서울행정법원 2010.3.18.선고 2009구합36019 판결

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서울행정법원 2010.3.18.선고 2009구합36019 판결

하남미사보금자리주택지구지정처분취소

사건

2009구합36019 하남미사보금자리주택지구지정처분취소

원고

1000

피고

국토해양부장관

피고보조참가인

한국토지주택공사

변론종결

2010 . 2 . 25 .

판결선고

2010 . 3 . 18 .

주문

1 . 원고의 청구를 기각한다 .

2 . 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 모두 부담한다 .

청구취지

피고가 2009 . 6 . 3 . 한 하남미사 보금자리 주택지구 지정처분 중 별지 부동산 목록 기 재 각 토지 부분을 취소한다 .

이유

1 . 처분의 경위

가 . 피고의 하남미사 보금자리 주택지구 ( 이하 ' 이 사건 주택지구 ' ) 지정처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' )

( 1 ) 고시 : 2009 . 6 . 3 . 국토해양부 고시 제2009 - 279호

( 2 ) 위치 및 면적 : 하남시 망월동 , 풍산동 , 선동 , 덕풍동 일원 5 , 466 , 000m²

( 3 ) 사업시행자 : 피고 보조참가인

( 4 ) 사업의 종류 : 보금자리 주택사업

나 . 원고 : 이 사건 주택지구 내에 소재하고 있는 별지 부동산 목록 기재 각 토지 ( 이하 ' 이 사건 각 토지 ' ) 의 소유자

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 1호증의 1 내지 9 , 갑 4호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지 2 . 이 사건 처분 ( 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 편입시킨 부분 ) 의 적법 여부

가 . 원고의 주장

( 1 ) 생태계 보전 필요성 요건 위배

이 사건 각 토지를 포함하여 이 사건 주택지구에 편입된 토지의 대부분은 개 발제한구역으로 지정되어 있는 상태이다 . 그런데 이 사건 각 토지상에 생태하천인 망 월천이 흐르고 그 주변에 오리서식지가 조성되어 있어 , 이 사건 처분은 보금자리주택 건설 등에 관한 특별법 ( 이하 ' 보금자리 특별법 ' ) 제22조 제2항 , 같은 법 시행령 제13조 제2호가 정한 개발제한구역을 보금자리 주택지구로 지정하기 위한 요건인 ' 생태계 보 전의 필요성이 있는 지역이 아닌 지역일 것 ' 이라는 요건을 충족하지 못하였다 .

( 2 ) 도시간 연담화 방지 지침 위배

이 사건 주택지구의 서쪽 경계는 서울시와 접하고 있는데 , 피고가 제정한 ' 개 발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침 ' 에 의하면 , 도시간의 연담화 를 방지하기 위해 이 사건 주택지구와 서울시의 경계에는 5km 이상의 개발제한구역이

설정되어 있어야 한다 . 따라서 위 구간에는 보금자리 주택지구를 지정할 수 없다 . 그런 데 피고는 서울시의 경계와 5km 이내에 있는 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 포함시켰으므로 이는 위 지침에 위배된다 .

( 3 ) 재량권의 일탈 · 남용

( 가 ) 이 사건 각 토지는 보금자리주택이 건축될 지역과 지리적으로 떨어져 있 을 뿐만 아니라 생활권이 다르므로 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 포함시킬 합리적인 이유가 없다 .

( 나 ) 이 사건 각 토지에 설치될 문화시설은 보금자리주택을 위한 부대시설 및 복리시설에 해당하지 않으며 인근에 있는 하남문화예술회관과 중복되는 시설이다 . 따 라서 문화시설을 설치하기 위한 목적으로 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 포함 시킨 것은 보금자리 주택지구 지정 목적 및 한계를 일탈한 것이다 .

( 다 ) 원고는 별지 부동산 목록 기재 6 토지 등 지상에 목욕장 건물을 신축하기 위해 2004 . 7 . 경 건축허가를 받고 목욕장 건물을 신축한 다음 , 2008 . 4 . 경 사용승인을 받았다 . 그런데 이 사건 각 토지가 이 사건 주택지구에 편입됨으로써 원고는 목욕장 영업을 할 수 없게 되었고 , 신축된 위 건물은 철거될 운명에 처하게 되었다 . 원고는 도시계획을 신뢰하여 건축비용만 약 35억 원을 들여 위 건물을 신축하였는바 , 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 손해는 큰 반면 , 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지 구로 편입함으로써 얻게 될 공익은 미미하다 .

