주식회사 경기고속 (소송대리인 변호사 김의환 외 3인)

광주시장 (소송대리인 법무법인 대종 담당변호사 정봉현)

경기도지사

2018. 5. 3.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담한다.

피고가 2017. 9. 27. 원고에 대하여 한 시외버스 청소년 할인 결손보조금 1,045,412,000원의 환수처분 및 도 보조금 지원 제외처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 시외버스, 공항버스 등을 운행하는 여객자동차 운송사업을 영위하는 회사이다. 원고는 1997. 6. 9. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)으로부터 10대의 버스로 1개 노선(성남-김포공항 노선)을 운행하는 시외버스(공항버스)운송사업 한정면허를 받았다.

나. 원고는 그 후 의정부, 전곡, 성남 등 8개 노선(이하 ‘이 사건 노선’이라 한다)의 공항버스 운행에 관하여 한정면허 갱신을 신청하였고, 참가인은 2012. 3. 14. 유효기간을 2018. 6. 8.까지로 정하여 이 사건 노선에 대한 한정면허(이하 ‘이 사건 면허’라 한다)를 갱신하였다.

다. 원고는 이 사건 노선에서 공항버스를 이용하는 어린이에 대하여 일반 요금의 25% 상당액으로 요금할인을 해주고 있었다.

라. 원고는 2012. 5. 이전부터 경기도 버스운송사업조합으로부터 원고가 운행하는 시외버스와 공항버스의 학생, 청소년 할인 실적에 대한 자료를 제공받아, 시외버스와 공항버스에 관하여 어린이 50%, 청소년 30%의 할인율을 일괄 적용하여 위 할인율에 해당하는 금원 상당의 보조금을 신청하였다. 그에 따라 원고가 2012. 5.부터 2016. 12.까지 이 사건 노선에 관하여 피고로부터 지급받은 청소년 할인 보조금(이하 ‘이 사건 보조금’이라 한다)은 별지 1 기재와 같이 합계 1,045,412,000원에 이른다.

마. 피고는 원고가 다.항과 같이 이 사건 보조금을 지급받은 사실을 확인하고, 2017. 9. 27. 원고에게 위반사항을 ‘시외버스 청소년 할인 결손보전금 부당 신청’으로 기재하고, 관계 법령으로 ‘ 여객자동차운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제51조 제3항 , 지방재정법 제32조의8 제1항 , 제82조 제1항 , 제83조 제1항 , 제84조 , 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제18조 제2, 3항’을 기재하여, 이 사건 보조금을 환수한다(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)는 것과 그 환수한 날로부터 3년간 원고를 도 보조금 지원대상(시선개선비, 인센티브)에서 제외한다(이하 ‘이 사건 제외처분’이라 한다)는 내용의 ‘여객자동차운수사업법 위반(시외버스 청소년 할인 결손보전금 부당 신청) 보조금 환수처분 통보’를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 환수처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

① 이 사건 면허가 청소년 할인 보조금의 지급대상에 해당하지 않는다고 볼 근거가 없다. 원고는 수년 간 청소년 할인 보조금을 받아왔고, 피고는 지난 수년 간 단 한 차례도 원고에게 이 사건 면허는 청소년 할인 보조금 지급대상에 해당하지 않는다는 것을 안내한 적도 없고, 원고의 신청에 따라 피고가 보조금 액수 등의 적절성을 심사, 지급해오면서 이를 지적한 사실도 없었다. 이와 전제를 달리하여 원고가 보조금 지급대상이 아닌 이 사건 면허에 대하여 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받았음을 이유로 한 이 사건 환수처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다. 설령 이 사건 면허는 청소년 할인 보조금 지급대상에서 제외되는 것이었다고 하더라도, 원고는 이를 전혀 인식하지 못한 과실로 인하여 보조금을 지급받은 것일 뿐 ‘거짓 또는 부정한 방법’으로 지급받은 것이 아니다. 따라서 원고가 ‘거짓 또는 부정한 방법’으로 이 사건 보조금을 지급받았음을 전제로 한 이 사건 환수처분은 위법하다.

