서울행정법원 2018.11.27. 선고 2017구단74996 판결

가. 원고는 택시 여객운송업을 영위하는 회사로서, 근로자 직업능력개발훈련과정 인정을 받은 업체인 주식회사 A 또는 주식회사 B(이하 통틀어 'C'라 한다)과 사이에 아래와 같이 원고 소속 근로자들에 대한 우편원격훈련 방식의 직업능력개발훈련(이하 '이 사건 훈련'이라 하고, 그 일부를 지칭할 때는 순번에 따라 '제1훈련' 등으로 표시한다) 위탁계약을 체결하였다.

나. 원고는 위 훈련인원 중 아래 표 '수료인원'란 기재 인원(이하 '이 사건 훈련생들'이라 한다)이 이 사건 훈련을 정상적으로 받고 우편원격훈련 지원금 지급을 위한 수료기준을 충족하였음을 전제로 한국산업인력공단에 훈련비용 지원금을 신청하여, 위 공단으로부터 아래와 같이 합계 14,986,080원의 훈련비용 지원금을 지급받았다.

다. 피고는 2017. 7. 26, 원고에 대하여, '이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였는데 원고가 한국산업인력공단에 훈련비용 지원금을 신청하여 이를 지급받았다.'는 이유로, ① 구 근로자직업능력 개발법 (2016. 1. 27. 법률 제13902호로 개정되기 전의 것, 이하 '직업능력개발법'이라 한다) 제55조 제2항, 근로자직업능력 개발법 시행규칙(이하 '직업능력개발법 시행규칙'이라 한다) 제22조 [별표 6의2]에 따라 360일간(2017. 7. 26.부터 2018. 7. 20.까지) 지원 · 융자를 제한하고, ② 직업능력개발법 제56조 제2항에 따라 부정수급액 14,986,080원의 반환을 명하고, ③ 직업능력개발법 제56조 제3항 제2호, 제5항, 직업능력개발법 시행규칙 제22조의2 제1항 제2호에 따라 14,986,080원을 추가징수하는 처분을 하였다(이하 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2017. 10, 19. 중앙행정심판위원회에 심판청구를 하였으나, 중앙행정심판위원회는 2018. 4. 17. 원고의 심판청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제28, 29호증의 각 1, 갑 제30호증, 갑 제38호증의 1, 2, 을 제8, 13, 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 훈련생들은 대부분 고령이어서 컴퓨터를 이용한 학습과 답안 작성에 어려움이 있어 C의 직원들이 로그인 등을 도와주었을 뿐, 이 사건 훈련을 정상적으로 받고 수료기준도 충족하였으므로, 원고가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 훈련비용을 지원받았다고 볼 수 없다.

2) 원고는 훈련생들에게 훈련참여를 적극 권유 내지 지시하였고, C와 어떠한 방식으로도 부정한 방법에 관한 공모를 한 적이 없다. 이 사건 훈련은 위탁교육이었으므로 그 훈련과정은 C가 직접 관리할 뿐, 원고에게 훈련의 진행 여부를 관리할 의무가 없었고, 원고는 C의 통지를 통해 훈련생들이 정상적으로 훈련을 수료한 것으로 인식하였으며, 수료요건의 충족 여부를 알 수 있는 다른 방법이 없었는바, 원고에게는 아무런 귀책사유가 없다.

3) 원고는 한국산업인력공단으로부터 받은 지원금 전액을 C에 지급하였고, 이 사건 훈련과 관련하여 어떠한 이득도 취한 바가 없다. 이 사건 훈련에 대한 책임은 이 사건 훈련의 수탁자이자 지원금을 받은 C에게 있다고 할 것이고, 사업주인 원고는 훈련비용을 지원받거나 이 사건 훈련에 책임이 있는 것도 아니므로, 이 사건 처분의 상대방이 될 수 없다.

4) 위와 같은 제반 사정을 고려하면, 부정수급액 14,986,080원의 반환명령을 제외한 나머지 처분은 원고에게 과도한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 받았는지 여부 가) 직업능력개발법 제55조 제2항 제1호, 제56조 제2항, 같은 조 제3항에서 규정하는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 일반적으로 비용을 지원받을 자격이 없는 사람이 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용 지원에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말한다(대법원 2014. 10. 30. 선고 2013두1980 판결 등 참조).

한편, 직업능력개발법 제20조 제3항, 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2016. 7. 26. 대통령령 제27393호로 개정되기 전의 것) 제19조 제3항, 구 고용보험법 시행령 (2017. 6. 27. 대통령령 제28160호로 개정되기 전의 것) 제41조 제4항, 고용보험법 시행규칙 제60조 제1항의 위임을 받은 사업주 직업능력개발훈련 지원규정(2015. 12. 31. 고용노동부고시 제2015-114호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 지원규정'이라 하고, 위 전부개정된 규정을 '현행 지원규정'이라 한다)은 제2조 제10호에서 '우편원격훈련'을 '인쇄매체로 된 훈련교재를 이용하여 훈련이 실시되고 훈련생관리 등이 웹상으로 이루어지는 직업능력개발훈련'으로 정의하면서, 제8조 제1항 제3호에서 '사업자는 훈련생이 60점(100점 만점 기준) 이상의 평가성적과 100분의 80 이상의 학습활동 참여율 등의 수료기준을 달성한 경우에 한하여 우편원격훈련과정 지원금을 지급받을 수 있다'고 규정하고 있다(현행 지원규정 제2조 제11호, 제11조 제1항 제3호의 내용도 구 지원규정 제2조 제10호, 제8조 제1항 제3호 규정과 실질적으로 동일하다).

