서울행정법원 2016.4.14. 선고 2015구합78885 판결

나. 피고는, 국내 158개 일반대학과 132개 전문대학을 대상으로 2015년 대학 구조개혁 평가(이하 '이 사건 대학평가'라 한다)를 실시한 결과, 경주대학교가 아래 표 기재와 같이 73.374점을 받아 D등급 대학으로 분류되었다는 이유로, 2015. 9. 24. 위 대학 총장에게 경주대학교에 대하여 아래와 같은 구조개혁 조지가 시행됨을 알렸다(그 중 원고가 다투는 아래 ①, ②, ③ 부분을 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

입학정원 감축 권고비율: 2013학년도 입학정원 대비 10%(주, 야 포함)

2016년 재정지원 제한

① 재정지원사업 제한

- 신규 사업 및 다년도 사업의 신규 선정 시 재정지원 제한

- 기존에 선정된 다년도 사업의 경우 재정지원 지속

② 2016학년도 국가장학금 지원 제한: I 유형 제한

③ 2016학년도 학자금 대출 제한: 일반상환 학자금 대출 50% 제한

□ 컨설팅 참여: 의무 참여

□ 2017년 재정지원 제한 여부: 자체 구조개혁 계획의 제출 및 이 정도 등에 따라 재정지원 제한 해지 또는 계속 여부를 결정 <이 사건 대학평가 결과 점수>

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 1, 갑 제10호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고 항변의 요지

2016학년도 정부재정지원사업 제한에 관한 안내는, ① 위 안내 당시 2016학년도 정부재정지원사업에 관한 계획이 아직 수립되지도 않았고, ② 향후 이 사건 대학평가 결과를 활용한 개별 정부재정지원사업의 계획이 수립되고 그에 따른 지원금 배분이 이루어진다 하더라도 이는 국가가 한정된 지원금을 어떻게 배분할 것인가를 결정한 데 따른 결과이며, 그 계획은 행정기관 내부에서의 사업의 기본방향을 제시하는 기준일 뿐이므로, 행정처분에 해당하지 않는다. 또한, 학자금 대출제한과 국가장학금 지원제한에 관한 안내도 ① 피고와 한국장학재단의 학자금대출계정과 장학금지원 계정에 관한 내부적 운용방침을 알린 단순한 사실행위에 불과하고, ② 향후 그에 따른 계획이 수립되고 학자금대출 지원과 국가장학금 지원이 이루어진다 하더라도 이는 국가가 한정된 지원금을 대학생들에게 어떻게 배분할 것인가를 결정한 데 따른 결과일 뿐이며, ③ 그로 인한 효과 역시 대학이 아닌 대학생들이 받게 되는 것이고, ④ 이에 관한 근거 법률인 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 등의 입법목적과 취지 역시 대학생들에 대하여 교육의 기회를 제공하는 데 있으므로, 학교법인인 원고에 대한 행정처분에 해당하지 않는다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

다. 판 단

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 행정처분이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2015. 12. 24. 선고 2015두264 판결 참조).

살피건대, 이 사건 처분을 받게 되면 원고는 그가 설치·경영하는 경주대학교에 관하여 피고가 고등교육법 제7조, 보조금 관리에 관한 법률 제17조, 교육기본법 제28조 및 한국장학재단 설립 등에 관한 법률에 따라 2016학년도에 시행하는 정부재정지 원사업과 학자금 지원사업의 혜택을 전부 또는 일부 반지 못하게 되므로, 위 처분은 원고의 권리 또는 법률상 이익에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사라고 할 것이고, 원고로 하여금 개개의 재정지원 제한 저분, 학자금 지원 제한 처분에 대하여만 다툴 수 있도록 하는 것보다는 그에 앞서 직접 이 사건 처분의 적법성을 다툴 수 있도록 함으로써 분쟁을 조기에 근본적으로 해결하도록 하는 것이 법치행정의 원리에도 부합하므로 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다.

