서울행정법원 2020.7.9. 선고 2019구합85867 판결

나. 원고는 2014. 12. 3. 교차로에서 신호를 위반하여 좌회전한 과실로 반대쪽 차선에서 달려오던 차량의 앞범퍼를 충격하여 상대편 운전자에게 약 2주간의 치료가 필요한 상해를 입게 하였다(이하 '이 사건 교통사고'라 한다), 원고는 위 교통사고와 관련하여 교통사고처리특례법위반죄로 150만 원의 벌금형을 받았다.

다. 원주교도소장은 2015. 1. 13. 원고가 이 사건 교통사고를 일으켜 국가공무원법 제56조에서 정한 성실의무와 같은 법 제63조에서 정한 품위유지의무를 위반하였다는 이유로 원고에 대하여 불문경고 처분을 하였다(이하 '이 사건 불문경고'라 한다).

라. 법무부장관은 2015. 1. 14. 「교정공무원 인사운영 규칙」 (법무부훈령 제975호, 2015. 1. 19. 시행)을 제정하여 '징계자 등에 대한 승진심사 불이익 기준'을 마련하였다. 위 기준에 따르면 경징계(불문경고 포함)를 받은 자는 승진임용이 1회 제한된다.

마. 원고는 2019년도 6급 근속승진 심사기준일인 2019. 5. 31. 현재 교감 근속승진 기간인 11년을 충족하여 승진심사 대상자에 포함되었다.

바. 피고는 2019. 6. 10. 6급 근속승진 임용 대상자에 대한 근속승진 임용을 하면서, 원고에 대하여는 이 사건 불문경고 처분을 받은 전력이 있어 승진임용이 1회 제한된다는 이유로 원고를 교감 근속승진 대상에서 제외하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

사. 원고는 이에 불복하여 2019. 7. 4. 인사혁신처 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 소청심사위원회는 2019. 9. 4. 원고의 청구를 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 본안전 항변의 요지

피고는 2019. 6. 10. 2019년도 6급 근속승진 임용자를 발령하였을 뿐 원고에 대하여 어떠한 임용제한 처분을 한 사실이 없다. 따라서 이 사건 소는 항고소송의 대상이 되는 처분이 존재하지 않으므로 부적법하다.

나. 판단

국가공무원법 제40조의2 제3항은 1급 공무원으로의 승진과 승진시험에 따른 승진 이외의 승진은 같은 직렬의 바로 하급 공무원 중에서 임용하되, 임용하려는 결원의 수에 대하여 승진후보자 명부의 높은 순위에 있는 자부터 차례로 대통령령으로 정하는 범위에서 임용하여야 한다고 규정하고 있고, 구 공무원임용령(2019. 6, 18. 대통령령 제29868호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조의4 제4항은 6급 공무원으로의 근속승진 후보자는 승진후보자 명부에 올라 있고 근속승진 임용에 필요한 요건을 갖춘 7급 공무원으로 한다고 규정하고 있으며, 구 공무원 임용규칙(2019. 6. 18. 인사혁신처예규 제73호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조 제1항은 보통승진심사위원회가 승진심 사대상자 전원에 대하여 구 공무원 임용규칙 제12조에서 정한 심사기준에 따라 승진심 사대상자의 적격성과 서열을 심사하여 그 순위를 정한다고 규정하고 있다.

위와 같은 관계 법령에 따르면, 교정공무원의 임용권자는 승진후보자 명부의 후 보자들을 대상으로 순위가 높은 사람부터 차례로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자 명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 하게 된다. 그런데 임용권자 등이 자의적인 이유로 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 처분을 한 경우에, 이러한 승진임용 제외처분을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면, 달리 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리를 구제받을 방법이 없다. 따라서 승진후보자 명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자 명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용 인사발령에서 제외하는 행위는 불이익처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162 판결 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 원고가 2019년도 6급 근속승진 심사기준일인 2019. 5. 31. 현재 교감 근속승진 기간인 11년을 충족하여 승진심사 대상자에 포함된 사실은 앞에서 인정하였으므로, 6급 근속승진 임용에 필요한 재직 요건을 갖춘 원고를 6급 근속승진 대상에서 제외한 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고의 주장

1) 국가공무원법 제40조 제3항의 위임에 따른 구 공무원임용령 제32조 제1항은 승진임용 제한사유를 '강등, 정직, 감봉, 견책'으로 규정하고 있음에도 교정공무원 인사 운영 규칙 제8조 제1항, [별표1]에서 '불문경고'를 승진심사 불이익 기준으로 정한 것은 법령의 근거 없이 구 공무원임용령 제32조 제1항 보다 더 엄격한 승진제한기준을 정한 것으로서 상위 법령에 위배된다.

