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사건
2011구합1529 이행강제금부과처분취소
원고
1. 구○○
부산 강서구 ○○동
2. 김00
부산 강서구 ○○동
3. 정○○
부산 강서구 00동
4. 임○○
부산 강서구 00동
5. 조○○
부산 영도구 ○○동
6. 박○○
부산 북구 00동
7. 강○○
부산 강서구 OO동
8. 박○○
부산 연제구 ○○동
9. 이OO
부산 강서구 ○○동
10. 강○○
부산 금정구 00동
11. 김○○
부산 강서구 ○○동
12. 박○○
부산 서구 ○○동
13. 김○○
김해시 00동
14. 서○○
부산 강서구 ○○동
15. 김○○
부산 사하구 00동
16. 윤○○
부산 남구 00동
17. 안○○
부산 강서구 ○○동
18. 신○○
부산 강서구 ○○동
19. 최○○
부산 수영구 ○○동
20. 구○○
부산 강서구 ○○동
21. 문○○
부산 강서구 ○○동
22. 김○○
부산 부산진구 ○○동
23. 김○○
부산 연제구 ○○동
24. 김○○
부산 수영구 ○○동
25. 양○○
부산 동래구 ○○동
26. 정○○
부산 강서구 ○○동
27. 김○○
부산 강서구 ○○동
28. 용○○
부산 사상구 ○○동
29. 안○○
부산 강서구 00동
30. 정○○
부산 북구 ○○동
31. 장○○
부산 강서구 OO동
32. 강○○
부산 사상구 ○○동
33. 이00
부산 사하구 ○○동
34. 양○○
부산 부산진구 00동
35. 허○○
부산 연제구 ○○동
36. 이○○
부산 해운대구 00동
37. 손○○
부산 사상구 00동
38. 구○○
부산 동래구 ○○동
원고들 소송대리인 변호사 김시승
피고
부산광역시 강서구청장
소송수행자 신○○, 이○○
변론종결
2011. 12. 8.
판결선고
2011. 12. 22.
주문
1. 피고가 별지 1. 목록 '부과일자'란 기재 각 일시경 원고들에게 한 위 목록 '부과금 액'란 기재 각 이행강제금 부과처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 모두 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고들은 개발제한구역인 별지 1. 목록 '부동산의 표시'란 기재 각 부동산(이하 '이 사건 각 토지'라 한다)의 소유자들이다.
나. 피고는 2010. 10. 18. 원고 안○○, 최○○, 신○○, 구○○를 제외한 나머지 원고들(이하 '원고 구00 등'이라 한다)에게 이 사건 각 토지 중 위 원고들 소유 토지의 무단 형질변경 및 불법으로 건조물 건축행위(이하 '이 사건 불법행위'라 한다)에 대하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 '개발제한구역법'이라 한다) 제12조에 위반한 행위로 시정명령 및 이행강제금 부과예고 처분(이하 '이 사건 각 시정명령'이라 한다)을 하였다.
또한, 피고는 2010. 10. 20.부터 같은 달 25.사이에 원고 안○○, 최○○, 신○○에게 이 사건 각 토지 중 위 원고들 소유의 무단 형질변경 및 불법 건조물 건축행위(이하 위 불법행위와 합하여 '이 사건 불법행위'라 한다)에 대하여 개발제한구역법 제12조 등에 위반한 행위로 불법행위 원상복구 시정명령 (이하 위 시정명령과 합하여 '이 사건 각 시정명령'이라 한다)을 하였다.다. 그런데 원고들이 이를 시정하지 아니 하자, 피고는 위 목록 '부과 일자'란 기재 각 일시경 원고들에게 개발제한구역법 제30조의2에 따른 위 목록 '부과금액'란 기재 각 이행강제금을 부과(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1, 2, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
1) 피고가 이 사건 처분을 하기 위해서는 원고들에게 원상복구를 위한 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 그 시정기간 내에 시정을 하지 않은 경우 이행강제금을 부과할 예정이라는 내용을 미리 문서로 계고한 후에야 이 사건 처분을 할 수 있다. 그런데, 피고는 원상복구를 위한 상당한 기간을 정하지 않고 원고들에게 이 사건 각 시정명령을 하였고, 위 각 시정명령 후에 적법한 계고도 하지 않은 채 이 사건 각 처분을 하였으므로, 위 각 처분은 위법하다.
