2019구합11286 토석채취허가신청반려처분취소

주식회사 A

소송대리인 법무법인 시율

담당변호사 김철수, 장병우, 차명수

해남군수

소송대리인 법무법인 21세기 종합법률사무소

담당변호사 서일석, 한재원

2019. 10. 24.

2019. 11. 14.

1. 피고가 2019. 3. 5. 원고에 대하여 한 토석채취허가신청 반려처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 3. 14. 피고로부터 해남군 B 외 2필지 토석채취장 면적 기준 49,191㎡에 관하여 산지관리법 제25조 제1항에 따른 토석채취허가(이하 '기존 토석채취허가'라 한다)를 받은 회사이다.

나. 원고는 2016. 12. 20. 피고에게 기존 토석채취허가기간을 연장하여 줄 것을 신청하였고, 피고는 2017. 4. 20. 원고에게 '본 기간연장허가는 토석채취 사업과 사업장 내 비탈면 복구공사를 병행하기 위한 허가'임을 밝히면서 기존 토석채취허가기간을 2019. 12. 31.까지로 연장하였다.

다. 피고는 2017. 5. 16. 원고에게 산지복구설계서를 제출하여 승인을 받은 후 산지복구를 실시하라는 취지의 토석채취허가지 중간복구명령을 하였고, 원고는 2017. 10. 20. 피고에게 산지복구설계서를 제출하였으나, 피고는 2017. 12. 28. 원고에게 전문가 현장 자문회의를 개최한 결과 제안된 ① 복구를 위한 토석채취 변경허가를 신청하는 방안, ② 당초 토석채취허가 면적의 100분의 20 범위에서 채취면적을 조정하여 신청하는 방안, ③ 현 사업장을 포함하여 신규 토석채취허가를 득하여 복구하는 방안 중 하나를 선택하여 이행하면서 산지복구설계서를 함께 제출하라고 안내하면서 산지복구설계서 승인을 반려하였다.

라. 원고는 2018. 4. 9. 피고에게 산지관리법 제25조 제1항에 따라 해남군 C 외 7필지 토석채취장 면적 기준 92,382m²에 관한 토석채취허가를 신청하였고(이하 '종전 제1차 허가신청'이라 한다), 피고는 2018. 7. 13. 원고에게 제1차 허가신청에 관하여 아래와 같은 보완사유를 들어 그 신청내용을 보완할 것을 요구하였다.

- 본 사업장은 토석채취사업과 사업장 내 비탈면 복구공사를 병행하는 조건부 기간연장 허가를 하였습니다(허가기간: 2017. 4. 20. ~ 2019. 12. 31.).

- 또한 중간복구 명령과 복구설계서 제출을 촉구하였으나 아직까지 미제출 상태이며, 귀사에서 복구방안일환으로 기 허가지를 포함하여 제1차 허가신청을 하였습니다.

- 제1차 허가신청 면적은 당초 허가면적(49,191㎡)보다 많은 면적(92,382㎡)을 신청하여 복구를 위한 적정 면적으로는 판단하기 어렵습니다.

- 이에, 기 허가지에 대한 복구계획서 제출과 복구승인을 득한 후 복구에 필요한 면적을 재산정 후 보완하여 주시기 바랍니다.

마. 원고는 2018. 9. 18. 위 보완요구에 따라 피고에게 해남군 C 외 7필지 토석채취장 면적 기준 56,120㎡에 관한 토석채취허가를 신청하였고(이하 '종전 제2차 허가신청'이라 한다), 피고는 2018. 11. 9. 원고에게 제2차 허가신청에 관하여 아래와 같은 보완사유를 들어 그 신청내용을 보완할 것을 요구하였다.

- 산림조사서의 입목축적이 상이하며 전체재적에 대한 조사결과물이 미포함되어 보완할 것.