그리고 이 사건 처분에 의한 학자금 지원 제한이 신청 학생의 소득·재산 등과 무관하게 소속 대학의 사정을 기준으로 결정되므로 이 사건 처분은 대학진학 희망자들이 경주대학교 지원 여부를 결정하는 데에 중대한 영향을 미칠 것으로 보이는 점, 이는 헌법 제31조 제4항에서 규정하고 있는 대학의 자율성 보장과도 직결되는 문제인 점, 경주대학교 학생들로 하여금 개별적으로 학자금 지원 제한 처분 등에 대하여 다투도록 하는 것은 권리구제 측면에서도 바람직하지 못할 것으로 보이고, 불복기간 등이 지날 우려도 있는 점 등을 종합할 때, 경주대학교를 경영하는 원고에게 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격도 있다.

따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

첫째, 경주대학교의 입학자 수는 매년 1,300명 선을 유지하였으나, 위 대학이 2012학년도 정부재정지원 제한대학으로 선정되는 바람에 347명까지 급감하게 되었다. 이에 경주대학교는 사립대학 경영컨설팅을 통해 2015년 현재 입학정원을 762명까지 감축하였는데, 피고가 위와 같은 사정들을 전혀 고려하지 않은 채 2013년부터 3년간의 입학자 수, 모집인원 등을 기준으로 학생 충원율을 산정한 것은 통계학적으로 부당하므로, 이에 기초한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

둘째, 경주대학교는 학생 충원율이 낮다는 이유로 2012학년도부터 매년 정부재정지원 제한 등의 불이익을 받다가 모집인원 감축 등의 이행과제를 충실히 수행한 결과, 2015. 6. 24. 최종적으로 경영컨설팅 과제 이행 완료 통지를 받았는데, 피고가 재차 과거 3년간의 학생 충원율을 문제 삼아 이 사건 처분을 하는 것은 행정 확약, 신뢰보호의 원칙, 소급입법금지, 일사부재리의 원칙 등에 반한다.

셋째, 이 사건 대학평가 기준은 수도권 대학이나 특정 대학에 유리하도록 수차례 배점 등이 조정되었고, 그 과정에서 평가 당사자인 대학들의 의견도 반영되지 않았으며, 그 결과 경주대학교와 같은 지방대학이나 기존 정부재정지원 제한대학들의 회생은 더욱 어려워졌으므로, 이 사건 처분은 비례 · 평등의 원칙 등에 반하거나 절차상의 위법을 이유로 취소되어야 한다.

나. 통계학적 오류 주장에 대한 판단

1) 사실인정

가) 경주대학교는 2013년경부터 사립대학 경영컨설팅을 받으면서 정원내 모집인원을 아래와 같이 감축하였다.

나) 이 사건 대학평가 요소 중 학생 충원율은 아래와 같이 산정된다.

① 신입생 충원율 점수 + ② 신입생 충원율의 개선 정도 점수 + ③ 재학생 충원율 점수 + ④ 재학

생 충원율의 개선 정도 점수

① 신입생 충원율 점수

<신입생 충원을 점수 산출 방법>

▶전국 평균(수도권/비수도권 구분) 신입생 충원 이상 대학: 3점

▶전국 평균(수도권/비수도권 구분) 신입생 충원율 미만 대학: 3점 - {(1 - 해당대학 3년 평균값 / 전국 3년 평균값) x 3점)