2) 개발제한구역법 시행령 제41조의2 제2항에 따르면 '이행강제금 부과대상자 중 개발제한구역법 제4조 제4항에 따른 해제 대상지역으로 이전할 자에 대하여는 입주시기 등을 감안하여 그 이전이 가능한 시기까지 이행강제금의 부과를 유예하거나 이행강제금의 금액을 가중하지 아니할 수 있다'라고 규정하고 있고, 원고들은 위 조항의 해제대 상지역으로 이전할 자에 해당하므로, 피고는 이행강제금 부과를 유예하여야 함에도 이를 하지 않고 이 사건 각 처분을 하였으므로, 위 각 처분은 위법하다.
3) 원고들은 이 사건 각 토지가 개발제한구역으로 지정됨에 따라 장기간 재산권 행사를 하지 못하는 불이익을 받아 왔고, 이 사건 불법행위는 모두 생계유지를 위한 불가피한 행위였음을 감안하면, 이 사건 각 처분상의 이행강제금은 너무 과중하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 2. 관계 법령 기재와 같다.
다. 인정사실
1) 원고들은 개발제한구역인 이 사건 각 토지의 소유자들로서, 개발제한구역법에 따라 위 각 토지의 개발이 장기간 어려운 상태에 놓여 있자, 위 각 토지를 직접 또는 세입자에게 임대하여 무단 형질 변경하는 등의 개발행위를 하였다.
2) 피고는 개발제한구역법이 시행되어 불법형질 변경에 대한 이행강제금이 신설되고 요율 또한 상당히 증가하자, 시행일(2010. 2. 7.) 이전에 개정사항을 홍보하였고, 안내서 발송, 구 홈페이지 게시, 각급 단체 및 통장회의시 홍보하도록 하였으며, 원고들에게도 안내문을 발송하였다.
3) 피고가 원고들에게 한 시정명령 처분가) 원고 구○○ 등의 경우
(1) 피고는 2010. 10. 18. 원고 구○○ 등에게 '2010. 정기분 이행강제금 시정명령 및 부과예고 처분(GB지역)'이라는 제목으로 아래 내용과 같은 시정명령(이 사건 각 시정명령을 말한다, 을 제1호증의 1 참조)을 하였고, 원고들은 그 무렵 위 문서를 송달받았다.
아래
1. 귀하께서는 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)의 규정을 위반하여 붙임 불법행위에 대하여 시정명령 또는 이행조치를 통보 받은 후 현재까지 이행하지. 않았으므로, 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금) 및 같은 법 시행령 제41조의2(이행 강제금의 산정·부과)의 규정에 의거 2010년도 이행강제금을 부과함을 알려드리오며, 2. 개발제한구역법 제30조의2(법령 등의 위반자에 대한 행정처분)의 규정에 따라 불법건축물 및 토지형질변경에 대하여 재차 시정명령하오니 자진 원상복구하여 주시기 바라며, 귀하께서 사용(소유)하시는 건축물 및 토지의 위반내용이 시정되었거나 붙임 내용과 다를 경우 붙임 「이행강제금 부과에 따른 의견제출서」에 의견 내용을 정확히 기재하여 2010. 11. 27.까지 강서구청 건축과로 제출하시기 바랍니다.
3. 위 기간 내 의견제출이 없는 경우 이견이 없는 것으로 간주하며 이행강제금은 최초의 시정명령이 있는 날을 기준으로 시정명령이 이행될 때까지 매년 반복 부과됨을 알려드 립니다.
