2015추573 새만금 제1,2호 방조제 구간 귀속 지방자치단체 결정

취소 청구의 소

부안군수

소송대리인 법무법인(유한) 바른

담당변호사 박제형

소송복대리인 법무법인 오라클

담당변호사 김치중, 이동렬, 정윤영, 박재윤, 최형근, 김연수,

장재원, 한윤미

행정안전부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 서규영, 황순철, 문병화, 김민정, 윤현경, 기영조,

김성수, 부효준, 이윤종, 김창수, 조철호

김제시

소송대리인 법무법인(유한) 로고스

담당변호사 강완구, 김형진, 유선진, 이용우, 조원익, 김무겸.

김용찬

2020. 12. 10.

2021. 1. 14.

원고의 청구를 기각한다.

소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

피고가 2015. 11. 13.에 한 새만금 전체 매립대상지역에서 매립이 완료된 방조제 구간 중, ①) 제1호 방조제 구간의 별지1 도면 표시 0, 42, 2, 3, 7, 6, 8, 12, 21, 15-2, 15, 15-1, 11, 10, 9, 5, 4, 1, 50, 48, 47, 46, 45, 44, 43, 49, 0의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분 중 군산시 관할 구역(군산시 옥도면 비안도리 495, 496)을 제외한 나머지에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, ② 제2호 방조제 구간의 별지1 도면 표시 15, 15-2, 16, 17, 24, 31, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 34, 33, 32, 30, 29, 28, 27, 26, 25, 23, 22, 20, 19, 18, 14, 13, 15-1, 15의 각 점을 차례로 연결한 선내 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 전라북도 김제시로 정한 결정을 취소한다.

1. 이 사건 결정의 경위와 내용

아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제2 내지 7호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 새만금 개발사업은 전라북도 부안군, 김제시, 군산시 일원에 부안~ 군산을 연결하는 세계 최장의 방조제 총 33.9m(배수갑문 구간 및 연결도로 구간 포함)를 축조하고 그 내부를 매립하여 배수갑문 2개소, 토지 28,290ha와 담수호 11,810ha를 조성하는 국가사업이다. 나. 공유수면 매립지의 외곽시설이 되는 각 방조제는 별지2 도면과 같이 제1호 방조제의 경우 변산면 대항리와 가력도를 연결하는 4.7km 구간, 제2호 방조제는 가력도와 신시도를 연결하는 9.9km 구간, 제3호 방조제는 신시도와 야미도를 연결하는 2.7km 구간, 제4호 방조제는 야미도와 비응도를 연결하는 11.4km 구간으로 구성되어 있다. 그 중 제1호 방조제는 1998. 12, 30., 나머지 제2, 3, 4호 방조제는 2009. 12.경 각 준공되어 외곽방조제 공사가 모두 완료되었다.다. 농림축산식품부장관은 2013. 3. 12. 피고(정부조직법 개정으로 직제와 명칭이 여러 차례 변경되었으나, 이하에서는 '피고'라고만 한다)에게 지방자치법 제4조 제4항에 근거하여 새만금 제1, 2호 방조제 구간 매립지가 속할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청하였다.

라. 피고 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회(이하 '위원회'라고 한다)는 2015. 10. 26. 아래 사정들을 종합하여 새만금 제1호 방조제 구간 매립지 중, 청구취지 기재 ① 부분인 가력배수갑문 및 가력광장(군산시 옥도면 비안도리 495, 496)을 제외한 나머지 부분(이하 '제1호 방조제'라고 한다)이 속할 지방자치단체를 전라북도 부안군으로, 청구취지 기재 ② 부분인 새만금 제2호 방조제 구간 매립지(이하 '제2호 방조제'라고 한다)가 속할 지방자치단체를 피고 보조참가인 전라북도 김제시(이하 '김제시'라고 한다)로 정하는 의결을 하였다.

① 새만금 방조제 내측 육지개발에 관한 청사진에 의하면, 제1호 방조제를 부안군 관할, 제2호 방조제를 김제시 관할로 정하는 것이 국토의 효율적 이용에 중요한 내륙과의 연결 도로망과 지리적 근접성이 보다 잘 보장될 것으로 보인다.

② 제1호 방조제와 제2호 방조제는 각각 부안군과 김제시 내륙과 연계되어 형성되어 있다. 각 매립지에 거주하게 될 주민들은 각기 인접한 지방자치단체에서 행정서비스와 도로, 전기, 수도, 통신 등 각종 인프라를 제공받는 것이 행정의 효율성에 부합한다. ③ 만경강과 동진강은 수천 년 동안 군산, 김제, 부안의 자연경계를 이루어 왔으며 제1호와 제2호 방조제의 관할 귀속도 만경강과 동진강을 기준으로 할 경우 새만금 전체 지역에 대해 자연지형에 의한 구역 구분이 확연히 형성될 수 있다. 새만금 내측의 동서2축 간선도로 및 만경강과 동진강을 따라 건설되어 도로로 이용될 방수제 역시 매립지의 관할구역을 구분하는 인공구조물로 확연한 경계를 형성할 수 있다.