2) 원고는 2015. 1. 13. 이 사건 불문경고 처분을 받았고, 구 교정공무원 인사운영 규칙은 그 이후인 2015. 1. 14, 제정되어 2015. 1. 19.부터 시행되었다. 구 교정공무원 인사운영 규칙이 제정되기 전에 이루어진 이 사건 불문경고 처분을 이유로 원고를 근속승진 대상에서 제외한 이 사건 처분은 소급입법금지원칙에 위배된다.

3) 원고의 상훈 경력, 헌신적인 직무수행, 우수한 근무성적 등에 비추어 볼 때 이 사건 불문경고 처분만을 이유로 원고를 승진임용에서 배제한 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권 일탈·남용에 해당한다.

나. 상위 법령 위배 여부

1) 관련 규정의 내용

국가공무원법 제40조 제1항 본문, 제3항에 의하면, 계급 간의 승진임용은 근무성적평정, 경력평정, 그 밖의 능력의 실증에 따라 하고, 승진에 필요한 계급별 최저 근무연수, 승진의 제한, 그 밖에 승진에 필요한 사항은 대통령령으로 정하며, 같은 법 제40조의2 제3항에 의하면, 같은 조 제1항 및 제2항 외의 승진은 같은 직렬의 바로 하급 공무원 중에서 임용하되, 임용하려는 결원의 수에 대하여 승진후보자 명부의 높은 순위에 있는 자부터 차례로 대통령령으로 정하는 범위에서 임용하여야 한다.

구 공무원임용령은 4급 이하 공무원을 승진임용하려는 경우에는 보통승진심사위원회의 승진 심사를 거쳐야 하고, 임용권자는 특별한 사유가 없으면 심사 결과에 따라야 하며(제34조의3 제1항), 임용권자는 6급 공무원으로의 근속승진 임용을 위한 심사를 할 때 해당 기관의 근속승진 후보자의 100분의 30에 해당하는 인원수를 초과하여 근속승진 임용을 할 수 없고(제35조의4 제5항), 근속승진의 방법 및 인사운영에 관한 사항은 인사혁신처장이 정하도록 하고 있다(제35조의4 제8항).

구 공무원 임용규칙은 보통승진심사위원회가 승진심사대상자의 적격성을 평가할 때 고려하는 심사기준으로 근무성적의 평정결과, 승진후보자의 명부상의 순위, 필수보직기간 이상 재직경력 보유 여부, 당해계급에서의 근무연수 등과 함께 '금품 및 향응 수수, 공금 횡령·유용, 음주운전 등 각종 범죄경력', '기타 경력, 인품(국가관, 충성심, 청렴도, 신망도, 책임감 등), 역량(기획·연구·집행 능력, 업무추진능력, 지휘·통솔 능력 등), 포상 등 국가에 기여 여부 등'을 규정하고 있고(제12조), 보통심사위원회는 승진심사대상자 전원에 대하여 위 심사기준에 따라 승진심사대상자의 적격성과 서열을 심사하여 그 순위를 정하도록 하고 있다(제13조), 나아가 보통승진심사위원회의 운영에 관하여 필요한 세부시행지침은 소속장관이 정하도록 규정하고 있다(제16조).

구 교정공무원 인사운영 규칙(2018. 5. 14. 법무부훈령 제1153호, 이하 같다) 제8조 제1항은 "징계, 형사처분 등을 받은 자에 대한 승진심사는 엄격히 하고, [별표1]에 따라 불이익을 부여할 수 있다"라고 규정하고, [별표1]에서는 경징계(불문경고 포함)를 받은 자는 '당해 직급에서 승진임용 1회 제한'하도록 불이익 기준을 정하고 있다.

2) 구체적 판단

위와 같은 관련 법령의 규정을 종합하면, 피고의 근속승진임용행위는 재량행위이고, 구 교정공무원 인사운영 규칙은 재량행위인 근속승진임용 행위에 관하여 상급행정기관인 법무부장관이 하급행정기관인 피고 등에 대하여 업무처리 기준을 마련하여 통보한 것으로서 재량권 행사의 기준을 정한 행정청 내부의 사무처리준칙 즉, 재량준칙에 해당한다. 이처럼 행정청이 재량권 행사에 필요한 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하고, 그 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라든가 타당하지 아니하여 재량권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가급적 존중되어야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 등 참조).

