대한민국

한국전력공사 (소송대리인 법무법인 뿌리 담당변호사 백동근)

한국방송공사 (소송대리인 변호사 이윤주 외 1인)

2022. 5. 27.

1. 피고가 원고에 대하여 한 별지1 목록 기재 텔레비전방송수신료 부과처분을 모두 취소한다.

2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 그 나머지 부분은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고 산하 공군 제11전투비행단(이하 편의상 ‘원고 비행단’이라고 한다)은 영내에 관사, 독신자숙소, 외래자 숙소를 비롯한 주거시설과 상업시설을 운영하고 있으며, 텔레비전방송을 수신하기 위하여 텔레비전수상기(이하 ‘수상기’라 한다)를 소지하고 있다.

나. 피고는 방송법 제67조 제2항 에 따라 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)으로부터 텔레비전방송수신료(이하 ‘TV수신료’라 한다)의 징수업무를 위탁받아 전기사용고객에 대하여 매월 발생하는 전기요금고지서에 수신료(1수상기 당 2,500원)를 포함하여 함께 징수하고, 그에 따라 수신료 징수금액 중 일정비율의 수수료를 받아오고 있으며, 수상기를 등록, 관리하는 업무는 참가인이 자체 전산 시스템을 통해 수행하고 있다.

다. 참가인 산하 대구사업지사 소속 직원이 2016. 8. 10. 원고 비행단이 영내에 보유한 수상기를 확인하기 위하여 현장을 방문하여 그 결과 영내에 스포츠 및 상업시설에 수상기 21대가 있음을 확인하고, 전기차충전소의 전기계량기 번호에 해당 수상기를 등록하여 피고가 2016. 8월부터 위 수상기 21대에 대하여 TV수신료를 부과, 징수하였다.

라. 참가인 산하 대구사업지사 소속 직원들이 2020. 7. 13. 원고 비행단을 방문한 후원고 비행단 영내 독신자숙소에 수상기 216대를 추가로 확인하였다는 이유로 피고 또는 참가인은 2020. 7.부터 2020. 9.에 걸쳐 원고 비행단에 위 수상기에 관한 TV수신료 미납분 3,847,500원(=2,500원X216대X8개월)의 납부를 요청하였다. 이에 원고 비행단은 영내 독신자숙소에서 보유하고 있는 수상기는 방송법 시행령 제39조 제10호 에 따라 등록이 면제되는 수상기이므로 기납부액의 반환 및 추가 징수의 중단을 요구하였으나, 참가인은 위 수상기 등이 등록이 면제되는 수상기에 해당하지 않는다는 이유로 계속 수신료를 부과할 것임을 밝혔다.

마. 피고는 2020. 12. 13.부터 2021. 2. 17.까지 원고 비행단 영내 독신자숙소 및 외래자숙소에 위치한 수상기에 관하여 별지1 목록 기재와 같이 TV수신료를 부과하였다(이하 수신료부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).

바. 참가인은 2021. 3. 19. 원고 비행단에게 독신자 숙소 내 수상기 270대를 수신료부과대상에서 제외하는 의사를 전달하고, 2021. 8. 2. 위 수상기에 관하여는 등록을 면제하였으나, 외래자숙소 내 수상기에 관하여는 2021. 7. 13. 미납분 21,610,000원(총액 23,485,000원(=2,500원X154대X61개월) - 기납부액 1,875,000원(=4개월X154대X2,500원+1개월X134대X2,500원)의 납부를 요청하였다.

사. 이에 원고 비행단과 참가인은 2022. 1. 26. 원고 비행단이 보유하고 있는 수상기 현황을 조사하였고, 이 사건 처분 시 보유현황(외래자 숙소 154대, 독신자 숙소 270대)과 달리 외래자 숙소에 53대, 독신자 숙소에 716대의 수상기를 보유하고 있는 것으로 확인되었다.

[인정 근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 8호증, 을나 제1, 2, 3, 6 내지 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지]

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 비행단의 주장

1) 사전통지 및 이유제시 의무 위반

피고가 이 사건 처분을 부과하면서 사전에 처분의 원인이 되는 사실과 법령상 근거에 관하여 미리 원고에게 통지하지 않았고, 이 사건 처분서에도 처분의 근거 등을 기재하지 않아 원고로서는 피고가 어떠한 기초사실과 법적 근거를 기준으로 TV수신료를 산출하였는지 알 수 없으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항 및 제23조 제1항 을 위반한 것으로 위법하다.