* 가산점을 포함한 신입생 충원율 총점이 3점을 초과하는 경우, 최종적으로 3점을 부여

<신입생 충원을 산식>

신입생 총원율 (%) = 정원내 입학자 수 / 정원내 모집인원 x 100

※ 정원내 모집인원 : 입학정원 + 이월인원 - 학생모집정지인원

③ 재학생 충원율 점수

<재학생 충원율 점수 산출 방법>

전국 평균(수도권/비수도권 구분) 재학생 충원율 이상 대학: 5점

전국평균(수도권/비수도권구분)재학생총원율미만대학:5점{(1-해당대학3년평균값/

전국 3년 평균값) x 5점}

※ 가산점을 포함한 재학생 충원율 총점이 5점을 초과하는 경우, 최종적으로 5점을 부여

<재학생 충원율 산식 >

재학생충원율(%)(정원내재학생수야간재학생수)/(편제정원학생모집정지인원야간

정원) x 100

②, ④ 신입생 · 재학생 충원율 개선 정도 점수 신입생 · 재학생 충원율의 개선 정도(최근 3년)를 고려하여 가산점 부여

<신입생 재학생 충원율 개선 정도 점수 산출 방법>

※ 해당 대학의 연도별 증감분이 아래 두 조건 모두에 해당하는 경우, 가산점 부여

해당 대학의 1차년 대비 2차년 증감분 2 전체 대학(수도권/비수도권 구분)의 1차년 대비 2차년

증감분 평균

해당 대학의 2차년 대비 3차년 증감 2 전체 대학(수도권/비수도권 구분)의 2차년 대비 3차년

증감분 평균

※가산점산출식해당대학의신입생혹은재학생충원율획득점수×0.01

다) 이 사건 대학평가는 상대평가로 실시되었고, 피고는 1단계 평가 결과 하위 약 20%에 해당하는 대학들을 그룹 2로 묶어 2단계 평가를 실시한 뒤, 그 결과에 따라 다시 D 등급과 E 등급으로 분류하였다. 평가결과 원고의 경주대학교 순위는 전체 일반대학 163개교 중 154위이고 D능급 최상위 대학과의 점수 차이가 무려 15,956점이나 되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제3호증의 2, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판 단..

이 사건 대학평가의 실시와 그 평가기준의 수립에 관해서는 피고에게 광범위한 재량권이 부여되어 있는바, 피고가 수립한 기준이 관계 법령이나 대학 구조개혁 추진계획의 목적, 취지 등에 비추어 객관적으로 합리성이 없다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니 된다.

그런데 위 인정사실에 의하면, 이 사건 대학평가가 상대평가로 실시되었고, 모든 대학들에게 동일한 기준이 적용된 점, 위 기준에 따르면 학생 충원율 산정 시 신입생·재학생 충원율 개선 정도 점수도 반영하도록 되어 있어, 원고 주장과 같이 모집인 원 감축을 위한 노력을 계속해 온 대학들에 대하여는 가산점을 부여함으로써 과거 3년간의 학생 충원율을 단순평균함에 따를 수 있는 불합리를 보완한 것으로 볼 수 있는 점, 이 사건 대학평가의 각 평가 항목들은 모두 독립된 평가 요소들로 구성되어 있어서, 경주대학교가 정량평가인 학생 충원율에서 낮은 평가를 받았다고 하더라도 그 결과가 다른 평가항목(특히 정성평가 부분)에까지 영향을 미친다고 할 수는 없는 점, 더 구나 1단계 평가 총점 60점 중 학생 충원율에 배정된 점수는 신입생 충원율 3점, 재학생 충원율 5점에 불과하고 원고가 주장하는 통계상의 불합리는 그 중에서도 신입생 충원율에 약간의 영향을 줄 것으로 보이는데 경주대학교의 순위가 하위 5% 정도에 해당하는 데다가 위 대학과 비슷한 입상의 대학들이 상당수 존재할 수도 있어서 원고 주장사유를 평가에 반영한다고 하더라도 경주대학교의 순위가 하위 20%를 벗어나 그룹 1로 분류되기는 어려울 것으로 보이는 점, 경주대학교가 2012학년도 정부재정지원 제한대학으로 선정된 것은 위 대학이 그 무렵 이미 경영 부실 상태에 있었기 때문이므로, 위 대학의 입학자 수가 감소한 것을 피고의 책임으로 돌릴 수도 없는 점 등의 사정을 알 수 있는바, 이러한 사정들을 종합하면 피고가 적용한 학생 충원율 산정 방법이나 그에 따른 평가결과가 객관적으로 합리성이 없어 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 보기는 어려우므로, 결국 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 신뢰보호의 원칙 등에 반한다는 주장에 대한 판단