마. 피고는 위원회의 의결에 따라 2015. 11. 13. 제1호 방조제가 속할 지방자치단체를 부안군, 제2호 방조제가 속할 지방자치단체를 김제시로 정하는 결정을 하고(이하 '이 사건 결정'이라고 한다) 원고, 김제시장, 군산시장 등에게 이를 통보하였다. 바. 원고는 2015. 11. 27. 대법원에 이 사건 결정 중 제2호 방조제 부분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다.

2. 원고의 주장 요지

피고가 매립지 관할 귀속 결정의 재량권을 행사할 때에는 관련 지방자치단체와 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 결정은 다음과 같은 점에서 중요한 요소들의 고려가 흠결·누락되었거나 고려요소들의 이익형량에 정당성 · 객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 제2호 방조제는 부안군의 관할구역으로 귀속되어야 한다.

① 새만금 방조제 전체 공사는 오랜 시간이 걸릴 수 있으므로 방조제 공사가 완료된 현재 상태를 고려하여 결정하여야 한다.

② 제2호 방조제와 연접하여 매립되는 국제협력용지는 김제시 쪽 매립지인 농생명용 지보다 부안군 쪽 매립지인 관광·레저용지와 연계하여 이용·관리하는 것이 효율적이다.

③ 현재 제2호 방조제는 김제시와 바다로 단절되어 있고 만경강과 동진강은 방조제가 위치한 해역에 이르기 전에 하천구간이 끝나므로 경계로서의 역할을 할 수 없다. ④ 제2호 방조제와 국제협력용지를 김제시로 귀속시키면 동서로 50㎝나 되어 행정서비스를 신속히 제공하기 어렵고, 새만금 개발사업으로 인하여 부안군 어민들이 가장 큰 피해를 입었다.

판단

가. 관련 규정과 법리

2009. 4. 1. 법률 제9577호로 지방자치법 제4조를 개정하여 행정안전부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하는 제도를 신설한 입법취지에 비추어 보면, 종래 매립지의 관할 귀속에 관하여 '해상경계선 기준'이 가지던 관습법적 효력은 위 지방자치법 개정으로 제한되었으며, 행정안전부장관과 그 소속 위원회는 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때 폭 넓은 형성의 재량을 가진다고 보아야 한다. 다만, 그 형성의 재량은 무제한적인 것이 아니라, 관련되는 제반 이익을 종합적으로 고려하여 비교·형량하여야 하는 제한이 있다. 행정안전부장관 및 그 소속 위원회가 그러한 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 관할 귀속 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다.

위와 같은 지방자치법의 개정 취지 등을 고려하면, 행정안전부장관과 그 소속 위원회가 매립지가 속할 지방자치단체를 결정할 때에는 일반적으로 다음과 같은 사항을 포함하여 고려하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 참조).

① 매립지 내 각 지역의 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계 등을 고려하여 관할구역을 결정하여 효율적인 신규토지의 이용이 가능하도록 하여야 한다.

② 공유수면이 매립되어 육지화된 이상 더는 해상경계선만을 기준으로 관할 귀속 결정을 할 것은 아니고, 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상, 연접관계 및 거리, 관할의 경계로 쉽게 인식될 수 있는 도로, 하천, 운하 등 자연지형 및 인공구조물의 위치 등을 고려하여 매립지가 토지로 이용되는 상황을 전제로 합리적인 관할구역 경계를 설정하여야 한다.

③ 매립지와 인근 지방자치단체의 연접관계 및 거리, 도로, 항만, 전기, 수도, 통신 등 기반시설의 설치·관리, 행정서비스의 신속한 제공, 긴급상황 시 대처능력 등 여러 요소를 고려하여 행정의 효율성이 현저히 저해되지 않아야 한다.) 매립지와 인근 지방자치단체의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등을 고려하여 매립지 거주 주민들의 입장에서 어느 지방자치단체의 관할구역에 편입되는 것이 주거생활 및 생업에 편리할 것인지를 고려하여야 한다. 6 매립공사의 시행으로 인근 지방자치단체와 주민들이 인접 공유수면을 상실하게 되므로 이로 인하여 잃게 되는 지방자치단체들의 해양 접근성에 대한 연혁적 · 현실적 이익 및 그 주민들의 생활기반과 경제적 이익을 감안하여야 한다.

⑥ 특히 하나의 계획으로 전체적인 매립사업계획이 수립되고 그 구도 하에서 사업내용이나 지구별로 단계적 · 순차적으로 진행되는 매립사업에서는 매립이 완료된 부분에 대한 행정적 지원의 필요 등으로 인하여 전체 매립 대상지역이 아니라 매립이 완료된 일부 지역에 대한 관할 귀속 결정을 먼저 할 수밖에 없는 경우에도 그 부분의 관할 귀속 결정은 나머지 매립 예정 지역의 관할 결정에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 따라

