(영문) 부산고등법원 2009.4.3.선고 2008누4985 판결

The judgment of the first instance court shall be revoked. The imposition of enforcement fines for each corresponding amount stated in the attached Form 1 in the corresponding date stated in the attached Form 1 imposed by the defendant against the plaintiffs on each of the corresponding date shall be revoked.

Reasons

1. Determination as to the legitimacy of the lawsuit by the Plaintiff △△ Group

(1) The court below held that the disposition of imposition of enforcement fine for the year 2006 on the ground that the defendant violated Article 11 of the Act on Special Measures for Designation and Management of Development Restriction Zones, Article 8, Article 9, and Article 14 of the Building Act on the ground that the defendant violated Article 69-2 (1) 2 of the Building Act on the ground that he violated Article 11 of the Act on Special Measures for Designation and Management of Development Restriction Zones, Article 69-2 (1) 2 of the Building Act. However, according to Article 13 (1) of the Administrative Litigation Act, the revocation lawsuit against the plaintiff shall be the defendant unless otherwise provided for in other Acts. According to Article 13 (1) of the Administrative Litigation Act, the enforcement fine against the plaintiff can be acknowledged as being imposed by the head of Busan and Jinhae Free Economic Zone. Thus, the above plaintiff's lawsuit is unlawful since it was against a person who is not the administrative agency

2. Whether the disposition against the rest of the plaintiffs except the plaintiff Dol Dol Doe is legitimate

(a) Details of the disposition;

The following facts may be acknowledged either in dispute between the parties or in full view of the purport of the entire pleadings in each statement of evidence Nos. 1 through 434-1, 2, 3, 1 through 431, 442, respectively.

(1) 원고 □□□를 제외한 나머지 원고들인 원고 ■■■ 등(이하 '원고 ■■■ 등

이라 한다)은 모두 개발제한구역인 별지 1 대상토지위치란 기재 각 해당 토지 지상 건 물( 이하 '이 사건 각 건물'이라 한다)의 소유자들로서, 이 사건 각 건물을 별지 1 건축 년도란 기재 각 일자( 그 중 ( )안 기재 일자는 신축연도를 뜻한다 } 무렵에 허가나 신고 없이 증축 또는 신축하거나, 별지 1 허가용도란 기재 각 용도로 사용승인을 받았음에 도 별지 1 현재용도란 기재 각 용도로 무단으로 용도 · 변경하였다( 원고 ■■■ 등의 건축법 위반 행위태양은 별지 1 구분란 기재와 같고, 그 중 '용변' 은 '용도변경'을 줄여 쓴 것이다).

(2) 이에 피고는 원고 ■■■ 등이 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치 법 제11조 , 건축법 제8조, 제9조, 제14조 등을 위반하였다는 이유로 위 원고들에게 매 년 이 사건 각 건물의 무단 증 ·신축 또는 무단 용도변경을 시정하라는 취지의 시정명 령을 거쳐 이행강제금을 부과하여 오다가 별지 1 부과일자란 각 해당 일자에 위 원고 들에게 이 사건 각 건물에 대하여 건축법 제69조의2 제1항 제1호 , 제2호를 적용하여 2006년도 부산광역시 시가표준액을 기초로 하여 산출한 별지 1 부과금액란 기재 각 해당 금액의 2006년도 이행강제금을 부과하였다.

다만, 피고는 원고 ▲▲▲, ▼▼▼, ☆☆☆, ★★★에 대해서는 별지 1 부과금액 란 괄호 안 기재 각 금액을 부과하였다가, 2008. 4. 10 . 위 원고들 소유의 각 건물의 경우 1999. 5. 9. 이전에 용도변경행위가 이루어졌으므로, 1999. 4. 30. 대통령령 제 16284호로 개정된 건축법 시행령 부칙 제5항에 따라 위와 같이 개정되기 전의 시행령 별표 15 제3호의 이행강제금 산정율을 적용하여야 한다는 이유로 '1999년도부터 2006 년도 사이에 위 원고들에게 부과된 이행강제금의 적용요율을 100분의 10에서 100분의 3으로 변경하여 정정부과하고 이미 납부한 이행강제금 중 감액 후 발생한 과오납금은 위 원고들의 기존 체납금에 충당하고 남은 잔액은 환급한다'는 내용의 통지를 하고, 위 2006년도 이행강제금 부과처분에 대해서도 당초의 금액에 3/10을 곱한 별지 1 부과금 액란 괄호 밖 기재 금액(천원 미만은 버림)으로 이행강제금을 감액 부과하였다( 이하 원 고 ■■■ 등에 부과된 애초의 이행강제금 및 감액된 이행강제금 모두를 '이 사건 각 처분' 이라 한다).

