2008구합3020고시처분취소

2008구합4368(병합)

P 외 12명

원고들 소송대리인 변호사 황종국

부산광역시장

소송대리인 변호사 박옥봉

2009. 2. 26.

2009. 3. 26.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2008. 6. 11. 원고들에게 한 도시개발구역의 지정 변경결정 중 별지(생략) 토지(이하 '이 사건 토지'라고 한다. 생략)에 관한 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 해운대관광리조트(온천센터) 조성을 위하여 2006. 11. 29. 부산광역시 고시 제2006-414호로 부산 해운대구 중동 일원 49,900m에 대하여 해운대관광리조트(온 천센터) 도시개발구역을 지정·고시하고, 2007. 10. 10. 도시개발구역의 면적을 50,010 m²로 확대하는 내용의 도시개발구역의 지정변경을 고시하고, 2008. 1. 9. 부산광역시 고시 제2008-13호로 도시개발구역의 지정 변경을 고시하였다.

나. 피고는 2008. 6. 11. 부산광역시 고시 제2008-209호로 위 도시개발구역의 면적을 50,010m에서 65,790㎝로 확대하고, 도시개발구역의 지정목적을 '해운대의 지역특색을 살린 해양레저, 온천, 숙박 등을 테마로 한 관광휴양단지의 보다 효율적인 조성과 주변지역 슬럼화를 방지하기 위하여 ●●콘도 일원을 도시개발구역으로 추가편입하여 개발하고자 함'으로 변경하고, 도시개발사업의 시행기간 및 시행방법과 토지이용계획 및 기반시설계획을 변경하는 내용의 도시개발구역의 지정변경(이하 '이 사건 처분'이라 한다)과 개발계획의 변경(이하 변경된 개발계획을 '이 사건 개발계획'이라 한다)을 고시하였다.

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 3호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 처분은 다음과 같이 중대하고 명백한 하자가 있으므로 무효이거나 취소되어야 한다.

(1) 도시개발법 제3, 4조에 의하여 지정권자는 도시개발구역을 지정하기 전에 개발계획을 수립하여야 하는바, 이 사건 개발계획은 재원조달에 대한 계획 및 환경성 검토와 재해영향성 검토가 제대로 이루어지지 않은 것으로서 개발계획이 수립되었다고 할 수 없고, 결국 이 사건 처분은 개발계획을 수립하지 않은 상태에서 이루어진 것이다. 따라서 이 사건 처분은 도시개발법 제4조의 절차를 위반한 중대하고 명백한 하자가 있다.

(2) 이 사건 도시개발사업은 부산도시공사가 형식적으로만 시행자가 되고 실제로는 민간사업자에게 사업을 위탁하고 있는데, 이는 도시개발사업의 시행자를 국가 또는 지방자치단체 등으로 엄격히 제한하고 있는 도시개발법 제11조의 규정을 잠탈하는 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하다.

(3) 원고들 소유의 이 사건 토지는 이 사건 도시개발사업의 수행에 꼭 필요하지 않고, 이 사건 도시개발사업은 공익성이 흠결된 것으로서 원고들의 재산권 침해를 정당화할 수 없으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

도시개발법

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “도시개발구역”이란 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조와 제9조에 따라 지정·고시된 구역을 말한다.

2. “도시개발사업”이란 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다. 제3조 (도시개발구역의 지정 등)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.

1. 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)

2. 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다) 제4조 (개발계획의 수립 및 변경)

① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.

제5조 (개발계획의 내용)

① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호와 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.

1. 도시개발구역의 명칭·위치 및 면적

2. 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간

3. 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구 분할에 관한 사항

도시개발사업의 시행자에 관한 사항

5. 도시개발사업의 시행방식

6. 인구수용계획

7. 토지이용계획

8. 교통처리계획

9. 환경보전계획 10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획

11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획

12. 재원조달계획

13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획

14. 수용(수용) 또는 사용의 대상이 되는 토지 건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록 15. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항

제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.

제8조(도시계획위원회의 심의 등)

① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립하려면 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도 시계획위원회 또는 같은 법 제113조에 따른 시·도 도시계획위원회나 대도시에 두는 대도시도 시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제9조 (도시개발구역지정의 고시 등) 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. 구 도시개발법 시행령(2008. 9.18. 대통령령 제21019호로 전부개정되기 전의 것) 제46조 (조성토지등의 공급방법 등)

④ 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2항의 규정에 불구하고 수의계약의 방법으로 조성토지등을 공급할 수 있다.

6. 법 제11조제1항 제1호 내지 제3호에 해당하는 시행자가 도시개발구역 안에서 도시발전을 위하여 복합적이고 입체적인 개발이 필요하여 국토해양부령이 정하는 절차와 방법에 따라

선정된 자에게 토지를 공급하는 경우

구 도시개발법 시행규칙(2008. 9. 22. 부령 제0053호로 전부개정되기 전의 것) 제7조(개발계획에 포함될 사항)

영 제7조 제1항 제11호에서 "기타 국토해양부령이 정하는 사항"이라 함은 노인복지시설계획 및 방재계획을 말한다.

제19조의2(복합개발시행자에 대한 토지공급)

① 영 제46조 제4항 제6호의 규정에 의하여 수의계약의 방법으로 토지를 공급받을 자 (이하 "복합개발시행자"라 하며, 법인을 설립하여 사업시행자로 하고자 하는 자를 포함한다)를 선정하는 경우에는 다음 각 호의 절차와 방법에 따라야 한다.