붙임 1. 이행강제금 부과에 따른 의견제출 (GB)
2. 2010년도 이행강제금 부과내용(1,251명)(별첨)
(2) 이 사건 각 시정명령에는 "시정명령 또는 이행조치를 통보받은 후 현재까지 이행하지 않으므로"라는 기재와 "재차 시정명령"을 한다는 취지의 기재가 있는 등 피고가 원고 구00 등에게 이 사건 각 시정명령 전에 이미 다른 시정명령을 한 적이 있는 것처럼 기재되어 있으나, 피고는 2010년도 이 사건 이행강제금을 부과하기 이전에 이 사건 각 시정명령 외에 다른 시정명령이나 계고를 한 적이 전혀 없다.
나) 원고 안○○, 최○○, 신○○, 구○○(이하 '원고 안○○ 등'이라 한다)의 경우
(1) 피고는 원고 안○○에게 2010. 10. 20., 원고 최○○에게 같은 달 21., 원고 신OO에게는 같은 달 25. 각 '불법행위 원상복구 시정명령'이라는 제목으로 아래와 같은 내용의 시정명령(이 사건 각 시정명령을 말한다, 을 제7호증의 1, 2, 4 참조)을 하였고, 원고들은 그 무렵 위 문서를 송달받았다. 아래
1. 귀하의 무궁한 발전과 행복을 기원합니다.
2. 귀하께서 소유하고 계신 이 사건 토지에 어떠한 인·허가도 없이 물건적치하는 행위는 개발제한구역법 제12조 및 농지법 제34조를 위반한 행위이므로 11월 19일(원고 신OO은 11월 22일)까지 원상복구하여 주시기 바랍니다.
3. 만약 이 기간 내 미 복구시 개발제한구역법 제30조의2(이행강제금) 및 농지법 제57조 (벌칙)에 의거 고발할 예정임을 알려드립니다.
□ 불법행위내역 □ 생략 -
(2) 또한, 피고는 2011. 1. 6. 원고 안○○ 등에게 '이행강제금 부과에 따른 시정명령 및 부과예고 처분'이라는 제목으로 아래 내용과 같은 문서(을 제1호증의 2)를 송달하였는데, 그 내용은 피고가 원고 구○○ 등에게 보낸 이 사건 각 시정명령과 거의 동일하다.
아래
1. 귀하께서는 개발제한구역법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)의 규정을 위반하여 붙임 불법행위에 대하여 시정명령 또는 이행조치를 통보 받은 후 현재까지 이행하지 않았으므로, 개발제한구역법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2의 규정에 의거 2010년도 이행강제금을 부과할 예정임을 알려드리니
2. 불법형질변경 및 농지불법행위에 대하여 조속히 시정하여 주시기 바라며, 위반행위가 시정되었거나 붙임 내용과 다를 경우 붙임 「이행강제금 부과에 따른 의견제출서」에 의견 내용을 정확히 기재하여 2010. 1. 27.까지 강서구청 농산과로 제출하시기 바랍니다.
3. 위 기간 내 의견제출이 없는 경우 이견이 없는 것으로 간주하며 이행강제금은 최초의 시정명령이 있는 날을 기준으로 시정명령이 이행될 때까지 매년 반복 부과됨을 알려드 립니다. 기타 의문이나 문의사항은 강서구청 동산과로 문의하시기 바랍니다. 붙임 1. 이행강제금 부과에 따른 의견제출
2. 이행강제금 부과예고대상자(추가). 끝.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제1, 2, 7, 8호증의 각 기재, 증인 송○○의 증언, 변론 전체의 취지
라. 판단
우선, 원고의 첫 번째 주장에 관하여 본다.
1) 이행강제금 부과를 위한 적법 절차에 관한 법령의 규정과 그 해석
가) 개발제한구역법 제30조의2 제1항은 "시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다."고 규정하고, 이어 같은 법 제30조의2 제2항은 "시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다"고 규정하고 있다.
한편 개발제한구역법 제30조 제1항은 "시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물 토지의 소유자 관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공 작물 등의 철거 폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다"고 규정하면서, 그 제1호에 "제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시계획사업의 시행을 한 경우"를 들고 있다.