나 . 원고 ■■■ 등의 주장

원고 ■■■ 등은 다음과 같은 이유로 이 사건 각 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) Since each of the instant buildings was constructed as agricultural production facilities, and its use as a temporary warehouse, factory, etc. was changed, in calculating enforcement fines under Article 69-2(1)1 and 2 of the Building Act, the usage index, which is an element of determining the standard market price of the violating building, shall be applied to agricultural production facilities, which are the purposes at the time of construction. However, the Defendant erred by applying the current re-use index.

(2) According to the research and study report (Evidence A, No. 435) related to the construction performance of the ○○-gu Construction Performance Manual prepared by the industry-academic cooperation foundation of the Busan Information University at the Defendant’s request, the standard market price table of Busan Metropolitan City in 2006, which the Defendant used as the basis for calculating the charge for compelling the performance of each of the instant dispositions, was not reflected in the specific circumstances of each of the instant items, and thus, each of the instant dispositions, which was calculated based on

(3) 원고 ◆◆◆, ◁◁◁, ◀◀◀, ▷▷▷, ▶▶▶(이하 '원고 ◆◆◆ 등'이라 한다 ) 소유의 이 사건 각 건물은 1999. 5. 9. 이전에 신축된 건물로서 1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정된 건축법 시행령에 의하면, 이행강제금 산정율이 시가표준액의 3/100이 되어야 하는데, 피고는 그 산정율을 이와 달리 보고 위 원고들에 대한 이행강 제금 액수를 잘못 산정하였다.

(4) 피고는 원고 ■■■ 등에 대하여 2005년도 이행강제금을 부과할 당시 시가표 준액의 상승, 구민들의 과중한 부담 등의 제반사정을 감안하여 50 % 를 감면하여 부과한 적이 있고, 그럼에도 위 원고들은 위 부과처분에 대하여 법원에 이의신청을 하여 전액 면제받거나 다시 50% 를 감액받는 내용의 결정을 받았는바, 이 사건 각 처분은 위 원고 들의 이행강제금 감면부과에 대한 신뢰와 2005년도의 선례를 따르지 아니함으로써 신 뢰보호 원칙 내지는 선례구속의 원칙을 위반하였다.

(5) 이 사건 각 건물이 개발제한구역 내에 위치하고 있어 재산권행사의 제한을 받 고 있는 점, 원고 ■■■ 등은 도시환경의 변화에 따라 불가피하게 이 사건 각 건물을 일부 개조하여 사용한 점, 이 사건 각 건물 소재지 일대가 조만간 개발제한구역지정에 서 해제될 예정이어서 공익적 보호 필요성이 현저히 줄어든 점, 2005년도부터 지방세 법 개정으로 시가표준액이 급상승하여 이행강제금이 대폭 인상된 점, 부산정보대학 산 학협력단이 작성한 강서구 건축이행강제금 관련 조사연구 학술용역 보고서에 의하면 이 사건 각 처분의 이행강제금 산출근거로 삼은 2006년도 부산광역시 시가표준액표는 현실성이 없어 이 사건 각 건물에 대한 시가표준액 산정시 구조지수 , 용도지수, 위치지 수 등이 대폭 하향 조정되어야 한다는 결론을 내고 있는 점, 이에 따라 행정자치부가 이 사건 각 건물과 같은 경우 구조지수를 80에서 60으로 하향조정하고 지역실정에 맞 게 구조지수를 50 % 범위 내에서 하향조정하여 적용하라는 지침을 하달한 점, 원고 ■ ■■ 등은 이 사건 각 건물의 구조를 변경한 것은 아니어서 언제든지 원래 용도로 변 경이 가능한 점, 과거 원고 ■■■ 등에게 부과된 이행강제금은 법원의 결정에 의해 50% 이상 감액되어 부과되었던 점 등을 고려하면 이 사건 각 처분 금액은 공익적 목 적보다 침해되는 사익적 침해가 현저히 커서 상당성을 결한 것으로 비례 원칙에 반하 고, 피고로서는 시가표준액을 산정함에 있어 각 적용지수의 50 % 의 범위 내에서 감액 조정하여 이행강제금을 부과할 수 있는 재량이 있음에도 이러한 재량을 행사하지 않음 으로써 재량권을 일탈 남용하였다.