( 라 ) 이 사건 각 토지 시가는 약 250억 원이고 , 그 지상건물 시가는 약 70억 원으로 피고 보조참가인은 원고에게 위 금액 상당을 수용보상금으로 지급하여야 한다 . 따라서 이 사건 각 토지를 문화시설부지로 사용하기 위하여 이 사건 주택지구에 포함 시킨 것은 경제적으로도 비합리적이다 .

나 . 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다 .

다 . 인정사실

( 1 ) 이 사건 각 토지의 지리적 위치 등

( 가 ) 이 사건 각 토지는 이 사건 주택지구 중 남쪽에 위치하고 있다 ( 별지 하남 미사지구 도면 표시의 남쪽에 아래로 섬처럼 나와 있는 부분 중 북서쪽 모서리 부분 ) . 이 사건 주택지구의 토지이용계획도에 의하면 , 위 남쪽 부분은 문화시설 , 자족시설 등 이 설치될 예정인데 , 보금자리주택 등이 건축될 예정인 그 위쪽 부분과 왕복 10차선의 도로인 오륜로를 사이에 두고 있다 .

( 나 ) 이 사건 각 토지로부터 직선거리 2km 이내에 하남문화예술회관이 있다 .

( 다 ) 이 사건 각 토지에 인접하여 한강의 지류인 망월천이 흐르고 있다 .

( 라 ) 이 사건 각 토지는 서쪽으로 서울시의 경계와 5km 이내에 위치하고 있다 .

( 2 ) 원고의 목욕장 건물 신축

원고는 별지 부동산 목록 6 토지 외 3필지상에 지하 1층 , 지상 2층 규모의 목 욕장 건물을 신축하기 위하여 2004 . 7 . 19 . 관할관청으로부터 건축허가를 받고 2005 . 7 . 15 . 착공신고를 하였다 . 이후 원고는 목욕장 건물을 신축하여 2008 . 4 . 2 . 사용승인 을 받았다 .

( 3 ) 관계행정기관의 장과의 협의 등

( 가 ) 피고 보조참가인은 2009 . 4 . 3 . 피고에게 , 서울시와 접해 있고 , 서울외곽순 환도로 , 올림픽대로 등으로 인하여 도심 접근성이 양호하며 , 비닐하우스 , 공장 , 창고 등 이 밀집되어 개발제한구역으로서의 보전가치가 낮고 기존 기반시설 활용 등을 통한 저 렴한 주택공급이 가능한 지역으로서 하남시 망월동 , 풍산동 , 선동 , 덕풍동 일원 5 , 466 , 000㎡를 보금자리 주택지구로 지정할 것을 제안하였다 .

( 나 ) 이에 피고는 국방부장관 등 관계행정기관의 장 등과의 사전협의 및 주민의

견 수렴 등의 절차를 거쳐 2009 . 6 . 3 . 이 사건 처분을 하였다 .

( 다 ) 피고는 관계행정기관의 장과의 협의를 거치면서 서울시와 접한 부분에 대 하여 도시연담화를 방지하기 위하여 서쪽 지구경계부 등에 완충녹지 , 도로 등 충분한 완충공간을 확보하기로 하였다 .

( 4 ) 이 사건 주택지구의 경계

( 가 ) 이 사건 주택지구는 서쪽으로 행정구역 ( 서울시 ) , 북쪽으로 서울 ~ 춘천간 고속도로구역 , 동쪽으로 도시계획시설 ( 광로 3 - 1호선 ) , 남쪽으로 제1종 일반주거지역 , 풍 산택지개발사업지구 , 개발가능지 , 도시계획시설 ( 대로 1 - 2호선 , 광장 ) 등의 지구경계로 설정되었다 ( 별지 지구계 결정사유도 참조 ) .