따라서 훈련생들이 우편원격훈련 방식으로 이루어진 직업능력개발훈련을 정상적으로 받지 않고 위와 같은 수료기준을 충족하지 못하였음에도 사업주가 훈련생들이 정상적으로 훈련을 받고 그 수료기준도 충족한 것처럼 훈련비용의 지원을 신청하여 지원금을 지급받은 경우에는 실제 지원되어서는 안 되는 비용을 신청하여 지원받은 것이므로, 사업주가 위와 같은 사정을 몰랐다고 하더라도 직업능력개발법 제55조 제2항 제1 호, 제56조 제2항, 같은 조 제 3항에서 규정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 지원받은 경우'에 해당한다고 할 것이다(위 2013두1980 판결 취지 참조).

나) 이 사건에서 보건대, 갑 제42호증, 을 제8 내지 10, 18, 19호증, 을 제21호증의 3, 4, 을 제23호증의 1 내지 6, 을 제26호증의 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음의 사실 및 사정들에 비추어 보면, 이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였음에도 원고가 이 사건 훈련생들이 모두 수료기준을 충족한 것처럼 훈련비용의 지원을 신청하여 이를 지급받았음을 충분히 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 증인 D의 일부 증언은 믿기 어려우므로, 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다.

○ 서울중앙지방검찰청 검사는 2018. 1. 5. 'C의 대표자인 사내이사 E, 부장 F, 과장 G이 공모하여 훈련생들에게 훈련교재를 지급하지 않은 채 C 소속 근로자들로 하여 금 운수업체 사업장에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하도록 한 후, 대리첨삭을 진행하는 방법으로 훈련생들이 마치 우편원 격훈련과정 수료기준을 충족한 것과 같은 외관을 만들어 내어 대한민국으로부터 합계 1,788,460,905원 등을 편취하였다'는 공소사실로 서울중앙지방법원에 E, F, G을 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄로 기소하였다(2018고합30호), 위 공소사실의 편취 내용에는 원고에게 지급된 지원금 합계 14,986,080원 부분도 포함되어 있다.

○ 위 사건에서 피고인들은 위 공소사실을 전부 자백하였고, 위 법원은 2018. 4. 6. 위 공소사실을 유죄로 인정하여 E에게 징역 4년, F, G에게 각 징역 1년 6월과 집행유예 3년을 선고하였다[을 제19호증(판결문) 범죄일람표 순번 중 이 사건 처분과 관련된 부분은 제95, 180번이다.

○ 피고가 2017. 4. 19. 원고 사업장을 방문하여 이 사건 훈련에 참여한 H 등 8명의 훈련생을 문답조사한 결과 8명 모두 '훈련기관 홈페이지에 직접 로그인한 사실이 없고, 훈련기관 직원이 사업장에 방문하여 교대시간이나 근무 마감 후 배차실에서 1:1 문답형식으로 교육을 실시하였으며, 같은 방식으로 시험을 보았다.'는 취지로 응답하였고, C 직원들은 위 공소제기 전 서울지방고용노동청 서울서부지청과 수사기관에서 'E 등의 지시로 C에 근로자 직업능력개발훈련을 위탁한 업체에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하였다. C의 훈련교재를 제작 · 주문한 적이 없고, 홈페이지 관리자모드에서 일괄로 훈련생들의 교재 수령 날짜를 입력하였다.'는 취지로 진술하였다.

○ 위 수사 및 조사과정에서 C측이 '고용노동부가 현장조사를 실시할 경우의 대처방법'을 기재한 서류를 작성하여 각 위탁 사업장에 배포한 사실이 확인되었다. 또한 이 사건 훈련에 대한 훈련생학습관리시스템 분석 결과, 한 훈련생 학습 후 다음 훈련생 로그인까지 10분 이내인 기록이 다수이고, 진도학습 소요시간이 제1훈련 평균 12초, 제2훈련 평균 29초로서 비정상적으로 짧았으며, 2달의 훈련기간 중 특정일 · 특정시간대에 특정 IP로 학습과 평가가 연속으로 이루어진 내역과 배차일지상 미배차자(미운행 자)가 당일 출근자(운행자)와 동일한 IP로 로그인한 내역이 다수 발견되는 등 전형적인 대리수강 및 대리시험의 특징이 나타났다.

2) 공모 등 귀책사유의 존부

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위 반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등), 이 때 위와 같은 특별한 사정이 있다는 점에 관한 증명책임은 행정법규 위반자에게 있다고 할 것이다.