C. Relevant statutes

Attached Form 22 is as listed in Annex 22.

D. Determination

(1) Determination as to the assertion of Paragraph (1)-2

살피건대, 건축법 시행령 제115조의2 제2항 별표 15의 이행강제금의 산정기준에 따르면 이행강제금의 액을 '허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 액'이라고 기재하고 있어 문언상 현재 변경된 용도를 기준으로 용도지수를 적용하는 것으로 해석되는 점, 아래에서 보는 바 와 같이 부산광역시의 2006년도 시가표준액표에 의하면 위 용도별 지수와 관련하여 ' 1 구 또는 1동의 건축물이 2 이상의 용도에 사용되는 경우에는 각각의 용도대로 구분한 다'라고 규정되어 있는 점, 건축법 제69조의2 제1항 제1호에는 허가나 신고 없이 건축 한 위반 건축물에 대한 이행강제금으로 1제곱미터당 시가표준액의 100분의 50에 상당 하는 액이라고 규정하고 있어 같은 항 제2호 규정의 용도변경을 한 경우와 동일하게 시가표준액을 기준으로 삼고 있는데 이에 적용될 용도지수에는 현재 사용되고 있는 용 도 이외 다른 용도를 상정할 수 없는 점( 위 원고들 주장처럼 허가된 용도를 적용하여 야 한다고 보면 허가나 신고없이 건축한 위반 건축물에 대하여는 용도지수의 적용이 곤란해지는 문제가 발생한다) 등에 비추어 보면, 위반 건축물의 시가표준액을 정하는 요소인 용도지수는 현재 사용되고 있는 용도를 기준으로 함이 타당하므로, 원고 ■■ ■ 등의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) Determination as to the assertion of Paragraph (2)-2

(A) According to Article 69-2(1)1 and 2 of the Building Act, and Article 115-2(2)15 of the Enforcement Decree of the same Act, where the head of a Gun extends the building without obtaining permission or filing a report, or alters the purpose of use, he/she may impose, as non-performance penalty, the amount ( subparagraph 2) prescribed by the Presidential Decree within the scope of 10/100 of the standard market value applicable to the building under the Local Tax Act multiplied by the size of the non-compliant area ( subparagraph 1) or the standard market value of the building within the scope of 10/100 of the standard market value applicable to the building under the same Act; if the head of the Gun has determined the standard market value of the building after obtaining approval of the head of the Gun, in light of the location and standard market value of the building, which is the provision on the determination of the standard market value of the building; and if the standard market value of the building is determined by the method of calculating the standard market value of the new building after approval of the building.

(B) We examine whether the statutory standard price for each of the instant buildings is remarkably unreasonable in light of the market price or other circumstances. The following facts can be determined by taking full account of the following: (a) there is no dispute between the parties concerned; or (b) evidence Nos. 435 through 438, 440; and (c) Nos. 433 and 434, respectively; and (b) whether the entire pleadings were taken place.

(1) Of the current base value table for the year 2006 Busan Metropolitan City, the contents related to this case are as follows:

I. The standard market value calculation system of the building;

(b) Calculation guidelines;

1) Under Article 99(1)1 (b) of the Income Tax Act, the standard market price for a building shall be calculated by multiplying the standard price for new construction of a building calculated and publicly announced pursuant to Article 99(1)1 (b) by the structure, use, index by location, and the remaining rate by elapsed number of years.