나) 이행강제금 부과에 관한 위와 같은 법규정에 의하면, 구청장 등이 불법건축 물이나 토지의 형질변경에 대한 이행강제금을 부과하기 위하여는, 먼저 ① 개발제한구역법 제30조 제1항에 따라 위반행위자등에게 '상당한 기간'을 정하여 위반행위를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하고, 그 다음 ② 그 시정명령 기간 내에 시정하지 아니한 경우에도 다시 개발제한구역법 제30조의2 제2항에 따라 '상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고 하고, 그런 후 ③ 위 계고에 따른 이행기간 내에도 이행하지 아니한 경우에 개발제한구역법 제30조의2 제1항에 의하여 이행강제금을 부과하여야 한다.
그리고 이러한 절차는 이행강제금을 반복하여 부과하는 경우에도 그 이행강제금을 부과할 때마다 거쳐야 한다고 보아야 한다.
따라서 개발제한구역법 제30조의2 제1항에 의한 이행강제금을 부과함에 있어, ① 같은 법 제30조 제1항에 따른 시정명령을 하지 아니한 경우이거나, ② 같은 법 제30조 제1항에 의한 시정명령을 하였다 하여도 그 시정명령이 위 법조문에서 규정하고 있는 '상당한 기간'을 정하지 아니하고 한 경우, 또 ③ 이러한 시정명령을 적법하게하였다 하더라도, 다시 '이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고 하지 아니한 경우에는, 국민에게 의무를 부과하는 행정처분은 적법한 절차에 따라 투명하고 명확하게 이루어져야 하므로, 적법한 시정명령과 계고가 내려진 것을 전제로 하여 그 시정기간 내에 시정이 되지 않았음을 이유로 부과하는 이행강제금 부과처분은 이행강제금 부과의 실질적인 위법 여부에 대하여 살펴볼 필요 없이 절차를 위반한 위법한 처분이 된다 할 것이다.
2) 이 사건에 돌아와 본다.
피고가 이 사건 각 이행강제금 부과처분을 하기 전에 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 '시정명령'과 같은 법 제30조의2 제2항에 따른 '계고'를 적법하게 하였는지 여부에 관하여 본다.
앞서 인정한 바와 같이 피고는 이 사건 각 시정명령 외에 즉 이 사건 각 시정명령 전에 다른 시정명령을 한 적이 없는 사실은 피고 스스로 이를 인정하고 있으므로, 이를 전제로 판단한다.
가) 원고 구○○ 등에 대하여
(1) 먼저 원고 구00 등에 대한 이 사건 각 시정명령이 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령인지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 각 시정명령의 내용이 "시정명령 또는 이행조치를 통보 받은 후 현재까지 이행하지 않았으므로, 개발제한구역법 제30조의2 및 같은 법 시행령 제41조의2의 규정에 의거 2010년도 이행강제금을 부과함을 알려드리오며", "개발제한구역법 제30조의2(법령 등의 위반자에 대한 행정처 분)의 규정에 따라 불법건축물 및 토지형질변경에 대하여 재차 시정명령하오니" 등으로 되어 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 시정명령은 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령이라기 보다는 개발제한구역법 제30조의2 제1항에 의한 '계고'로 볼 수 밖에 없다 할 것이다. 위와 같이 이 사건 각 시정명령을 개발제한구역법 제30조의2 제1항의 '계고'로 보는 경우에는 피고는 원고 구00 등에게 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령 없이 이 사건 각 처분을 한 것이 되어 이 사건 각 처분은 위법하게 된다.
또한 입장을 바꾸어 원고 구○○ 등에 대한 이 사건 각 시정명령을 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령으로 본다면, 피고는 이 사건 이행강제금 부과처분을 함에 있어 이 사건 시정명령 외에 다른 시정명령을 한 적이 없으므로, 개발제한구역법 제30조의2 제2항에 따른 '계고'를 하지 않고 이행강제금을 부과한 결과가 되어, 이 또한 위법하다 할 것이다.