② 여객자동차법 제51조 에 따르면 회수해야 할 보조금은 보조금 전액이 아닌 과다 지급된 부분에 한정된다고 봄이 상당하다. 원고가 이 사건 노선을 운영하면서 어린이에 대하여 25% 할인된 요금을 적용하는 것은 사실상 공적부담의 이행이므로, 이 사건 면허는 청소년 할인 보조금 지급대상에 해당한다. 이 사건의 경우 25% 할인된 어린이 요금에 해당하는 부분에 관한 보조금은 공적 부담을 이행한 원고가 정당하게 지급받은 것이어서 환수대상에 해당한다고 볼 수 없는데도, 이 사건 환수처분은 위와 같이 원고가 정당하게 지급받은 부분까지 포함하여 이루어진 것이므로 이 사건 환수처분 중 위와 같이 원고가 정당하게 지급받은 부분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고가 이 사건 보조금을 지급받을 수 있는지 여부

아래에서 보는 관계 법령의 규정들과 갑 제1 내지 3, 8호증, 을가 제2호증의 각 기재, 이 법원의 경기공항리무진버스 주식회사에 대한 사실조회회신 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들을 종합하여 보면, 원고는 피고로부터 이 사건 보조금을 지급받을 수 있는 자에 해당하지 않는다고 판단된다.

① 여객자동차법 제50조 제1항 제9호 는 국가는 “국토교통부령으로 정하는 사업”을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제50조 제2항 은 시·도는 여객자동차 운수사업자가 위 “국토교통부령으로 정하는 사업”을 수행하는 경우 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조할 수 있고, 이 경우 보조의 대상 및 방법과 보조금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·도의 조례로 정한다고 규정하고 있다. 또한 여객자동차법 시행규칙 제94조 제3호 는 위 "국토교통부령으로 정하는 사항“으로서 ‘학생청소년 운임할인 등 공적부담으로 인한 결손액 보전‘을 규정하고 있다. 이처럼 여객자동차법령은 청소년 운임 할인에 따라 여객자동차 운수사업자가 입은 결손에 대한 시·도의 보조금 지급 여부를 재량행위로 규정하고 있다.

② 한편, 여객자동차법 제8조 제1항 은 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자는 국토교통부장관 또는 시·도지사가 정하는 기준과 요율의 범위에서 운임이나 요금을 정하여 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항 은 제1항 의 운임·요금의 기준과 요율의 결정에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하며, 여객자동차법 시행규칙 제27조 제2항 은 여객자동차운송사업의 운임·요금의 기준 및 요율의 결정에 관하여 여객자동차법 또는 같은 법 시행규칙에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 국토교통부장관이 따로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다. 이러한 법령에 근거한 “여객자동차 운송사업 운임 요율 등 조정요령”(국토교통부훈령 제775호)은 시외버스 등의 운임 요율체계(제3조), 시외버스 운임산정방법(제7조), 시외버스 운임 할인(제10조)에 관하여 규정하고 있다. 그런데 공항버스는 운송원가와 적정이윤이 반영된 ‘자율신고 요금제’로 운영되고 있고, 위와 같은 법령에서 규정하고 있는 운임 요율, 운임산정, 운임 할인에 관한 각종 제한이 공항버스에 대하여는 적용되지 않는다.

③ 정부가 2001. 4. 27. 약 2,000억 원을 버스업체에 재정지원하기로 약속함에 따라, 건설교통부의 버스재정지원지침(2001. 5. 16.)을 통하여 경기도는 147억 원을 확보하였는데, 경기도는 2002년경 위 예산을 도내 공영버스 등의 안전설비 확충, 학생할인 손실보전 등에 지원하되 한정면허 대상인 공항버스는 제외한다는 내용의 버스재정지원금 배분 및 집행계획을 세웠고, 그 무렵 이를 원고에게 통지하였다. 위 버스재정지원사업에 관한 업무는 2005년경 시·도지사에게 위임되었고, 그 후 이 사건 조례 제15조, 구 경기도 사무위임 조례(경기도조례 제5727호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항에 따라 피고에게 위임되었는데, 이와 같이 참가인이나 피고에게 그 업무가 위임된 이후에도 참가인이나 피고가 공항버스 운행에 대하여 청소년 요금 할인에 따른 결손 보조금을 지급하는 내용으로 정책을 변경한 적이 없다.

