 이 사건 제방의 보수 공사를 하면서, 계획홍수량을 충주댐 건설로 인하여 홍수조절기능을 갖춘 이후를 기준으로 하여 재현기간 200년의 빈도 개념인 초당 30,650입방미터보다 여유를 두어 초당 32,000입방미터로 결정하고, 이 사건 제방 부근 계획흥수위를 10.29미터로 산징한 다음 그를 기준으로 하여 제방공사를 하면서, 이 사건 제방의 몸체 부분 중, 위 계획홍수위 부위까지만을 석축 및 호안블록으로 보호하고, 그 윗부분은 뗏장으로 설치한 사실, (4) 이 사건 제방의 홍수위 윗부분 여유를 72센티미터 밖에 두지 아니한 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반증없으나, 이러한 사실만으로서는 아래에서 인정되는 사실에 비추어 이 사건 제방이 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추고 있지 아니한 설치 또는 관리상의 하자가 있다고 보기에는 부족하고, 그 외 달리 위 일산제에 구조상 내지 시설상의 하자가 있어 통상의 안전성을 가지고 있지 아니하였다는 아무런 주장, 입증도 없는 반면, 오히려 갑 제1호증의 6,12,13,15,16, 을 제1호증, 을 제2호증, 을 제3호증의 각 기재와 이 법원의 경기도 고양군청에 대한 사실조회회보결과에 변론의 전취지를 종합하면, 앞서 본 바와 같이 1984.9. 홍수시 이 사건 제방이 붕괴될 뻔한 위기를 겪기는 하였으나, 그 후, 피고 산하 건설부가 1985년에 행주대교 하류 일산지구와 김포지구의 제방에 대한 전면적인 조사를 실시한 후, 그에 기초하여 이 사건 제방의 몸체 및 기초 보강공사를 실시한 사실, 위 보강공사를 함에 있어 이 사건 제방의 몸체 중 계획홍수위 선까지만 호안블럭 등으로 보호하는 보강공사 방법을 채택한 것은 하천시설 기준에 의거한 것이어서 그 보강공사 시공방법은 적절한 것이었던 사실, 위 보강공사 당시 충주댐이 건설되어 홍수조절능력을 갖게 된 이후를 기준으로 하여 재현기간 200년의 빈도 개념으로 계획홍수량을 산정한 결과 계획홍수량은 초당 30,650입방미터로 산정되었으나, 위 건설부에서는 여유를 감안하여 계획홍수량을 초당 32,000입방미터로 결정하였고, 이에 따라 이 사건 제방 부근의 계획홍수위를 10.29미터로 산정하였던 것이므로 이 사건 제방 부근의 계획홍수량 및 계획홍수위의 산정 역시 적절한 것이었던 사실, 이 사건 제방의 보강공사는 위 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 하여 시공하였던 것 인데, 이 사건 홍수는 한강 인도교 지점의 홍수량이 최대 초당 32,986입방미터에 달하였을 뿐만아니라, 이 사건 제방 지점의 최고수위가 11.077미터로서 200년 빈도 계획 홍수위를 약 70센티미터나 상회하는 예기치 못한 대홍수였던 탓에, 비록 위 한강물의 수위가 이 사건 제방 높이보다 높아 이 사건 제방을 범람하지는 아니하였지 만, 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 하여 설치된 이 사건 제방이 위와 같이 과다하게 불어난 한강물의 강한 압력을 견디지 못하고 무너지고 말았던 사실을 각 인정할 수 있는바, 그렇다면, 이 사건 제방은 계획홍수량 및 계획홍수위를 기준으로 하여 적절하게 설치되었던 것이고, 위 계획홍수량 및 계획홍수위의 산정 역시 적절하였던 것이므로, 결국 이 사건 제방은 통상의 홍수에 의한 재해를 방지할 수 있는 만큼의 안전성을 갖추고 있었던 것으로 보아야 할 것이고, 이 사건 제방이 이 사건 홍수시에 무너진 것은 이 사건 제방이 통상의 홍수에 의한 재해를 방지할 수 있을 만큼의 안전성을 갖추고 있지 아니한 때문이 아니라 계획홍수량 및 계획홍수위를 초과한 당시의 대홍수 때문이었던 것으로 보아야 할 것이다.

3. 결 론

따라서, 이 사건 제방에 설치 또는 관리상의 하자가 있음을 전제로 한 원고들의 피고에 대한 이 사건 청구는 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 모두 이유 없어 이를 기각하기로 하고, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.