- 복구설계서 승인 기준에 의거 토석채취 비탈면복구 표준계획을 1:0.3에서 1:0.5 이하로 수정(종·횡단면도) 할 것

- 종단면도 5m 정도 축소 검토

- 횡단면도 전체 재검토(NO2 ~ NO18)

- 계획도 검토하여 우수흐름 반영 여부 검토

바. 피고는 2018. 12. 26. 원고에게, 원고의 토석채취 허가 신청은 아래와 같이 허가요건이 충족되지 아니하여 반려하고, 허가요건 충족과 복구에 필요한 적정의 면적으로 재산정한 후 재신청할 것을 통보하였다(이하 '종전 허가신청 반려처분'이라 한다).

- 산지관리법 시행령 제36조 제1항 별표 8의 기준에 의거 허가 면적이 채취하려는 일단의 면적이 5만㎡ 이상이여야 하나, 단절되어 있어 관련법에서 정하는 허가요건 미충족

- 신규 토석채취 허가를 득하여 복구하는 방안인 종전 허가신청 면적 및 채취량검토결과 복구에 필요한 적정의 면적보다 과도한 면적과 토석량 반영

- 2017. 4. 20. 기간연장 허가 조건에 복구공사를 병행하는 조건부 기간연장 허가를 하였으나, 허가조건 미이행(복구)

사. 원고는 2019. 1. 30. 피고에게 해남군 C 외 7필지 토석채취장 면적 기준 92,382㎡(종전 제1차 허가신청과 같은 면적이다)에 관한 토석채취허가를 신청하였으나(이하 '이 사건 허가신청'이라 한다), 피고는 2019. 3. 5. 원고에게 이 사건 허가신청건은 종전 허가신청 반려처분으로 반려한 사항과 동일내용으로 민원처리에 관한 법률(이하 '민원처리법'이라 한다) 제23조(반복 및 중복 민원의 처리)의 규정에 의거 반려한다고 통보하였다(이하 '이 사건 반려처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4 내지 6, 9, 11 내지 13, 15, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

민원처리법 제23조 제1항은 민원인이 동일한 내용의 민원을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고, 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결처리할 수 있다고 규정하고 있다. 피고는 반복 및 중복민원에 해당하는 이 사건 허가신청을 민원처리법 제23조 제1항에 따라 종결처리하고, 그 종결처리 사실을 원고에게 신청서반려라는 제목으로 통지하였을 뿐인바, 이는 사실의 통지에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소는 대상적격이 흠결된 부적법한 소로서 각하되어야 한다.

나. 판단

1) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 국민에게 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결 등 참조), 이러한 법리는 그 거부행위가 민원회신의 형식으로 이루어졌다 하여도 마찬가지로 적용된다(대법원 1999. 8. 20. 선고 98두17043 판결 등 참조).

2) 위 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 반려처분은 산지관리법 제25조 제1항에 따른 토석채취허가신청에 관한 거부행위인바, 토석채취허가는 시장, 군수 등 행정관청이 일반적, 상대적으로 금지된 토석채취행위를 할 수 있는 자유를 회복시켜 주는 행위로서 행정관청이 우월적 지위에서 행하는 공권력의 행사에 해당하고, 그러한 토석채취허가의 거부행위는 신청인에 대하여 위와 같은 자유를 회복시켜 주지 아니하기로 하는 행위로서 신청인의 법률관계에 변동을 일으키는 행위이며, 산지관리법 제25조 제1항에 따라 국민에게 토석채취허가를 요구할 법규상 신청권이 존재하므로, 이 사건 반려처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함이 명백하다. 피고가 민원처리법 제23조 제1항에 따른 종결처리 통지의 형식으로서 이 사건 허가신청을 반려하였다고 하여도, 그 실질이 토석채취허가신청에 대한 거부처분에 해당하는 이상, 이를 두고 권리의무와 관계없는 단순한 사실의 통지로서 항고소송의 대상이 아니라고 볼 수는 없다.