(2) 또 이 사건 각 시정명령이 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 '시정명 령'과 같은 법 제30조의2 제2항에 따른 '계고'의 성질을 동시에 갖추고 있는 것으로 볼 수 있는지에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 법규정이 '상당한 기간'을 정하여 시정명령을 한 후에 시정되지 않는 경우에 다시 '상당한 기간'을 정하여 문서로서 계고를 하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 위반행위자에 대하여 2번의 시정기회를 제공한 후에 이행강제금을 부과하도록 한 것이 입법의 취지라 할 것이므로, 하나의 문서에 시정명령과 계고를 같이 할 수는 없다고 보아야 한다.
설사 하나의 문서에 시정명령과 계고를 같이 할 수 있다고 본다고 하여도 그 문서에는 시정명령의 내용과 계고의 내용이 모두 포함되어 있어야 할 것인데, 원고 구○○ 등에 대한 이 사건 각 시정명령에는 같은 법 제30조의2 제2항의 계고의 내용만 있을 뿐이고, 같은 법 제30조 제1항의 시정명령이 되려면 '상당한 기간'을 정하여 시정할 것을 명하여야 하는데 이 사건 각 시정명령은 아래 항에서 보는 바와 같이 '상당한 기간'을 정한 시정명령으로 볼 수 없는 등 같은 법 제30조 제1항의 시정명령으로 볼 수 있는 내용이 전혀 없어, 이 점에서도 이 사건 각 시정명령은 위법하다 할 것이다.
(3) 그리고 이 사건 각 시정명령을 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령으로 보는 경우라 하더라도, 그것이 적법한 시정명령이 되기 위하여는 '상당한 기간'을 정하여 시정에 필요한 조치를 명하여야 하므로, 위 각 시정명령을 '상당한 기간'을 정한 시정명령으로 볼 수 있는지 여부에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하여 인정되는 사정 즉, ① 이 사건 각 시정명령에는 "개발제한구역법 제12조의 규정에 위반하여 붙임 불법행위에 대하여 시정명령 또는 이행조치를 통보받은 후 현재까지 이행하지 않았으므로, 또 "개발제한구역법 제30조의2의 규정에 따라 불법 건축물 및 토지형 질변경에 대하여 '재차' 시정명령하오니"라는 문귀가 기재되어 있으나, 피고는 원고 구OO 등에 대하여 이 사건 각 시정명령 이전에 다른 시정명령을 한 적은 없는 점, ② "불법 건축물 또는 토지형질변경에 대하여 자진 원상복구하여 주시기 바라며 "라고만 기재되어 있을 뿐 원상복구의 시기에 대하여는 기재되어 있지 않은 점, ③ "건축물 및 토지의 위반내용이 시정되었거나 붙임 내용과 다를 경우 붙임 이행강제금 부과에 따른 의견제출서에 의견 내용을 정확히 기재하여 2010. 11. 27.까지 강서구청 건축과로 제출하시기 바랍니다"라고 기재되어 있어, 위 '2010. 11. 27.'이라는 기간은 시정명령에 따른 이행을 한 다음 의견제출을 하는 기간으로 봄이 상당하고, 이를 시정명령을 이행하기 위한 상당한 기간으로 해석하기 어려운 점 등에 비추어보면, 원고 구○○ 등에 대한 이 사건 각 시정명령을 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령으로 본다고 하여도 이는 시정명령의 요건인 '상당한 기간'을 정하지 아니하였다고 봄이 상당하다.
나) 원고 안○○ 등에 대하여
(1) 원고 안OO, 최OO, 신00
(가) 피고가 2010. 10. 20.부터 같은 달 25.사이에 위 원고들에게 보낸 이 사건 각 시정명령(을 제7호증의 1, 2, 4)은 약 한 달의 기간을 정하여 시정할 것을 명확히 기재하고 있어 개발제한구역법 제30조 제1항의 시정명령에 부합하는 적법한 시정명 령이라 할 것이다.