④ 여객자동차법 시행규칙 제17조 제2항 제1호 마.목 에 의하면 관할관청이 한정면허를 하려는 경우 보조금의 지급 사항을 공고하는 등 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정하여야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 조례 제5조 제3항은 관할관청은 한정면허대상자를 선정할 때에는 보조금 필요금액 등을 감안하여 산출한 총 운송비용을 예정가격으로 정할 것을 규정하고 있기는 하나, 이러한 규정들만으로 곧바로 한정면허를 받은 여객자동차 운수사업자에게 학생, 청소년 요금 할인에 따른 결손 보조금을 받을 권리가 발생한다고 볼 수는 없다. 한편, 경기도는 원고가 이 사건 면허를 받을 당시 마련한 설명회 자료에서 한정면허에 대하여 보조금을 지급한다는 취지를 기재하지 않았다.

⑤ 여객자동차 운수사업자에게 학생, 청소년 운임 할인에 따른 결손 보조금을 지급하는 취지는 공적부담의 이행으로 인한 손실에 대하여 재정지원을 함으로써 대중교통의 안정적인 운영을 뒷받침하려는 것으로 보인다. 그런데 앞서 본 관계 법령에 비추어 보면, 공항버스 운수사업자가 청소년의 운임을 할인하였다고 하더라도 이를 공적부담을 이행하였다고 볼 수는 없으므로, 그 운임 할인에 따른 보조금은 지급하지 않음이 타당하다.

⑥ 원고의 기획이사 소외인은 2017. 6.경 ‘원고가 시외버스 학생, 청소년 할인 결손보전금 신청 시 지원대상이 아닌 공항버스(한정면허) 학생, 청소년 할인 실적을 시외버스 청소년 할인 실적에 포함하여 신청하였으며, 2012. 5.부터 2016. 12.까지 신청한 1,045,412,000원을 반환할 것을 확약한다’는 내용의 확인서를 작성하여 피고에게 제출하였다.

2) 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받았는지 여부

여객자동차법 제50조 제3항 에 의하면 국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수는 여객자동차 운수사업자가 거짓이나 부정한 방법으로 제50조 에 따른 보조금을 받은 경우 여객자동차 운수사업자에게 보조금을 반환할 것을 명하여야 한다. 또한, 지방재정법 제32조의8 제1항 제3호 에 의하면, 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 지방자치단체의 장은 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있고, 같은 조 제2항 에 의하면 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다. 위와 같은 법령에서 정한 ‘거짓이나 부정한 방법’ 또는 ‘거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법’은 정상적인 절차에 의해서는 관계 법령에서 정한 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다( 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두50580 판결 등 참조). 또한 ‘부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은’ 경우라 함은 보조금의 교부 대상이 되지 아니하는 사무 또는 사업에 대하여 보조금을 받는 것도 포함된다고 볼 것이다( 대법원 2014. 3. 27. 선고 2013도6886 판결 참조).

이 사건에서, 원고가 운행하는 공항버스에 대한 이 사건 면허는 청소년 요금 할인에 따른 결손 보조금의 지원 대상이 아님은 앞서 본 바와 같은 바, 위와 같은 법리에 비추어 보면 원고가 피고로부터 이 사건 보조금을 지급받은 것은 여객자동차법 제50조 제3항 또는 지방재정법 제32조의8 제1항 제3호 소정의 ‘부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우’에 해당한다. 따라서 이 사건 환수처분은 적법하고, 이와 다른 취지에서 하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 25% 할인된 어린이 요금에 해당하는 부분에 관한 보조금은 환수대상에 해당한다고 볼 수 없는지 여부