Ⅱ. Applicable index;

(a) Structure index;

The term "refinite structure" means a structure of a building tending by assembling steel frame and steel plates with several sides and melting or melting them in a ribathm, while the term "a light steel structure" means a relatively less shot steel structure made of a stop mouth (a structural steel structure made of a stop with a specific shape, such as bcyl, h, H, I, and original stop). In relation to the guidelines for the application of structural index, a building structure shall be classified by main materials, columns, etc., and where the main structure of the wall of a steel structure, ethyl ethyl stopry, the index 80 shall apply if the main structure of the wall of a building is a prefabricated stop panel.

(b) Use index;

A person shall be appointed.

Where one or one building is used for at least two purposes in relation to the guidelines for the application of the usage index, it shall be classified into two or more uses.

② 피고는 건축법 위반으로 인하여 원고 ■■■ 등을 비롯한 부산광역시 ○○ 구청 주민들에 대하여 부과되는 이행강제금의 액수가 현실에 맞지 않다는 취지의 민원 이 지속적으로 제기됨에 따라 이행강제금 액수 산정의 기초가 되는 건축물의 시가표준 액 및 그 산정방식의 문제점과 개선방안에 관하여 부산정보대학 산학협력단에 용역을 의뢰하였고, 부산정보대학 산학협력단은 2007. 1.경 부산광역시 ○○구 일대의 대상건 축물 중 일부 표본에 대한 구조적인 특성과 공사원가를 기준으로 시가표준액에 관하여 검토한 결과, 경미한 창고 또는 공장 용도로서 산형라멘의 경미한 철골조로 된 건물의 벽과 지붕의 재료가 판넬로 되어 있을 경우에는 구조지수를 40으로 적용하여야 하고, 경미한 구조로서 경미한 용도의 창고, 작업장 및 공장은 용도지수를 50으로, 감산율을 20/100으로 적용하여야 한다는 내용의 보고서를 작성하였다.

③ On February 9, 2007, the Defendant reported the problems related to the calculation of excessive charges for compelling compliance with the above explanatory note to the Ministry of Government Administration and Home Affairs, the Ministry of Construction and Transportation, and the National Ombudsman. After reviewing the service report submitted to the Defendant, each of the above ministries sent a reply to the effect that the Defendant would utilize it as reference material at the time of amendment of the law after the second amendment. After that, the Ministry of Government Administration and Home Affairs delivered guidelines to the Do Governor for the application of various indexes in relation to the calculation of the standard market price in 2008 when the main structure of the wall of the steel structure and the ethyl ethyl ethyl lus building is a prefabricated-type panel, the structural index is adjusted downward to lower the 60th application of the structural index and the application of the structural use index, which serves as the basis for the calculation of the standard market price for the buildings, in cases where the application of various indexes is deemed unreasonable, the head of Si/Gun/Gu may apply the direction for modification by Do Governor with the approval of the Minister of the Interior.

(다 ) 앞서 인정한 사실에 의하면 , 행정자치부가 2008년도 시가표준액의 산정과 관련하여 철골조, 스틸하우스조 건물 벽면의 주된 구조가 조립식 판넬인 경우의 구조 지수를 80에서 지수 60으로 하향조정하게 되었고, 시가표준액의 산정기준이 되는 각종 지수의 적용이 불합리하다고 판단되는 경우 시장 · 군수 ·구청장에게 해당지수를 하향 조정할 수 있는 권한을 부여하였음을 알 수 있으나, 그러한 사정 및 부산정보대학 산 학협력단의 용역보고서의 내용만으로 피고가 원고 ■■■ 등에 대한 이행강제금 액수 를 산정하기 위하여 이 사건 각 건물에 적용한 시가표준액(2006년도) 이 시가나 기타 사정에 비추어 현저하게 불합리하다는 점을 인정하기에 부족하고(행정자치부가 2008년 도 시가표준액의 산정과 관련하여 자치단체장인 피고에게 각종 지수를 하향조정할 수 있는 권한을 부여하였다고 하더라도 반드시 하향조정할 의무를 부과하고 있는 것은 아 니고, 또한 위 보고서는 그 작성경위 및 작성목적에 비추어 피고가 부과하는 이행강제 금의 산정의 기초가 되는 시가표준액의 개선방향을 모색하기 위하여 작성된 것으로서 그 자체로 구속력을 갖는다고 볼 수는 없으며 이 사건 각 건물을 직접적으로 그 대상 으로 하여 이루어진 것도 아니다), 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고 ■■■ 등 의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) Determination as to the assertion of Paragraph (2)-3