직업능력개발법은 사업주는 근로자를 대상으로 직업능력개발훈련을 실시하고, 직업능력개발훈련에 많은 근로자가 참여하도록 하며, 근로자에게 직업능력개발을 위한 휴가를 주거나 인력개발담당자를 선임하는 등 직업능력개발훈련 여건을 조성하기 위한 노력을 하여야 한다고 규정하고(제4조 제2항), 이에 따라 고용노동부장관은 근로자 직업능력개발훈련(위탁하여 실시하는 경우를 포함한다)을 하는 사업주에게 그 사업에 필요한 비용을 지원하거나 융자할 수 있다고 규정하고 있는바(제20조 제1항 제1호), 근로자에 대한 직업능력개발훈련의 실시 주체 및 비용 지원의 대상은 어디까지나 사업주이고, 이는 직업능력개발훈련이 '위탁훈련' 방식으로 진행되는 경우에도 마찬가지이다. 따라서 원고는 직업능력개발훈련을 실시하고 지원금을 지급받는 주체로서 지원금의 지급을 신청하기에 앞서 이 사건 훈련생들이 지원금을 지급받기 위한 수료기준을 충족하였는지 여부를 스스로 확인할 책임이 있었다. 더욱이 이 사건 훈련은 원고의 사업장에서 소속 근로자들을 대상으로 이루어진 것이므로 원고로서는 이 사건 훈련의 과정을 관찰하거나 소속 근로자들에게 직접 확인하는 등으로 이 사건 훈련이 정상적으로 이루어지고 있는지 여부를 쉽게 확인할 수도 있었다.

원고는 이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였다는 점을 인식하였거나 적어도 이를 쉽게 인식할 수 있었다고 할 것이므로, 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유는 인정되지 않는다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 부정수급 환수대상자에 해당하는지 여부

사업주가 근로자에 대한 직업능력개발훈련을 위탁하여 실시하는 경우에도 그 훈련비용의 지원금을 지급받는 주체는 사업주가 되는 점, 실제 한국산업인력공단은 2014. 8. 13. 및 2016. 2. 24. 사업주인 원고의 계좌로 이 사건 훈련에 대한 지원금을 지급한 점은 앞서 본 바와 같다. 또한 직업능력개발법은 고용노동부장관은 제20조에 따라 비용의 지원을 받은 사업주가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 지원받은 경우' 그 지원을 받은 날부터 3년의 범위에서 고용노동부령으로 정하는 기간 동안 제20조에 따른 지원 또는 융자를 아니할 수 있고(제55조 제2항 제1호), 제55조 제2항에 따라 지원 · 융자가 제한되는 사업주가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액'의 반환을 명할 수 있으며(제56조 제2항), 위와 같이 반환을 명하는 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액에 대하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라

부정수급액 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있다고 규정하여(제56조 제3항 제2호) 지원·융자의 제한과 부정수급액의 반환 및 추가징수의 대상을 '사업주'로 규정하고 있다. 따라서 원고가 지원금을 지급받은 주체로서 지원 융자의 제한, 부정수급액의 반환 및 추가징수 대상자에 해당함은 명백하다. 이를 다투는 원고의 주장도 이유 없다.

4) 재량권 일탈·남용 여부

가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 이 사건에서 보건대, 앞에서 인정한 사실 및 사정들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다. 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다.

○ 직업능력개발훈련은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진 · 지원함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 기업의 생산성 향상을 도모하고 이를 통해 능력중심사회를 구현하여 사회·경제의 발전에 이바지하려는 목적으로 시행되는 제도이다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발훈련 지원금을 지급받는 행위는 고용보험기금의 부실을 초래하고, 성실하게 고용보험료를 납부한 보험가입자들에게 손해를 입힐 수 있으므로, 이에 대하여는 엄격한 제재를 가할 필요가 있다.

○ 직업능력개발훈련 지원제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 제한되는 원고의 사익보다 결코 작다고 볼 수 없다.

○ 이 사건 처분 중 지원 · 융자제한 부분은 직업능력개발법 시행규칙 제22조 [별표 6의2]에서 정한 처분기준에, 추가징수 부분은 같은 시행규칙 제22조2 제1항 제2호에서 정한 처분기준에 각 부합하고, 위 각 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 원고가 한 행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 보이지는 아니한다.

○ 직업능력개발법 시행규칙 [별표 6의2] 1. 가. 2)의 단서는 '고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1의 범위에서 지원 융자제한처분을 감경하여 조치할 수 있다'고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 임의적 감경규정에 불과할 뿐만 아니라, 앞서 본 것처럼 이 사건 훈련은 C의 조직적인 대리수강, 대리시험 등 행위가 개입되어 원고로서는 그 수행과정이 정상적이지 않다는 점에 대하여 알고 있었거나 이를 쉽게 알 수 있었으므로 원고에게는 고의 또는 중대한 과실이 인정되고, 그 부정수급 횟수나 액수에 비추어 보더라도 위반의 정도 역시 중대하여, 원고에게 위 규정에 의해 지원 · 융자제한처분 감경이 이루어질 여지는 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.