( 나 ) 이 사건 각 토지가 있는 이 사건 주택지구의 남쪽 부분과 그 인근에 있는 풍산택지개발사업지구 사이에 경사지 내지 산지가 있어 , 피고는 이 부분을 개발이 불 가능하다고 보고 위 ( 가 ) 항과 같이 남쪽 부분의 지구경계를 설정하였다 .

( 5 ) 이 사건 주택지구에 대한 환경영향평가 등

( 가 ) 이 사건 주택지구 내 토지 중 이 사건 각 토지를 포함한 4 , 474 , 000m가 개 발제한구역으로 지정된 토지이고 , 환경등급도 3 내지 5등급지가 이 사건 주택지구 전 체의 95 . 9 % 로서 보전가치가 낮은 지역에 해당한다 .

( 나 ) 이 사건 주택지구에 대한 환경영향평가서에 의하면 , 이 사건 주택지구 내 의 생태자연도는 대부분이 2 , 3등급으로 조사되었으며 , 생태자연도 1등급 지역은 분포 하지 않은 것으로 조사되었다 .

( 다 ) 이 사건 주택지구 내에 생태계 보전의 필요성이 있는 야생동물 집단서식 지 , 희귀식물 집단군락지는 없다 .

( 6 ) 이 사건 각 토지에 대한 이용계획 등

이 사건 주택지구에 대한 토지이용계획도에 의하면 , 이 사건 각 토지에 문화 시설을 설치하고 , 친환경적인 도시건설을 위해 망월천을 따라 수변공원을 조성하기로 되어 있다 .

[ 인정근거 ] 갑 2호증의 1 , 갑 3호증의 1 , 2 , 갑 5 , 6호증 , 갑 7호증의 1 내지 4 , 갑 9호 증 , 을 2호증의 1 내지 3 , 을 3호증 , 을 4호증의 1 , 2 , 을 5 내지 7호증 , 을 9호증의 1 , 2 , 을 10 내지 13호증 , 을 14호증의 1 , 2의 각 기재 또는 영상 , 변론 전체의 취지

라 . 판단 .

( 1 ) 첫 번째 주장에 대한 판단

위 인정사실 및 변론에 나타난 아래와 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 처 분이 ' 생태계 보전의 필요성이 있는 지역이 아닌 지역일 것 ' 이라는 보금자리 주택지구 지정요건을 충족하지 못하였다는 이 부분 원고의 주장은 이유 없다 .

( 가 ) 원고는 이 사건 처분 중 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 포함시킨 부분에 대한 취소를 구하고 있는데 , 이 사건 각 토지상에 망월천이 흐르고 있지 않으 므로 망월천의 생태계 보전 필요성 여부는 이 사건 각 토지와 관련한 이 사건 처분의 위법사유가 아니다 .

( 나 ) 보금자리 특별법 제22조 제2항 , 같은 법 시행령 제13조 제2호는 개발제한 구역으로 보전가치가 낮은 지역 중 ' 생태계 보전의 필요성이 있는 야생동물 집단서식 지 및 희귀식물 집단군락지 등이 아닌 지역 ' 에 대하여 보금자리 주택지구를 지정하도 록 규정하고 있다 . 비록 망월천이 생태하천으로 그 복원작업이 진행되고 있다고 하더 라도 , 이러한 사정만으로 이 사건 각 토지가 위 규정에 따른 생태계 보전의 필요성이

있는 야생동물 집단서식지 및 희귀식물 집단군락지 등의 지역이라고 보기 어렵다 .

( 다 ) 이 사건 주택지구에 대한 보금자리 주택사업은 친환경적인 녹색도시의 건 설을 개발방향으로 삼고 있고 그 일환으로 망월천을 따라 수변공원을 조성하는 등 망 월천 오염방지대책을 계획하고 있다 . 따라서 생태하천으로의 복원작업은 위 보금자리 주택사업으로도 충분히 그 목적을 달성할 수 있는 것으로 보인다 .

( 2 ) 두 번째 주장에 대한 판단

위 인정사실 및 변론에 나타난 아래와 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 처 분이 도시간 연담화 방지 지침을 위배하여 위법하다는 취지로 한 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다 .