2) 처분사유 부존재

방송법 제64조 단서, 동법 시행령 제39조 제10호 에 따르면 ‘군 영내에 갖추고 있는 수상기’는 수상기 등록이 면제되는바, 이 사건 처분은 등록이 면제되는 수상기에 대하여 수신료가 부과된 것으로 위법하다.

3) 재량권의 일탈·남용

원고 비행단이 영내에 보유한 수상기는 앞서 본 바와 같이 관련 법령에 따라 등록이 면제되는 수상기임에도 불구하고, 피고가 이에 대한 기초조사 없이 참가인으로부터 받은 내용을 토대로 원고 비행단에게 수신료를 부과한 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

다. 구체적 판단

1) 사전통지 및 이유제시의무 위반 여부

가) 행정절차법 적용 여부

원고 비행단의 행정절차법 위반 주장에 관하여, 피고는 이 사건 처분은 행정절차법 제3조 소정의 ‘처분, 신고, 행정상 입법예고 및 행정지도의 절차에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 이 사건 처분에는 행정절차법이 적용되지 않는다고 주장한다.

행정절차법 제3조 제1항 은 ‘처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 ‘행정절차’)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다’고 규정하고 있고, 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익보호를 목적으로 하는 행정절차법의 입법 목적에 비추어 보면, 방송법 및 동법 시행령의 문언·체제·취지 등에 비추어 볼 때 방송법 및 동법 시행령에서 수신료 부과·징수 권한 및 절차에 관하여 일부 사항을 정하고 있다 하더라도 이러한 사정만으로 행정절차법 제3조 제1항 이 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하여 이 사건 처분에 행정절차법 적용이 배제된다고 보기 어렵다( 대법원 2016. 11. 9. 선고 2014두1260 판결 등 참조). 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.

나) 행정절차법 위반 여부

피고는 가사 행정절차법이 적용된다 하더라도 이 사건 처분을 함에 있어 참가인은 원고 비행단 영내에 직접 방문하여 현장 실사를 하였고, 처분의 원인사실과 처분의 내용 및 법적 근거와 이유 등을 제시하였다고 주장한다.

(1) 행정절차법 제21조 및 제22조 위반에 관하여

행정절차법 제21조 제1항 , 제3항 , 제4항 , 제22조 에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다( 대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).

그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며( 대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조), 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 , 위 대법원 2011두30687 판결 , 대법원 2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).

앞서 든 증거, 을나 제6 내지 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정 등을 종합하면, 피고는 원고 비행단의 권익을 제한하는 이 사건 처분을 하면서 미리 원고 비행단에 처분의 내용과 법적 근거, 의견제출에 관한 사항 등을 고지하지 않음으로써 행정절차법 제21조 제1항 에 따른 사전통지의무를 위반하였고, 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제4항 에서 정하고 있는 사전통지 등을 하지 아니하여도 되는 예외사유에 해당한다고도 볼 수 없으므로, 이 사건 처분에는 절차적 하자가 있어 위법하다.

① 이 사건 처분은 기존에 등록이 면제되었던 원고 비행단 영내 주거시설에서 보유하고 있는 수상기 342대 내지 369대에 관하여 새로이 수신료를 부과, 징수하는 처분으로 원고 비행단의 권익을 제한하는 처분에 해당한다.

② 참가인은 2020. 7. 20.경 ‘군부대 독신 간부숙소 TV 수상기(수신료) 등록 면제 기준 통보’, 2020. 8. 10.경 ‘TV수신료 징수 관련 규정 회신 및 미납금 추징 계획 안내’, 2020. 9. 1.경 ‘TV수신료 미납분 납부 요청’, 2020. 12. 30.경 ‘TV수신료 면제 대상 재확인 요청에 대한 회신 및 향후 부가 계획 통보’라는 제목으로 원고 비행단 영내에 설치된 군인아파트 및 독신자숙소에 관하여 수신료를 징수하겠다는 취지의 공문(을나 제6호증 내지 제8호증, 을나 제14호증) 및 독신자 숙소의 수신료 미납요금 내역서(을나 제9호증)만을 송부하였을 뿐이고, 위 공문에는 행정절차법 제21조 제1항 에 따른 처분의 사전통지시 포함될 것이 요구되는 사항들인 처분의 법적 근거, 의견제출을 할 수 있다는 뜻과 의견제출기관, 의견제출을 하지 않을 경우의 처리방법 등은 전혀 기재되어 있지 않았을 뿐 아니라, 그러한 사정만으로는 당시 원고 비행단 측에 행정절차법 제22조 제3항 에 따른 의견제출의 기회가 충분히 부여되었다고 볼 수 없다.