서 일부 구역에 대해서만 관할 귀속 결정을 할 경우에도 해당 매립사업의 전체적 추진 계획, 매립지의 구역별 토지이용계획 및 용도, 항만의 조성과 이용계획 등을 종합적으로 고려하여 매립예정지역의 전체적인 관할 구도의 틀을 감안한 관할 귀속 결정이 이루어지도록 하여야 한다. 만일 전체적인 관할 구도에 비추어 부적절한 관할 귀속 결정이 부분적으로 이루어지게 되면, 해당 매립사업의 전체적 추진계획 및 매립지의 세부토지이용계획 등이 반영되지 못하게 될 위험이 있을 뿐만 아니라, 관할 귀속 결정이 이루어질 때마다 지방자치단체 사이에 분쟁이 생길 수 있고, 이로 인하여 국가 및 그 지역사회 차원에서 사회적·경제적 비용이 늘어나게 되며, 사회통합에도 장애가 되어 바람직하지 못하다. 게다가 특정 매립완료지역에 대하여 일단 분리 결정이 되면 그 부분의 관할권을 가지게 된 지방자치단체의 기득권처럼 치부되어 각 단계마다 새로이 이해관계 조정이 이루어지게 됨으로써 전체적인 이익형량을 그르치거나 불필요한 소모적 다툼이 연장될 우려도 배제할 수 없다. 이와 같은 제반 사정에 비추어 매립대상지역, 중 완공이 된 일부 지역에 대하여 관할 귀속 결정을 할 경우에도 전체 매립 대상지역의 관할 구분 구도에 어긋나지 않게 관할 귀속 결정이 이루어져야 한다.

나. 이 사건에 관한 판단

갑 제1 내지 8호증, 을 제1호증, 을나 제2, 3호증, 을나 제4호증의 1, 2, 을나 제5, 6호증, 을나 제12호증의 1, 2, 을나 제13, 14호증, 을나 제18호증의 1의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 결정을 하면서 관련된 제반 이익의 비교·형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성 · 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정 중 제2호 방조제 부분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수 없다.

① 새만금 방조제 중 제3, 4호 방조제의 매립지에 관하여 피고가 2010. 11. 17. 이를 군산시로 귀속시키는 결정을 하였는데, 원고와 김제시장이 위 결정의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 대법원은 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결에서 원고와 김제시장의 청구를 기각하면서 매립예정지역의 전체적인 관할과 관련하여 '새만금 전체 매립 대상 지역은 별지2 도면의 A(군산시 연접 부분), B(김제시 연접 부분), C(부안군 연접 부분) 지구로 구분될 수 있고 그 각 부분은 군산시, 김제시, 부안군에 연접하고 있으며 기존 육지와의 연결구조, 접근성, 예상되는 주민생활권, 행정서비스의 효율성 및 적합성 등에 비추어 향후의 상황 변경 기타 다른 특별한 사정이 없는 한 A, B, C 지구의 각 매립지는 군산시, 김제시, 부안군에 각각 귀속시키는 것이 전체 구도로서는 합리성이 있는 구획이 될 수 있을 것으로 보인다'고 판시하였다. 이 사건 결정은 위 대법원 판결의 취지에 따른 것이고, 원고가 제출한 증거들만으로는 위 대법원 판결 이후에 매립지의 전체적인 형상이나 토지이용계획 등 관할 귀속 결정에 고려해야 할 상황이 변경되었다.는 등의 다른 특별한 사정이 생겼다는 점을 인정하기에 부족하다.

매립예정지역의 전체적인 관할 구도를 기준으로 보면, 국제협력용지를 반드시 관광·레저용지와 같은 지방자치단체가 관할하여야 할 필요가 있다고 볼 수 없다. 오히려 내륙과의 도로 연결망 등을 고려하면, 내수면으로 단절된 부안군 쪽보다 육지로 이어진 김제시 쪽으로 통합하는 편이 효율적이라고 보인다.

③ 매립이 완성된 상태를 기준으로 만경강과 동진강은 전체 새만금 매립지를 별지2 도면과 같이 A, B, C 부분으로 크게 구분하게 된다. 국토교통부는 이러한 전체 개발계획에 맞추어 하천구역의 종점부를 바다와 인접하는 지점으로 변경할 것을 검토할 계획이라고 밝혔고, 새만금개발청도 같은 계획을 가지고 있다.

④ 방조제 내측의 매립지 부분까지 모두 고려하면, 제1호 방조제는 부안군에, 제2호 방조제는 김제시에 귀속되도록 하는 것이 방조제에 대한 접근성과 행정의 효율성을 담보할 수 있다. 원고가 주장하는 바와 같이 김제시 귀속 부분이 동서로 50㎞인 길쭉한 형상이라고 하여 행정의 효율성이 떨어진다고 단정하기 어렵다.

⑤ 새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 약 8%에 이르는 대규모 갯벌이었고 군산시, 김제시, 부안군 어민들이 공동으로 활용해 왔으므로 매립으로 인한 공유수면 상실의 피해가 부안군에게만 치중되었다고 보기 어렵다. 오히려 김제시의 경우 새만금 방조제로 인하여 어민의 갯벌 이용과 해양진출이 완전히 막히는 피해를 입게 되어 피해의 정도가 크다.

원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자인 원고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장대법관이흥구

대법관이기택

주심대법관박정화

대법관김선수