2013구합51336 2013년도 지방교부세감액결정취소 청구의 소

양구군

대표자 군수 전창범

소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 바른

담당변호사 정인진

안전행정부장관

소송수행자 강병일, 정유희

2013. 9. 12 .

2013. 11. 14 .

1. 원고의 청구를 기각한다 .

2. 소송비용은 원고가 부담한다 .

피고가 2012. 12. 17. 원고에 대하여 한 2013년도 지방교부세 16, 112, 500, 000원의 감액

처분을 취소한다 .

1. 처분의 경위

가. ○○ 외국어고등학교 설립 경위 1 ) 강원도교육감은 2006. 4. 18. 다음과 같이 ○○ 외국어고등학교를 설립 추진계획을 공고하였다 .

○ 설립근거- 초 · 중등교육법 제4조 ( 학교의 설립 등 )- 초 · 중등교육법 시행령 제3조 ( 사립학교의 설립인가 신청 )○ 설립조건- 학교형태 : 일반 사립고등학교 ( 자치단체가 참여하는 사립포함 )- 설립지역 : 강원도 일원

2 ) 기초 지방자치단체인 원고는 ○○외국어고등학교 설립자 공모에 참여하기로 결정하고, 소유 재산을 출연하여 학교법인 # # 학원 ( 이하 ' # # 학원 ' 이라 한다 ) 을 설립한 다음 2006. 7. 28. # # 학원 명의로 ○○외국어고등학교 설립자 공모에 참여하였다 . 3 ) 강원도교육감은 2006년 12월경 # # 학원을 ○○ 외국어고등학교 설립자로 선정하고, 2007. 2. 9. 사립학교법 제10조 및 행정권한의 위임및 위탁에관한규정 제26조 제1항 제1호 가목에 따라 # # 학원의 설립을 허가하고, 초 · 중등교육법 제4조 및 같은 법 시행령 제3조, 고등학교이하각급학교 설립 · 운영규정시행규칙 제3조의 규정에 따라 # # 학원의 ○○ 외국어고등학교 설립계획을 승인하였다 .

4 ) 원고는 2007. 2. 9. # # 학원 설립 및 운영 지원에 관한 지원조례를 제정하고, 지방재정법 제17조 제1항, 사립학교법 제43조 및 위 조례를 근거로 # # 학원의 ○○ 외국어고등학교 설립업무에 대하여 행정 · 재정적 지원을 하였다 . 5 ) 강원도교육감은 2009. 10. 8. 초 · 중등교육법 제4조 제2항에 따라 ○○ 외국어고등학교 설립을 인가하고 교육과학기술부와 협의를 거쳐 ○○ 외국어고등학교를 초 · 중등 교육법 시행령 제90조에 의한 특수목적고등학교로 지정하였다 . 6 ) ○○ 외국어고등학교는 2010년 3월 개교하여 2013년 2월 첫 졸업생 142명을 배출하였다 .

7 ) 원고는 2007. 1. 10. 부터 2010. 3. 22. 까지 11회에 걸쳐 # # 학원에 합계 348억 28, 754, 000원을 출연금으로 지출하였다 ( 이하 ' 이 사건 출연행위 ' 라 한다 ) .

나. 감사원 감사결과

감사원은 2010. 3. 22. 부터 같은 해 4. 20. 까지 ' 지방자치단체 장학재단 설립 · 운영 실태 ' 에 관한 감사를 실시하고, 2011. 2. 22. 원고 등 지방자치단체와 피고에게, ' 이 사건 출연행위는 지방자치법 제9조 제2항 제5호, 같은 법 시행령 제8조, 지방교육자치에 관한 법률 제2조, 사립학교법 제2조 제1항, 지방재정법 제17조 규정에 어긋나므로, 피고는 원고에 대한 제재방안을 강구하고, 기초 지방자치단체가 지방재정법 제17조에 어긋나게 학교법인을 설립하여 예산을 출연하는 일이 없도록 지도 · 감독하는 방안을 마련하라 ' 고 감사결과를 통보하였다 .

다. 이 사건 처분1 ) 피고는 매년 감사원 및 피고의 감사결과 지방자치단체가 법령을 위반한 재정지출 및 수입 징수를 게을리한 것으로 지적받은 자료를 조사하고, 지방자치단체의 소명 자료와 관계부처의 의견을 제출받아 ' 안전행정부 정책자문위원회의 지방재정분과위원회 ' 자문을 거쳐 지방교부세 감액을 결정하고, 다음 년도 지방교부세를 감액하고 있2 ) 피고는 2012. 12. 17. 원고에게, 구 지방교부세법 ( 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제11조 제2항 및 같은 법 시행령 ( 2011. 9. 6. 대통령령 제23121호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제12조 제1항에 근거하여, 이 사건 출연행위가 ' 법령위반 경비의 과다지출 ' 에 해당한다는 이유로 지방교부세 161억 1, 250만 원을 감액하는 처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 을 하였다 .