③ 그 밖에 피고는 원고 비행단에게 이 사건 처분을 하기 이전에 별도로 처분의 사전 통지를 한 사실이 없고, 앞서 본 법리에 비추어 원고 비행단이 위 공문을 받은 후 참가인을 상대로 ‘군 영내에 있는 TV수상기는 수신료 납부 면제 대상임’을 통보했다거나 과거 징수액에 관하여 환불을 요구했다는 사정만으로는 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하게 되었다고 볼 수도 없다.

(2) 행정절차법 제23조 제1항 위반에 관하여

행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다( 행정절차법 제23조 제1항 ). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다( 행정절차법 시행령 제14조의2 ). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다( 대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).

갑 제8호증 및 을나 제6 내지 11호증 각 기재에 따르면 참가인은 2020. 7. 13. 원고 비행단 방문 후 이를 기초로 자체 전산 시스템에 원고 비행단 영내의 독신자숙소에 수상기 188대(이후 201대, 215대), 외래자숙소에 수상기 154대를 보유하고 있다고 추가 등록함으로써 피고가 비로소 이 사건 처분을 하였다고 보인다.

그런데 피고는 이 사건 처분 당시 갑 제1호증 기재와 같이 전기요금고지서에 TV수신료를 합산하여 고지하는 방식을 취하였고, 위 납부(고지)서 청구내역 중 “TV수신료”항목의 기재를 처분의 ‘원인이 되는 사실’을 기재한 것으로 선해하더라도, 위 납부(고지)서에는 그밖에 이 사건 처분의 근거가 되는 법령 및 해당 금액을 TV수신료로 부과하는 이유 등이 기재되어 있지 않다.

이에 원고 비행단으로서는 위 납부(고지)서 기재만으로 어떠한 법령에 근거하여, 어느 위치에 보유하고 있는, 몇 대의 수상기에 관하여, 어떠한 기준으로 수신료가 산정되었는지 등을 정확하게 파악할 수 없었다고 판단되고, 특히 피고는 관련 법령에 따라 등록이 면제되고 있던 수상기에 관하여 새로이 수신료를 부과한 것이므로 이 사건 처분의 수신료 액수가 도출된 산정 근거와 내역이 중요한바, 피고는 적어도 수신료 산정내역과 등록면제의 이유를 명시하여 이 사건 처분을 하였어야 한다. 또한 피고와 참가인이 이 사건 처분의 근거로서 주장하는 2020. 7. 13.자 현장 조사는 갑 제8호증의 기재 및 이 사건 소 제기 후에 원고 비행단과 참가인이 공동으로 참여한 2022. 1. 26.자 현황 파악(외래자숙소 53대, 독신자 숙소 716대)과 차이가 현저한 점 등으로 비추어 볼 때 정상적인 절차 및 방법에 따라 이루어진 것으로 보기 어려우므로 참가인이 위 현장 조사 결과에 관하여 원고에게 이 사건 처분 전에 이를 통지했다는 사실만으로 이 사건 처분의 원인이 되는 기초사실을 제시한 것으로 볼 수 없다.

위와 같이 이 사건 처분의 절차상 하자 정도가 중함을 고려하고, 참가인이 이 사건 소 제기 이후에서야 비로소 수상기 등록이 면제되지 않는 이유를 제시하고 있는 점에 비추어 보면, 원고 비행단이 2021. 2. 22. 피고를 상대로 이 사건 소를 제기하였다는 사정을 들어, 원고가 어떤 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 섣불리 인정할 수 없고, 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항 각 호 에서 규정한 근거와 이유를 제시하지 않을 수 있는 예외사유인 ‘신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우’, ‘단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우’, ‘긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우’에 해당한다고도 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항 을 위반한 절차상 하자가 있어 위법하고, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

다) 처분사유 부존재에 관하여

(1) 관련 법리

침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 아니 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 아니하여야 한다( 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 참조).

(2) 구체적 판단

갑 제4 내지 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 사정들과 관계 법령의 내용을 종합하면, 원고 비행단의 영내 독신자숙소 및 외래자숙소에서 보유(소지)하는 수상기는 방송법 시행령 제39조 제10호 에서 정한 등록의무가 면제되는 수상기에 해당한다고 봄이 타당하다.