교정공무원은 교정시설의 보안·관리 및 수용자에 대한 교화 업무 등을 담당하므로 일반 공무원보다 더 높은 수준의 도덕성, 윤리성 및 준법의식이 요구되는 점, 교정공무원의 비위행위는 해당 교정공무원 개인은 물론 교정기관 전체에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 점 등을 고려하면, 불문경고 전력을 승진제한 사유로 규정하고 있는 구 교정공무원 인사운영 규칙은 그 합리성과 타당성을 인정할 수 있다.

따라서 구 교정공무원 인사운영 규칙 제8조 제1항, [별표1]에서 '불문경고'를 승진심사 불이익 기준으로 정한 것이 상위 법령에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 소급입법금지원칙 위배 여부

1) 관련 법리

소급입법은 새로운 입법을 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용하도록 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용하게 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있다. 이 중에서 기존의 법에 의하여 이미 형성된 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈함을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 허용되지 않는 것이 원칙이다. 반면 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만, 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유 사이의 교량 과정에서 그 범위에 제한이 가하여질 수 있다. 또한 소급입법금지원칙은 그 법령의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여 그 법령을 적용할 수 없다는 의미일 뿐, 계속 중인 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법령 적용까지를 제한하는 것은 아니다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2015두60020 판결 등 참조).

행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 권리와 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 권리 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

원고는 구 교정공무원 인사운영 규칙 시행일로부터 3년 이상 경과한 2018. 8. 13. 교감 근속승진기간 11년을 충족하여 2019. 5. 31. 기준 교감 승진심사 대상자에 포함되었으므로, 구 교정공무원 인사운영 규칙이 불문경고 전력을 승진제한 사유로 규정하면서 특별한 경과규정을 두지 아니한 것을 두고 진정소급입법이라고 볼 수 없다. 또한, 구 교정공무원 인사운영 규칙을 제정한 것이 위 규칙 제정 이전의 상태에 대한 원고의 신뢰에 대한 과도한 침해가 된다거나 그러한 원고의 신뢰가 보호가치 있는 신뢰라고 보기도 어렵다. 오히려, 공무원에 대한 승진심사 기준은 시대의 변화에 따라 우리 사회가 공무원에게 요구하는 자질과 도덕성의 수준이 높아지면 승진임용 후보자의 요건 역시 강화될 수밖에 없는 것이고, 이와 같은 기준 강화는 사회통념상 합리성을 갖춘 것으로서 종전과 달리 기준이 강화되었다거나 종전에 적용되지 않던 기준이 적용되었다는 사유만으로 불리한 기준이 소급 적용되어 법령에 위반된다고 볼 수 없다. 따라서 구 교정공무원 인사운영 규칙이 소급입법금지원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라. 재량권 일탈·남용 여부

1) 관련 법리

공무원 승진임용에 관해서는 법령이 정하는 범위에서 임용권자에게 일반 국민에 대한 행정처분이나 공무원에 대한 징계처분보다는 훨씬 광범위한 재량이 부여되어 있다. 따라서 승진후보자 명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 결정이 승진임용자의 자격을 정한 관련 법령 규정에 위반되지 아니하고, 사회통념상 합리성을 갖춘 사유에 따른 것이라는 일응의 주장 · 증명이 있다면 쉽사리 위법하다고 판단하여서는 아니 된다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두34162 판결 참조).

2) 구체적 판단

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃을 정도로 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 교정공무원은 수형자의 교정·교화와 건전한 사회복귀를 도모하고, 수용자의 처우와 권리 및 교정시설의 운영을 담당하는 기관에 종사하는 점에서 일반 공무원보다 더 높은 수준의 도덕성, 윤리성과 준법의식이 요구된다.

나) 피고는 교정공무원의 근속승진임용에 있어서 합리적인 재량권을 행사하여 승진대상자를 정할 수 있는 승진임용상 재량권을 가지는데, 이 사건 처분은 재량준칙인 구 교정공무원 인사운영 규칙에 근거한 것이고, 구 교정공무원 인사운영 규칙이 합리성과 타당성을 인정할 수 있음은 앞에서 판단하였다.

다) 피고는 불문경고 처분을 근속승진임용에서 불이익 기준으로 상당 기간 적용해 왔고, 근속승진후보자들 중 30%를 임용하는 근속승진임용의 특성상 근속승진후 보자들에 대하여 획일적인 심사기준을 적용할 필요성이 있다.

라) 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 징계처분을 받은 전력이 있는 교정공무원에 대한 승진심사를 엄격히 함으로써 엄정한 공직기강을 확립하고자 하는 것인 반면, 이 사건 처분으로 원고가 입는 불이익은 당해 직급 승진심사에서 1회 제외되어 근속승진이 지연되는 것이므로 공익에 비하여 침해되는 사익이 중대하다고 보기 어렵다.

마. 소결

따라서 이 사건 처분은 적법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.