1997-0395 (1997.07.29)

종토

기각

납세의무자의 담세력에 따라 종합토지세를 최저 1,000분의 2에서 최고 1,000분의 50의 세율로 차등부과하는 것이 헌법에서 보장하는 국민의 평등권과 재산권의 본질적인 내용을 침해한 것이라고 볼 수 없으므로 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 적법

지방세법 제234조의15【과세표준】 / 지방세법시행령 제196조의15【면세규정의 배제】

청구인의 심사청구는 이를 기각한다

1. 원처분의 요지

처분청은 청구인이 1996년도 종합토지세 과세기준일(6.1) 현재 소유하고 있는ㅇㅇ시ㅇㅇ구ㅇㅇ동ㅇㅇ번지외 1433필지 토지 12,306,596.5㎡(이하 “이건 토지”라 한다)는 공유수면 매립토지로서 공사준공인가일(1991.1.8.)로부터 4년이 경과하였으므로 종합합산 과세대상 토지로 보아, 이건 토지의 과세표준액(273,679,670,000원)에 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 1996년도 종합토지세 13,525,054,630원, 도시계획세 94,680,630원, 교육세 2,705,010,920원, 농어촌특별세 2,027,854,720원, 합계 18,352,600,900원을 1996.10.15. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 1979년 정부에서 추진한 “민간기업참여에 의한 대규모 간척농지개발사업”에 참여하여 1980.1.14. 공유수면 매립면허를 받아 1991.1.8. 공사준공인가를 득한 후, 도로, 제방 등 일부는 국가에 귀속시키고 잔여농지 12,620,847㎡를 원시취득하여 현재 1,434필지 12,294,401.9㎡를 소유하고 있으며, 당초 “서남해안 대규모 간척농지 개발사업”추진시 국가에서 배후지 개발과 농업용수 시설을 시행하기로 되어 있었으나 이러한 농업용수 시설을 시행하지 않아 농업용수 부족 및 염분농도가 높아 일부 실험영농을 실시하는 면적을 제외하고는 영농이 불가능하여 방치하고 있는 상태로서 개인, 영농조합법인 및 농어촌진흥공사 등이 보유하고 있는 농지와, ㅇㅇ개발공사,ㅇㅇ공사 등이 분양 또는 임대할 목적으로 소유하는 토지에 대하여는 보유기간에 관계없이 종합합산 과세대상 토지에서 제외하고 있으나, 이건 토지와 같이 청구인이 공유수면을 매립하여 취득 소유하고 있는 농지에 대하여는 공사준공인가일로부터 4년간만 종합합산 과세대상 토지에서 제외하는 것은 조세형평에 어긋나고, 또한 공유수면매립법 제21조의2에서는 매립지 준공후 5년이내 면허당시 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다고 규정하고 있으나, 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호에서 공유수면매립지에 대하여 공사 준공인가일로부터 4년간만 분리과세되도록 규정하고 있어 공유수면매립법과 서로 상충되며 준공인가일로부터 4년이 경과되면 종합합산되어 종합토지세가 높은 세율로 과세됨에 따라 과중한 세부담을 피할 수 없는 바, 종합합산과세하도록 규정하고 있는 지방세법 제234조의15의 규정은 부동산 소유형태에 따라 최고 50배까지 지방세를 중과세할 수 있도록 하여 국민의 평등권과 재산권보장을 규정한 헌법에 위배되고, 또한 이러한 종합합산 과세대상 토지의 범위를 지방세법시행령에 위임하여 분류하고 있는 것은 조세법률주의에 위배되어 부당하다고 주장하면서 이건 부과처분의 취소를 구하였다.

3. 우리부의 판단

이건 심사청구는 공유수면 매립공사 준공인가일로부터 4년이 경과된 토지에 대하여 종합토지세를 종합합산하여 과세한 처분이 적법한지 여부에 관한 다툼이라 하겠으므로

가. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면

지방세법 제234조의15제1항에서 “종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다”라고 규정하고, 같은조 제2항에서 “종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다”라고 규정한 다음, 그 제6호에서 “제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액”이라고 규정하며, 같은법시행령 제196조의15제4항에서 “법 제234조의15제2항제6호에서 『대통령령으로 정하는 토지』라 함은 다음 각호에 정하는 토지(...)를 말한다...”라고 규정한 다음, 그 제7호에서 “공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과하지 아니한 토지”라고 각각 규정하고 있다.

나. 다음으로 청구인의 경우에 대하여 살펴보면

처분청은 청구인이 1996년도 과세기준일(6.1) 현재 소유하고 있는 이건 토지는 공유수면 매립토지로서 공유수면 매립공사 준공인가일(1991.1.18.)로부터 4년이 경과되었으므로 지방세법시행령 제194조의15제4항제7호에서 규정하고 있는 분리과세 대상토지가 아닌 종합합산 과세대상 토지에 해당하므로 이건 토지의 과세표준액에 지방세법 제234조의16제1항의 세율을 적용하여 산출한 1996년도 종합토지세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관계 증빙자료에서 알 수 있다.