① 방송법 제64조 단서에 따르면 대통령령으로 정하는 수상기에 대해서는 등록을 면제할 수 있다고 정하고, 동법 시행령 제39조 각 호 에서 등록이 면제되는 대상으로 규정하고 있는 수상기의 종류에 관하여 규정하고 있는데, 수상기를 보유한 주체나 장소만을 기준으로 등록의무 면제 여부를 판단하는 경우(‘군 및 의무경찰대 영내에 갖추고 있는 수상기( 제10호 ), 노인의 후생복지를 위해 경로당 등에 갖추고 있는 수상기( 제15호 ), 주한 외국기관 또는 외국군대의 소속원인 외국인 또는 그 가족이 가지고 있는 수상기( 제17호 )’)와 수상기의 보유 주체 외에 그 용도까지 함께 고려하여 등록의무 면제 여부를 판단하는 경우(‘국가 또는 지방자치단체가 일반시청을 목적으로 하지 않는 공무용 또는 홍보·교육용으로 갖추고 있는 수상기( 제19호 )’)로 구분할 수 있다. 위 시행령 제39조 각 호 에서 정한 수상기에 해당하지 않는 경우에는 수상기 당 매월 2,500원의 수신료를 납부해야 하는 침익적 행정처분의 대상이 되고( 방송법 제64조 ), 감면요건에 관한 규정 가운에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 원칙인데( 대법원 2007.10.26. 선고 2007두9884 판결 등 참조), 수상기의 등록 면제는 수상기 수신료를 부과받지 않은 명백한 특혜규정에 해당하므로, 위 법령상 수상기의 등록면제 규정은 그 문언의 의미에 따라 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 위 시행령 제39조 제10호 에 규정된 문언의 의미에 따라 장소적으로 ‘군 영내’에 갖추고 있는 수상기는 등록의무가 면제되는 경우에 해당한다고 보아야 하고, 참가인 주장과 같이 군 영내에 위치하고 있으면서 군의 임무수행과 직접적인 관련이 있는 수상기만이 등록의무가 면제된다고 보는 것은 법령상 ‘영내’의 의미에다가 ‘군의 임무수행과 직접적 관련성’이라는 다의적이고 불명확한 불확정 개념을 추가하는 것이어서 그 자체로 문언의 통상적인 의미를 벗어나는 것일 뿐만 아니라, 위 시행령 제39조 제19호 등과 비교하여 법령의 문언을 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확대해석하는 것으로서 부당하다. 또한 을나 제1, 제2호증의 기재에 따르면, ‘영내’의 해석에 관하여 참가인은 ‘군인 내무생활, 근무, 교육, 훈련 등 군인으로서 복무행위가 이루어지는 장소로서 민간인이 자유롭게 출입할 수 없는 시설’이라고 정의하고 있는 반면, 국방부 법령해석(갑 제5호증)에서는 ‘협의의 영은 군사적인 목적을 위하여 군인이 기거 또는 주둔하는데 사용하는 일체의 시설이나 구획된 장소’를 지칭하는 용어로 사용하고 있어 참가인의 주장대로 영내를 해석한다면 이 또한 위에서 본 바와 같이 문언의 통상적인 의미를 벗어나는 것인 데다가 그 범위를 자의적으로 지나치게 좁게 해석하는 것에 해당하고, 민간인의 출입가능 여부에 따라 군 영내의 범위가 달라진다고 볼 수 없으므로 참가인의 주장은 인정할 수 없다.

② 또한 참가인은 원고 측 주장과 같이 ‘군 영내’의 의미를 사전적 의미로 해석하게 되면, 군의 기본적인 업무수행과 관련이 없는 시설이라도 모두 영내에 위치하고 있다는 사실만으로 일률적으로 수신료를 면제해야 하는 불합리한 상황이 초래되고, 이는 군의 업무수행과 관련이 없는 시설까지도 수신료를 면제하는 것은 공익적인 입법 취지에 반한다고 주장한다.

그런데 갑 제3호증의 2의 기재 및 변론 전체의 취지에 따르면, 군 영내에 위치한 시설이라 해도 상업시설과 관사에 보유하고 있는 수상기의 경우에는 그 소유자 내지 소지자가 민간인이므로 이는 군이 소지하고 있는 수상기라 볼 수 없고, 실제 상업시설과 관사에 위치한 수상기의 경우 소유자 내지 소지자가 수신료를 납부하고 있는바, 피고의 이 부분 주장은 이유 없다. 또한 가사 수상기 등록이 면제되는 수상기를 군의 업무수행과 관련이 있는 시설 내에 위치한 수상기로 제한한다고 해도 원고 비행단은 위급 상황 발생시 출근 및 대기를 용이하게 하기 위한 목적 및 군사기밀 등의 정보 유출을 미연에 방지하기 위한 목적으로 영내에 독신자 및 외래자 숙소를 배치시킨 것이므로, 위 시설은 군의 업무수행을 위한 시설로 보아야 한다. 따라서 참가인의 해석대로 수상기 등록이 면제되는 수상기를 군의 임무수행과 직접적인 관련이 있는 시설에 위치한 수상기로 제한한다고 해도 독신자 및 외래자 숙소에 보유하고 있는 수상기는 등록이 면제되는 수상기에 해당된다고 봄이 상당하다.