According to Article 121(1) and subparagraph 1 of attached Table 15 of the Enforcement Decree of the Building Act (hereinafter "Enforcement Decree of the Building Act"), which was amended by Presidential Decree No. 16284 of April 30, 1999 and enforced May 9, 1999, under Article 121(1) and subparagraph 1 of attached Table 15 of the Enforcement Decree of the Building Act, a new provision that imposes an amount equivalent to 10/100 of the current base value of the part where the use was changed as non-performance penalty for the violation before this Decree enters into force shall be imposed as non-performance penalty. Article 5 of the Addenda provides that the former Table No. 15 shall apply to non-performance penalty for the violation before this Decree enters into force. In full view of the purport of pleading No. 441, where a building was changed without permission before the Enforcement Decree of the Building Act enters into force, the above provision does not apply to a new construction of a building with no other evidence of 10/100 prior to the change of its use penalty.

(4) Judgment on the argument of Na-h (4)

원고 ■■■ 등이 2005년도 이행강제금에 대하여 법원에 이의를 신청하여 전액 면제받거나 다시 50 % 를 감액받는 결정을 받았다고 하더라도, 법원에서 비송사건절차법 에 따라 이행강제금의 재판을 하는 절차는 부과권자인 행정청의 이행강제금 부과처분 에 대한 당부를 심판하는 행정소송절차가 아니므로(대법원 2005. 8. 19. 선고 2005마 30 결정, 대법원 2006. 4. 28. 선고 2003마715 결정 참조), 법원의 결정이 그대로 행정 청의 처분에 대한 신뢰의 근거가 된다거나 행정처분의 선례가 된다고 볼 수 없어 원고 ■■■ 등이 주장하는 사정만으로 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙이나 선례구속의 원칙에 위배된다고 보기 어려우므로, 위 원고들의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

(5) Judgment on the assertion of objection (5)

살피건대, 이행강제금은 건축주 등이 위법건축물에 대한 시정명령을 불이행한 경 우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 지속적으로 부과됨으 로써 건축물의 안전과 기능 · 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것이 라고 할 것이므로 개인적인 사유를 들어 이행강제금의 면제나 감액을 쉽사리 허용한다 면 건축법상의 규제가 유명무실화 될 우려가 큰 점, 원고 ■■■ 등은 그동안 수차례 에 걸친 피고의 시정명령 및 이행강제금 부과처분에도 불구하고 현재까지 위법상태를 시정하지 아니한 채 위법행위를 계속하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 위 원고들이 주 장하는 사정을 모두 감안하더라도 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익의 보호필 요성이 감소되었다거나 이 사건 각 처분으로 인하여 위 원고들이 입게 될 재산권 침해 등 불이익에 비하여 결코 적다고 볼 수 없어 비례 원칙에 위배된다고 할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 행해진 것이라고 할 수도 없다 ( 불 법 용도변경의 경우에는 가사 피고가 시가표준액을 산정함에 있어 각 적용지수의 50 % 의 범위 내에서 감액 조정할 수 있다고 하더라도 관계 법령상 이행강제금은 일단 결정 된 당해년도 시가표준액을 기준으로 하여 그 액의 일정비율에 해당하는 액을 부과하도 록 규정되어 있으므로 이 부분에 관하여는 피고에게 이행강제금을 감액하여 부과할 수 있는 재량권이 부여되어 있다고 할 수도 없다).

Therefore, this part of the plaintiffs' assertion is without merit.

3. Conclusion

그렇다면, 원고 □□□의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 원고 ■■■ 등의 각 청구 는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고 들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.