다만, 피고는, 이 사건 출연 행위에 따른 출연금 348억 28, 754, 000원 중 학교 설립 이후 출연한 26억 3, 754, 000원을 제외하고, 강원도교육감의 설립추진계획 공고, 학교법인 설립허가 및 학교설립 인가에 따라 이 사건 출연행위가 이루어진 점 등을 고려하여 법령 위반 금액의 50 % 인 161억 1, 250만 원만 감액하되 원고의 재정 충격이 완화되도록 2013년부터 2019년까지 분할하여 ( 2013년부터 2018년까지는 매년 25억 원, 2019년은 나머지 금액 ) 지방교부세를 감액하도록 결정하였다 .

[ 인정근거 ] 갑 제1 내지 15호증, 을 제2 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 강원도교육감의 승인 · 허가를 받아 사립학교법에 의하여 적법하게 학교법인을 설립하였고, 이 사건 출연행위는 지방자치단체의 소관 사무로서 지방재정법 제17조 제1항, 사립학교법 제43조 제1항에 근거한 적법한 출연행위이다. 따라서 이 사건 처분은 처분 사유가 없고, 원고의 재정상황에 비추어 감액 교부금이 지나치게 과다하여 재량권의 한계를 일탈 · 남용한 위법이 있다 .

나. 관계 법령

별지. 관계 법령 기재와 같다 .

다. 판단 .

1 ) 피고는 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출한 경우 그 지방자치단체에 교부할 교부세를 감액하거나 이미 교부한 교부세의 일부를 반환하도록 명할 수 있고 ( 지방교부세법 제11조 제2항 ), 감사원의 감사결과 등에 의하여 법령을 위반한 경비의 과다지출이 판명된 경우 ' 법령을 위반하여 지출한 금액 ' 이내에서 교부세의 감액 또는 반환이 이루어져야 한다 ( 같은 법 시행령 제12조 제1항 ) . 2 ) 이 사건 출연행위의 법령 위반 여부

지방자치법 제9조 제2항 제5호, 지방자치법 시행령 제8조 [ 별표1 ], 지방교육자치에 관한 법률 제2조에 따르면, 공립의 고등학교 등 이에 준하는 각종 학교의 설립 · 경영 , 공 · 사립 고등학교 등 이에 준하는 각종 학교의 지휘 · 감독은 광역지방자치단체의 사무이다. 또한, 사립학교법 제2조 제1항에 의하면 ' 사립학교 ' 라 함은 ' 학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 고등교육법 제2조에 규정된 학교 ' 를 말하고, ' 학교법인 ' 이란 사립학교만을 설치 · 경영함을 목적으로 사립학교법에 의하여 설립되는 법인을 말하며, 초 · 중등교육법 제3조는 지방자치단체가 설립 경영하는 학교는 공립학교로 , 법인이나 개인이 설립 경영하는 학교는 사립학교로 구분하고 있다 .

한편 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부 등 공금 지출을 할 수 없지만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무로서 법률의 규정이 있거나 국가가 지정한 경우, 용도를 지정한 기부금, 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 단체에 대하여 기부 · 보조 · 출연이 가능하다 ( 지방재정법 제17조 ), 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다 ( 사립학교법 제43조 ) .

살피건대, 위와 같은 관계 법령에 비춰볼 때, 이 사건 출연 행위는 지방재정법 제17조 제1항을 위반한 지출행위라고 봄이 상당하다 .

① 공립 고등학교 등의 설립은 광역 지방자치단체의 사무로 기초 지방자치단체인 시 ·군 · 자치구는 공립 고등학교 등을 설립할 수 없다. 또한, 사립학교법은 국 · 공립학교와 사립학교를 구분하고, 초 · 중등교육법에서도 지방자치단체가 설립 경영하는 학교는 공립학교, 법인이나 개인이 설립 · 경영하는 학교는 사립학교로 명백하게 구분하여 규율하고 있어, 지방자치단체는 원칙적으로 공립학교만 설립할 수 있을 뿐 사립학교를 설립할 수는 없어 보인다. 따라서 기초 지방자치단체가 사립고등학교를 설립하는 것은 기초 지방자치단체의 사무에 관한 지방자치법 제9조를 위반하는 것이다 .