위에서 본 바와 같이, 원고가 운행하는 공항버스에 대한 이 사건 면허는 청소년 요금 할인에 따른 결손 보조금의 지원 대상이 아니므로, 원고가 스스로의 판단에 따라 어린이에 대하여 일반 요금의 25% 할인요금을 적용하였다고 하더라도, 그에 해당하는 요금에 대하여 피고에게 보조금의 지급을 구할 권리를 가진다고 볼 수는 없다. 이와 다른 전제에서 하는 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

3. 이 사건 제외처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 피고는 이 사건 조례 제18조 제4항(이하 ‘이 사건 조례 조항’이라 한다)에 근거하여 이 사건 제외처분을 하였으나, 여객자동차법은 부정 수급한 보조금의 환수 이외에 별도로 향후 지원을 제한하는 근거 규정을 두고 있지 않은데도, 여객자동차법에서 위임된 사항을 규정하고 있는 이 사건 조례 조항은 여객자동차법 등의 위임범위를 벗어나 3년 간 도 보조금 지원대상에서 제외한다고 규정하고 있으므로 무효이다. 또한, 지방재정법 제32조의8 제7항 은 지방자치단체의 장은 지방보조금 교부결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다고 규정하고 있는데도, 이 사건 조례 조항은 3년 간 도 보조금 지원대상에서 제외한다고 규정함으로써 처분권자의 판단재량을 완전히 박탈하고 있으므로 무효이다. 결국, 이 사건 제외처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하다.

2) ㉠ 원고가 지난 3년간 지급받은 인센티브 수령액에 비추어 보면 이 사건 제외처분으로 원고가 지급받지 못하게 되는 시설개선비와 인센티브는 45억 원 이상일 것이라는 점이 합리적으로 추정되고, ㉡ 아무리 못해도 원고가 반환해야 할 보조금 10억 원 상당을 훨씬 초과한다는 것임을 부인하기 어려울뿐더러, ㉢ 인센티브를 지급받을 수 있다고 단정할 수 없다고 하더라도 그 지급 기회를 원천적으로 차단하는 이상, 이 사건 제외처분은 원고의 행위에 비하여 지나치게 무거운 제재로서, 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 판단

1) 이 사건 제외처분의 근거 법률

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나, 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초적인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다( 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791,13807 판결 참조).

앞서 본 바와 같이, 피고가 이 사건 제외처분 당시 이 사건 제외처분의 근거로 이 사건 조례 조항을 적시한 것으로 보이기는 한다. 그런데 피고는 이 사건의 답변서(10면)와 2018. 4. 24.자 준비서면(3, 4면) 등에서 지방재정법 제32조의 제7항 을 이 사건 제외처분의 근거로 명시적으로 주장하고 있는바, 청소년 요금 할인에 따른 결손 보조금의 지원 대상이 아닌데도 원고가 그 보조금을 신청하였다는 동일한 사실관계에 대하여 이와 같이 근거 법령만을 추가·변경한 것은 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다. 결국, 피고가 지방재정법 제32조의 제7항 에 근거하여서 한 이 사건 제외처분은 적법하다. 이처럼, 이 사건 제외처분이 지방재정법 제32조의 제7항 에 근거한다고 보는 이상, 이 사건 조례 조항에 근거하여 이 사건 제외처분이 이루어졌음을 전제로, 이 사건 조례 조항이 무효이므로 이 사건 제외처분이 위법하다는 취지의 원고의 주장에 대하여는 판단하지 않는다.

2) 이 사건 제외처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다( 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

을가 제1 내지 3호증, 갑 제8, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 원고가 수년 간에 걸쳐 약 10억 원에 이르는 큰 금액을 부정 수급하였고, 피고가 소멸시효의 완성 등으로 일부 보조금을 환수하지 못하게 된 점, 원고가 이 사건 보조금의 지급을 신청할 당시 한정면허를 받은 공항버스는 청소년 운임 할인에 따른 결손 보조금의 지급대상이 아님을 알고 있었던 것으로 보이는 점, 지방재정법 제32조의 제7항 에서 정한 지방보조금 교부 제한 기간은 최대 5년간인데도 피고가 그 범위 내인 3년간 원고를 보조금 지원대상에서 제외한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제외처분이 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수는 없다. 이와 다른 취지의 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

[별지 생략]