3) 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 반려처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

종전 허가신청과 이 사건 허가신청은 민원처리법 제2조 제1항 가목 1)에서 규정한 법정민원에 해당하는데, 민원처리법 제23조 제1항은 그 적용대상에서 법정민원을 제외하고 있다. 그렇지 아니하더라도 원고는 토석채취장 면적 기준 92,382㎡(산지편입 면적 기준 109,474㎡)로 종전 제1차 허가신청을 하였다가, 피고의 보완요구에 따라 종전 제1차 허가신청의 토석채취장 면적을 56,120㎡(산지편입 면적 기준 70,218㎡)로 감축하는 종전 제2차 허가신청을 하였고, 피고는 토석채취장 면적이 56,120㎡(산지편입 면적 기준 70,718㎡)로 감축된 종전 제2차 허가신청에 대하여 종전 허가신청 반려처분을 한 것인데, 이 사건 허가신청은 종전 제2차 허가신청과 달리 토석채취장 면적을 92,382m²(산지편입 면적 기준 109,474㎡)로 변경하였는바, 이 사건 허가신청을 종전 허가신청과 동일한 내용의 민원이라고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 허가신청에 대하여 민원처리법 제23조 제1항을 근거로 처분결과만을 통지하고 반려처분을 하여서는 아니 된다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 신청이 민원처리법 제23조 제1항의 반복 ∙ 중복민원에 해당한다는 이유로 이 사건 반려처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 부존재하여 위법하다.

2) 행정절차법상 사전통지, 의견제출통지 및 이유제시의무를 위반하였다는 주장

피고는 이 사건 반려처분을 함에 있어서 행정절차법에 정하여진 사전통지, 의견제출 절차를 거치지 아니하였고, 처분의 이유를 제시하지 아니하였다. 따라서 이 사건 반려처분은 행정절차법을 위반하여 이루어진 처분으로서 위법하다.

3) 재량권을 일탈·남용하였다는 주장

원고는 피고에게 복구설계서를 제출하였다가, 신규 토석채취허가 등을 신청하면서 산지복구설계서를 제출하라는 피고의 산지복구설계서 승인 반려 취지에 따라, 산지복구를 병행하는 내용의 종전 허가신청을 하게 된 것이다. 그런데 피고는 종전 허가신청을 반려하였고, 이에 원고가 재차 복구공사를 병행하는 내용의 이 사건 허가신청을 하게 된 것이다. 이 사건 허가신청이 반려되어 기존 허가지에 대한 산지복구가 전혀 이루어지지 않은 상태로 방치된다면, 산사태, 붕괴, 낙석, 토양유실로 인한 토양 및 수질오염 등으로 공익이 현저히 침해되는 결과가 초래될 위험이 크므로, 이 사건 허가신청을 허가함으로 인하여 침해될 공익에 비하여 불허가함에 따라 침해될 공익이 훨씬 크다. 따라서 이 사건 반려처분은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다.

나. 관련 법규

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 먼저 이 사건 반려처분의 처분사유가 존재하는지 살핀다. 민원처리법 제23조 제1항은 행정기관의 장으로 하여금 민원인이 동일한 내용의 민원(법정민원을 제외한다)을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고, 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결처리할 수 있다고 규정하고 있는바, 민원처리법 제23조 제1항에 따라 종결처리할 수 있는 민원은 '법정민원을 제외한 민원'으로 한정된다. 그런데 같은 법 제2조 제1호 가목 1)은 법정민원을 '법령·훈령·예규·고시·자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하거나 장부·대장 등에 등록·등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원'으로 정의하고 있는바, 이 사건 허가신청은 산지관리법에서 정한 요건에 따라 허가를 신청하는 행위로서 법정민원에 해당한다.

2) 따라서 이 사건 허가신청이 민원처리법상 법정민원에 해당하는 이상, 그 신청을 민원처리법 제23조 제1항에 따라 종결처리할 수는 없다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 허가신청이 민원처리법 제23조 제1항의 반복 · 중복민원에 해당한다는 사유만으로 그 허가신청을 거부하는 취지로서 종결처리하고, 이 사건 반려처분을 하였는바, 이 사건 거부처분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 처분사유가 부존재하여 위법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이기리

판사 김천수

판사 원용준