② 지방자치단체가 직접 사립학교를 설립하는 것이 아니라, 학교법인을 설립하고, 그 학교법인으로 하여금 사립고등학교를 설립하도록 한다면, 위와 같은 지방자치단체 사무를 규율한 지방자치법령 및 사립학교 설립 주체를 정한 사립학교법 취지를 잠탈할 우려가 있어 지방자치단체의 학교법인 설립을 통한 사립고등학교 설립 역시 제한된다고 봄이 상당하다 .

③ 사립학교법은 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령이나 조례 등을 근거로 국가나 지방자치단체가 학교법인을 지원할 수 있도록 하되, 관할청은 그 지원에 관하여 보고를 받고 지원성과가 저조하면 지원을 중단할 수 있는 등 제재조치를 취할 수 있도록 하는 규정도 두고 있다. 그런데 기초 지방자치단체가 직접 학교법인을 설립할 경우 지원 중단 등의 제재조치를 취하기가 어렵고, 계속적으로 재정지출을 할 수 밖에 없어 , 지방자치단체의 부담이 매우 크다. 따라서 기초 지방자치단체가 사립학교를 직접 설립 , 운영하는 것은 단순히 지원을 하는 것과는 차원이 달라 사립학교법 제43조 제1항을 근거로 기초 지방자치단체가 학교법인에 출연하는 것이 가능하다고 할 수 없다 .

④ 지방재정법은 원칙적으로 지방자치단체가 단체에 출연하는 행위를 금지하면서 지방자치단체 소관에 속하는 사무로서 예외적인 경우에만 출연이 가능하도록 하는데, 사립학교법 제43조 제1항이 학교법인 설립행위를 허용한다고 할 수 없고, 달리 학교법인 설립행위를 허용할 만한 근거 규정이 없다 .

위와 같이 이 사건 출연행위가 법령을 위반한 지출이고, 감사원의 감사결과에 의하여 이러한 사실이 밝혀진 이상, 피고는 지방교부세법 제11조 제2항 및 같은 법 시행령 제12조 제1항에 따라 ' 법령을 위반하여 지출한 금액 ' 이내에서 교부세의 감액 또는 반환을 명할 수 있다 .

3 ) 재량의 일탈 · 남용 여부

이 사건 처분이 재량의 범위를 일탈 · 남용하였는지 보건대, 다음과 같은 사정을 고려하면 재량의 일탈 · 남용을 인정하기 어렵다 .

① 위 처분의 경위에서 본 바와 같이 피고는 이 사건 설립행위가 강원도교육청의 ○○외국어고등학교 설립추진계획 공고, 학교법인 설립허가 및 학교설립 인가에 따라 이루어진 점 등을 고려하여, 지출한 금원 중 일부 출연금을 제외하고, 나머지 금원도 2분의 1을 감액한 다음 원고의 재정충격을 고려하여 7년간 분할하여 감액하는 것으로 결정하여, 교부세의 감액을 최소화하였다 .

② 원고는 재정자립도가 15. 4 % 로 전국 평균 ( 52. 2 % ) 보다 매우 낮아 전국 지방자치단체 246개 중 186위이고, 예산 중 자체수입인 지방세와 세외수입이 21 % 정도로 대부분 보조금 및 지방교부세로 재정을 운영하고 있는 등 재정여건이 매우 좋지 않다. 그런데 이 사건 출연행위는 원고의 자체 수입 중 상당 부분을 차지할 뿐 아니라 ( 2007년 6 % , 2008년 37 %, 2009년 35 %, 2010년 7 % ), 2008년과 2009년도 지출액은 지방세 수입액보다도 많은 금원을 지출하여, 지방재정법 제17조 제1항 위반 정도가 중하다 .

③ 지방교부세 ( 내국세의 19. 24 % + 종합부동산세 총액 ) 는 국세인 내국세의 증가율 ( 2012년도 9. 8 %, 2013년도 7. 74 % ) 에 따라 증가한다. 따라서 피고가 원고에게 교부하는 지방교부세도 매년 증가한 결과 2013년도 감액을 고려하여도 2013년도 교부액이 2012년도 교부액보다 증가하였고, 2013년도 감액금액은 원고에게 교부하기로 결정된 보통교부세의 2. 4 %, 2013년도 예산액의 1. 26 % 정도로 이 사건 처분으로 인하여 원고의 재정이 감당할 수 없을 정도라고는 할 수 없다 ( 을 제9, 10호증 참조 ) .

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 - 김경란

판사 * કથa 공현진

판사 김동관