( 가 ) 보금자리특별법 제22조는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치 법의 특례규정으로서 개발제한구역의 해제와 관련해서는 보금자리특별법이 우선 적용 된다 . 따라서 원고의 주장과 같이 이 사건 처분에 피고가 제정한 ' 개발제한구역의 조정 을 위한 도시관리계획 변경안 수립지침 ' 에 따른 도시간의 연담화방지 요건이 충족되지지 못한 점이 있다고 하더라도 그것만으로 위 처분이 위법하다고는 할 수 없다 .

( 나 ) 이 사건 주택지구와 서울시와의 도시연담화를 방지하기 위하여 서울시와 인접한 이 사건 주택지구의 서쪽 경계부에 완충녹지 , 도로 등 충분한 완충공간을 확보 함으로써 그 목적을 달성할 수 있는 것으로 보인다 .

( 3 ) 세 번째 주장에 대한 판단

( 가 ) 일반 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 도시의 건 설 · 정비 · 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단 을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으 로 설정된 것으로서 , 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 .

다만 , 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유에는 그 행정계획에 관련

되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로 , 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함 에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다 ( 대법원 2007 . 4 . 12 . 선고 2005두1893 판결 등 참조 ) .

( 나 ) 판단

위 인정사실 및 변론에 나타난 다음과 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 처분 중 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에 포함시킨 부분이 비례의 원칙에 반하 거나 비교형량에 하자가 있다고 보기 어렵다 . 이 부분 원고의 주장 역시 이유 없다 .

① 보금자리 주택사업과 같은 대규모 공공개발사업의 사업지구 경계결정은 용도지역 · 지구경계 , 지형 · 지물 , 도로 , 하천 , 구거 등 특정인의 이해관계를 반영하지 않 는 객관적인 기준에 의해 이루어져야 한다 . 피고가 이 사건 각 토지가 포함되어 있는 이 사건 주택지구의 남쪽 부분의 경계를 제1종 일반주거지역 , 개발가능지 등의 경계에 따라 정한 것은 비교적 명확하고 객관적인 기준에 의한 것일 뿐만 아니라 풍산택지개 발사업지구와 사이에 소규모 개발잔여지를 발생시키지 않는다는 측면에서 합리적인 경 계설정이라고 보인다 .

② 이 사건 주택지구 중 이 사건 각 토지와 보금자리주택이 건축될 토지가 왕복 10차선의 도로를 사이에 두고 있다고 하더라도 , 이러한 사정만으로 위 각 토지 사이에 생활권이 전혀 다르다고는 볼 수 없다 .

③ 보금자리 주택지구란 주거 · 산업 · 교육 · 문화시설 등이 복합적으로 어우러져 살기 좋은 정주환경을 갖추도록 하여 보금자리주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고 , 제6조 제1항에 따라 지정 · 고시하는 지구를 말하는바 ( 보금자리 특별법 제2조 제2 호 ) , 문화시설부지 또한 보금자리 주택사업에 있어서 중요한 부분을 차지한다 .

④ 이 사건 각 토지는 이 사건 주택지구 내의 극히 일부에 불과한 토지로서 그 토지이용계획은 이 사건 주택지구 전체의 사업계획에 따라 유기적 · 체계적으로 결정 된 것이므로 , 단순히 이 사건 각 토지의 이용목적만 고려하여 이 사건 각 토지가 이 사건 주택지구 내에 포함될 공익상 필요가 있는지 여부를 판단할 수 없다 .

⑤ 원고 주장과 같은 이유로 이 사건 각 토지를 이 사건 주택지구에서 제외 할 경우 별지 하남미사지구 도면 표시의 남쪽 아래 섬처럼 나와 있는 부분 전체를 같 이 제외하여야 한다 . 이 경우 이 사건 처분에 따른 전체적인 계획에 대폭적인 수정이 필요하고 그 결과 수많은 이해관계자의 이익 및 공익을 침해하는 결과가 된다 .

⑥ 원고가 하남시장이 실시한 도시계획시설 ( 도로 ) 에 따라 목욕장 건물을 신축 하였다고 하더라도 , 이를 두고 피고가 원고에 대하여 계속하여 위 건물이 존치될 수 있도록 하겠다는 취지의 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수도 없다 .

⑦ 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 향후 토지수용절차 등에서 재산권에 대한 정당한 보상으로 해결되면 충분하다 .

3 . 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다 .