③ 또한 참가인은 외래자숙소는 민간인이 자유롭게 출입할 수 있고, 민간 위탁 운영도 가능한 복지시설에 해당하므로 민간 영역에 속하여 수신료 부과 대상에 해당한다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 민간인의 출입 여부를 기준으로 ‘영내’의 범위를 자의적으로 축소하여 해석하는 것에 해당하여 인정할 수 없고, 갑 제9, 제10호증의 각 기재상 외래자숙소 이용현황을 보면, 외래자 숙소의 이용자는 대부분 임무수행을 위해 원고 비행단을 방문한 군인 또는 군무원 등 출장자이고, 독신자숙소는 미혼간부 또는 가족과 별거하는 기혼간부에게 제공하는 주거시설로서 독신자 및 외래자 숙소에 있는 수상기는 원고 비행단이 소유 내지 소지하고 있는 재산으로 수상기 등록이 면제되는 수상기라 보아야 한다.

라) 재량권의 일탈·남용 여부에 관하여

(1) 관련 법리

행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위(기속재량행위)와 재량행위(자유재량행위)로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다. 전자에 대한 사법심사는, 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 된다. 후자에 대한 사법심사는, 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다( 대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조).

(2) 구체적 판단

방송법 제65조 ‘수신료의 금액은 이사회가 심의·의결한 후 방송통신위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정되고, 공사가 이를 부과·징수한다.’고 규정하고, 동법 제67조 제2항 은 ‘공사는 수상기의 생산자·판매인·수입판매인 또는 공사가 지정하는 자에게 수상기의 등록업무 및 수신료의 징수업무를 위탁할 수 있다.‘고 규정하고 있다. 위 관계 규정의 체제·형식과 그 문언 및 앞서 본 바와 같이 수상기를 등록, 관리하는 업무는 참가인이 자체 전산 시스템을 통해 수행하고 있는 점, 피고는 참가인의 위탁을 받아 등록된 수상기에 관하여만 수신료를 부과, 징수하고 그 징수한 수신료 중 수수료를 제외하고 참가인에게 모두 송금하고 있는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 처분은 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 행위, 즉 ‘기속행위’의 측면이 있다.

그러나 이 사건 처분의 요건에 관하여 보건대, 참가인이 수신료의 부과 및 징수 권한을 피고에게 위탁하였는데, 참가인이 수상기의 등록여부에 관하여 해당 법령 규정의 요건을 심사하여 이를 결정할 수 있는 것이어서 수상기의 등록 내지 그 면제는 참가인의 재량행위로 보이고, 원고 비행단이 독신자숙소 및 외래자숙소에 보유 내지 소지하고 있는 수상기가 방송법 시행령 제39조 제10호 에 해당하여 등록이 면제되는 수상기인지 여부는 수신료 부과여부를 결정하는 중요한 전제 사실이 되는데, 앞서 본 바와 같이 참가인이 위 법령 규정을 군의 임무수행과 직접적 관련이 있는 것으로 자의적으로 해석하고, 아울러 독신자숙소 및 외래자숙소의 수상기가 군의 임무수행과 직접적인 관련이 없다고 보아 피고로 하여금 위 수상기에 관하여 이 사건 처분을 하도록 위탁하였으므로, 위와 같은 수상기의 등록면제 여부에 관하여 잘못된 법령해석과 사실인정은 재량권 행사에 영향을 미치는 중요한 사실오인에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 피고가 참가인의 권한을 위탁받아 행사한 이 사건 처분에는 원고가 소지하고 있는 수상기의 등록 내지 그 면제 여부에 관하여 중대한 사실오인이 있으므로, 위 처분은 그 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

라. 소결

위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 사전에 처분의 원인이 되는 사실과 법령상 근거에 관하여 미리 통지하지 않았고, 처분의 근거와 이유가 적법하게 제시되지 않은 절차상 하자가 있고, 처분사유가 존재하지 않거나 사실오인 등 재량권을 일탈·남용한 실체적 하자 또한 있으므로, 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]