그런데 청구인은 이건 토지는 농업용수시설의 미비로 농경지로 활용하기 어렵고, 자경농민 등이 소유하는 농지와 달리 법인인 청구인이 공유수면을 매립 소유하고 있는 이건 토지를 공사준공인가일로부터 4년간만 분리과세하는 것은 조세형평에 어긋나고, 공유수면매립법의 관련 규정과도 상충되며, 부동산 소유형태에 따라 최고 50배까지 종합토지세를 차등과세하는 것은 국민의 평등권과 재산권보장을 규정한 헌법에 위배되며, 또한 이러한 종합합산 과세대상 토지를 지방세법시행령에 규정하고 있는 것은 조세법률주의에 위배되어 부당하다고 주장하고 있다.

살피건대, 지방세법 제234조의15제1항, 제2항 및 제4항에서 종합토지세의 과세표준을 종합합산 과세표준, 별도합산 과세표준 및 분리과세표준으로 구분하고, 종합합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지와 지방세법 제234조의15제2항제1호 내지 제6호에 해당하는 토지의 가액은 합산하지 아니하도록 규정하고, 같은조 제4항에서 분리과세표준은 같은조 제2항제3호 내지 제6호의 토지 가액으로 하도록 규정하고 있고, 같은조 제2항제6호에서 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지의 가액은 분리과세하도록 규정하고 있으며, 같은법시행령 제194조의15제4항제7호에서 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일로부터 4년이 경과하지 아니한 토지는 분리과세하도록 규정하고 있는 바, 먼저 청구인은 공유수면 매립공사를 준공한 이후 국가에서 시설하기로 한 배후지 및 농업용수시설의 미비로 영농에 사용하지 못하고 장기간 방치한 부득이한 사정이 있고, 자영농·영농조합법인 등이 소유하는 농지 및 ㅇㅇ공사 등이 타인에게 임대 또는 공급할 목적으로 보유하는 토지에 대하여는 소유기간에 관계없이 분리과세하면서 청구인이 공유수면을 매립하여 취득 보유하고 있는 농지에 대하여는 4년간만 분리과세하는 것은 조세형평에 어긋난다고 주장하지만 “조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 , 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석을 허용하지 않는다.(같은 취지의 대법원판결 1995.9.26, 95누7857)”고 할 것이므로 공유수면매립법에 의하여 매립된 토지로서 공사준공인가일로부터 4년간만 분리과세하도록 규정하고 있고, 농업용수시설의 미비로 영농에 활용하지 못하였다하여 이건 토지를 달리 종합합산 대상토지에서 제외할 수는 없다 할 것이며, ㅇㅇ공사(ㅇㅇ공사)가 타인에게 공급(분양 또는 임대)할 목적으로 소유한 토지는 5년, 주택건설사업자가 소유하고 있는 토지는 3년간의 분리과세기간을 두고 있으므로 공유수면 매립토지에 대하여만 분리과세기간을 제한한 것이 아님을 알 수 있고, 또한 조세형평은 동일한 과세요건을 갖추고 있을 경우 세부담의 공평을 위하여 동일하게 세법을 적용하여야 한다는 것으로 지방세법시행령 제194조의15의 규정에서 일정한 요건을 갖춘 자경농민이나 영농조합법인 등이 보유한 전·답 등에 한정하여 종합토지세를 보유기간에 관계없이 분리과세하는 것이 조세형평에 어긋난다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다 하겠으며, 공유수면매립법 제21조의2에서 공사준공후 5년내에는 매립목적을 변경하여 사용할 수 없다는 규정은 이건 토지에 대한 종합토지세 등 부과처분에 대하여 아무런 영향을 미칠 수 없다 하겠다.

다음으로 청구인은 지방세법 제234조의15의 규정에 의하여 토지의 소유형태에 따라 최고 50배까지 종합토지세를 차등 부과하는 것은 국민의 평등권과 재산권 보장을 규정한 헌법에 위배되며, 과세대상토지의 분류를 지방세법시행령에서 규정하고 있는 것은 조세법률주의의 원칙에 비추어 위임의 한계를 벗어난 것으로 위법하다고 주장하지만, 지방세법의 규정에 근거하여 납세의무자의 담세력에 따라 종합토지세를 최저 1,000분의 2에서 최고 1,000분의 50의 세율로 차등부과하는 것이 헌법에서 보장하는 국민의 평등권과 재산권의 본질적인 내용을 침해한 것이라고 볼 수 없고, 지방세법 제234조의15제2항제6호에서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지에 대하여는 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 그 위임을 받은 같은법시행령 제194조의15에서 분리과세 대상토지를 열거하여 규정하고 있으므로, 위 시행령이 법에서 위임한 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다 하겠는 바, 처분청에서 이건 토지를 종합합산 과세대상 토지로 보아 1996년도 종합토지세 등을 부과고지한 처분은 적법하다고 하겠다.

따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제58조제5항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

1997. 8. 27.

내 무 부 장 관