그러나 위 시정명령 후 동법 제30조의2 제2항 소정의 적법한 계고가 있었는지에 관하여 살피건대, 피고가 2011. 1. 6. 위 원고들에게 보낸 문서(을 제1호증의 2)는 위 원고들에게 "2010. 1. 27.까지 의견서를 제출해 달라"는 내용으로 문서 송부일(문서송부일은 2011. 1. 6.인데 의견서 제출기간은 2011년이 아닌 2010. 1. 27.이 다)보다 약 일 년 전의 일시를 기재하고 있어 개발제한구역법이 요구하는 상당한 기간을 정하여 계고하였다고 볼 수 없고, 또 (위 문서상의 2010. 1. 27.은 2011. 1. 27.의 오기라고 본다고 하더라도) 피고는 위 문서를 송부한 날로부터 약 4일 후인 2011. 1. 10. 이 사건 이행강제금을 위 원고들에게 부과하여 버렸으므로, 이 점에 있어서도 위 문서가 적법한 계고라고 볼 수 없으며, 달리 피고가 위 원고들에게 이 사건 각 시정명령 후 이행강제금에 관한 계고를 하였다고 볼 증거가 없다(갑 제7호증의 3의 기재에 의하면 피고는 원고 신○○에게 2010. 4. 13. '불법행위 원상복구 계고'라는 제목으로 문서를 송부한 사실을 인정할 수 있으나, 위 문서는 원고 신○○에게 이 사건 시정명령을 하기도 전에 이루어진 것이어서 역시 이 사건 이행강제금에 대한 계고로 볼 수 없다).
(나) 하나의 문서에 시정명령과 계고를 같이 할 수 없다는 점은 앞서 본 바와 같으나, 가사 견해를 달리하여 시정명령과 계고를 하나의 문서로 할 수 있다고 볼 경우에도, 위 원고들에 대한 이 사건 각 시정명령(을 제7호증의 1, 2, 4)이 개발제한구역법 제30조의2 제2항 소정의 계고로서의 요건도 충족하고 있는지에 관하여 보면, 앞서 본 바와 같이 위 각 시정명령은 제목이 시정명령으로만 기재되어 있는 점, 위 원고들에게 상당한 기간 내에 원상복구하여 줄 것만을 기재하고 있을 뿐, 개발제한구역법 이 정하고 있는 계고로서의 내용 즉, 시정명령 후 상당 기간 내에도 이행하지 않을 경우 이행강제금이 부과될 예정이라는 내용이 명확하게 기재되어 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 위 각 시정명령이 개발제한구역법 소정의 시정명령과 이행강제금 부과에 대한 계고로서의 요건을 모두 충족하고 있다고 보기도 어렵다.
(2) 원고 구○○ 피고가 원고 구○○에게 위 법 소정의 적법한 시정명령을 하였는지에 관하여 살피건대, 피고가 2011. 1. 6. 원고 구○○에게 보낸 문서(을 제1호증의 2)는 위 2. 라. 2) 가) (3)항 및 위 2. 라. 2) 나) (1) (나)항과 같은 이유로 적법한 시정명령이라고 볼 수 없고, 달리 원고 구○○에게 시정명령이 있었음을 인정할 만한 증거가 전혀 없다.
다) 소결론
이행강제금 부과처분은 국민에게 의무를 부과하는 행정처분으로 적법한 절차에 따라 투명하고 명확하게 이루어져야만 하는 것인데, 이 사건 각 이행강제금 부과처분은 적법한 시정명령 없이 또는 적법한 계고 없이 이루어진 것으로 보아야 하는 것이어서 어느 모로 보나 위법하다 할 것이다.
따라서 이 사건 각 처분의 실체적인 위법 등에 관한 원고들의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 판단할 필요 없이 이 사건 각 처분은 위법하다.
3. 결 론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사고규정
판사김현덕
판사정진우