1) 사실인정

가) 경주대학교는 2011. 9. 6. 2012학년도 정부재정지원 제한대학, 2012. 9. 3. 2013학년도 정부재정지원 제한대학, 2012. 12. 26. 경영부실대학, 2013. 8. 20, 2014학년도 정부재정지원 제한대학, 2013. 9, 4, 2014학년도 학자금대출 제한대학으로 각 선정되었고, 경영부실대학을 대상으로 하는 사립대학 경영컨설팅에도 참여하게 되었다.

나) 경주대학교는 2014. 9. 1. 2015학년도 정부재정지원 제한대학 지정유예 통보를 받았고, 2014. 9. 16. 경영부실대학에서 조건부 해지되었으며, 2015. 6. 24. 경영컨설팅 과제 이행 완료 통지를 받았다.

다) 2012~2015학년도 정부재정지원 제한대학과 학자금대출 제한대학 선정지표에는 모두 재학생 충원율이 포함되어 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 감 제5호증의 1, 2, 갑 제6호증의 1 내지 5, 갑 제7호증의 1 내지 3, 갑 제8호증의 1 내지 5의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판 단

살피건대, 피고가 2014년 9월부터 경주대학교에 대하여 2015학년도 정부재정지원 제한대학 지성 유예, 경영부실대학 조전부 해지, 경영컨설팅 과제 이행 완료 통지 등의 조치를 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 피고가 2016학년도 이후 추진하게 될 모든 대학 구조개혁 사업 및 그에 따른 재정지원 제한 등의 조치에서 경주대학교를 제외하겠다는 취지의 공적 견해표명이나 확약을 한 것으로 볼 수는 없고, 피고가 이 사건 대학평가를 실시함에 있어 과거 정부재정지원 제한대학 등을 선정할 때 평가항목에 포함되었던 학생 충원율을 다시 평가 요소로 고려하였다고 하더라도, 이를 가리켜 일사부재리의 원칙 등에 반한다고 볼 수도 없으므로(대학의 경쟁력 등을 평가함에 있어 과거 학생 충원율을 고려하는 것이 불합리하다고 볼 수도 없고, 원고가 주장하는 구조개혁 노력 등은 가산점 제도 등을 통해 이미 이 사건 대학평가에 반영될 수 있다), 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라. 비례 · 평등의 원칙 등에 반한다는 주장에 대한 판단

1) 사실 인정

가) 피고는 이 사건 대학평가 기준을 수립하기 위하여 2014년 9월부터 2014년. 12월까지 대학별 의견 수렴과 한국대학교육협의회 등과의 협의 절차를 거쳤는데, 특히 2014. 9. 30. 과 2014. 11. 11.에는 대학들을 상대로 공청회를 개최하였다.

나) 피고는 이 사건 대학평가 기준이 수립된 직후인 2014. 12. 26. 설명회를 개최하여 대학들을 상대로 이 사건 대학평가의 세부 기준과 일정 등을 안내하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5호증의 3, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판 단.

위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 대학평가 기준을 수립하기에 앞서 대학들의 의견을 충분히 수렴하였다고 보이고, 원고 주장과 같이 피고가 수도권 대학이나 특정 대학에 유리하도록 인위적으로 평가기준을 조정하였음을 인정할 아무런 증거도 없으므로(오히려 피고가 학생 충원율을 산정함에 있어 수도권 대학과 비수도권 대학을 나누어 구조적 유·불리의 문제가 발생하지 않도록 배려하였음은 앞서 본 바와 같다), 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.