1. 공모는 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 다음 각 목의 사항을 1회 이상 공고하고, 응모기간은 90일 이상으로 할 것

가. 공모 대상 토지 현황

나. 공모참가자격 및 공모일정

다. 그 밖에 시행자가 필요하다고 인정하는 사항

2. 시행자는 분야별 전문가로 구성된 선정심의위원회를 구성하여 평가를 거쳐 복합개발시행자를 선정할 것

3. 그 밖에 선정심의위원회의 구성, 평가기준, 선정방법, 협약서 체결 등에 관하여 필요한 사항은 시행자가 정하고, 평가기준은 일반국민에게 공개할 것.다. 판단

(1) 첫 번째 주장에 관한 판단

살피건대, 도시개발법 제3조 제1항, 제4조 제1항, 제5조 제1항, 구 도시개발법 시행규칙(2008. 9. 22. 부령 제0053호로 전부개정되기 전의 것) 제7조에 의하여 도시개발구역의 지정권자는 도시개발구역의 지정 전에 개발계획을 수립하여야 하고 개발계획은 재원조달계획, 환경보전계획, 방재계획을 포함하여야 한다. 을 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 도시개발구역 지정 전에 수립한 개발계획 안에 사업시행자인 부산도시공사 자체 자금으로 2007년부터 2010년까지 합계 205,940,000,00원을 투자하기로 하는 내용의 재원조달계획, 기상·기후 및 에너지, 지형, 토양 및 지반, 물순환, 녹지, 경관, 생물서식처 및 동·식물, 휴양 및 여가공간 등의 현황과 영향 예측, 저감방안을 주요 내용으로 하는 환경보전계획, 사업으로 인한 홍수량 증가에 대한 저감대책, 토사유출로 인한 피해 최소화 방안 등을 주요 내용으로

하는 방재계획이 포함되어 있었던 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 비추어 볼 때 재원조달계획 및 환경보전계획, 방재계획이 구체적으로 수립되어 있다고 할 것이고, 이 사건 도시개발구역 인근은 모두 건축물이 건축되어 있어 자연환경이 그대로 보존된 지역이 아닐 뿐 아니라 도시개발구역 지정 전에 수립하는 개발계획은 대상 토지의 이용에 관한 평면적인 계획이고 부지 위에 조성될 건축물 등과 관련하여 발생할 수 있는 문제에 관한 구체적인 검토는 개발계획 이후 진행되는 실시계획 및 건축허가시 다시 이루어질 것이므로 이 사건 개발계획 안에 백사장 등 주변 자연환경에 미치는 영향 및 건축물이 초래할 기류, 해류의 변화 등에 대한 검토가 없었다고 하여 환경성 검토나 재해영향성 검토가 제대로 이루어지지 않았다거나 환경보전계획, 방재계획이 수립되지 않았다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 두 번째 주장에 관한 판단

살피건대, 구 도시개발법 시행령(2008. 9.18. 대통령령 제21019호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시개발법 시행령'이라 한다) 제46조 제4항 제6호, 구 도시개발법 시행규칙(2008. 9. 22. 부령 제0053호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시개발법 시행규칙'이라 한다) 제19조의2에 의하여 시행자는 도시개발사업으로 조성된 토지.를 일정한 절차를 거쳐 복합개발시행자에게 수의계약을 통한 방법으로 제공할 수 있는바, 다툼없는 사실에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고는 구 도시개발법 시행규칙 제19조의2의 절차에 따라 2007. 6. 민간사업자를 공모하여 2007. 11. 2. 사업후보자로 ♥♥'을 선정하고 같은 해 12. 18. 위 사업자와 사업협약을 체결한 사실이 인정되는바, 피고가 도시개발사업의 시행자로서 토지를 조성한 후 복합시행자에게 토지를 제공하고 복합시행자로 하여금 그 지상에 건축물을 건축하도록 한 것은 관계법령에 비추어 적법하다고 할 것이고 단순히 피고가 직접 건축물을 건축하지 않을 것이라는 사정만으로 피고가 도시개발법 제11조를 잠탈하여 민간사업자에게 사업 전체를 위탁하였다고 보기는 어렵다. 따라서 위 주장 역시 이유 없다.

(3) 세 번째 주장에 관한 판단

위 1항의 사실관계 및 갑 4호증, 을 4 내지 11호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들 소유의 이 사건 토지는 이 사건 도시개발구역의 경계부에 위치하여 도로와 접한 토지가 대부분이어서 주변지역의 정비 및 도로 개설을 위하여 이 사건 도시개발구역에 편입될 필요성이 있는 점, ② 이 사건 토지 일대는 이미 어느 정도 개발이 진행되어 소규모 음식점과 모텔 등이 혼재하고 있는 곳으로서 자연환경이 그대로 보존된 지역이라고 할 수 없을 뿐 아니라 이 사건 처분 이전의 개발계획에 따라 관광리조트 조성 사업을 추진하게 될 경우 이 사건 토지는 주변 건축물과 조화를 이루지 못하고 더욱 낙후될 가능성이 높은 점, ③ 이 사건 도시개발사업은 장기간 미개발된 채 방치된 지역을 효율적으로 개발하여 지역경제의 활성화를 도모하는 것으로 토지이용계획상 주된 부분이 관광시설이라고 하더라도 사업의 공익성을 충분히 인정할 수 있고 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률이 적용되는 점 등 여러 사정을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 토지가 이 사건 도시개발사업에 필요하지 않다거나 공공의 필요 없이 원고들의 재산권을 과도하게 침해한다고 보기 어려워 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사홍광식

판사류호중

판사남수진