2005구합2237 폐기물처리시설입지결정·고시 및 변경결정·고시처

분 무효확인

1. A

2. B

3. C.

4. D

익산시장

2006. 8. 17.

2006. 9. 7.

1. 원고 A, B, C의 이 사건 소와 원고 D의 이 사건 소 중 2005, 3. 5.자 변경결정·고시 처분에 관한 청구부분을 모두 각하한다.

2. 원고 D의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

피고가, 2004. 12. 20.에 한 익산시 고시 E 익산시 폐기물처리시설입지결정·고시 처분(이하 '이 사건 결정·고시처분'이라 한다) 및 2005. 3. 5.에 한 익산시 고시 F 익산시. 폐기물처리시설입지변경결정·고시 처분(이하 '이 사건 변경·고시 처분'이라 한다)이 각 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 '폐촉법'이라 한다) 제9조 제1항에 의하여 2002. 9. 14. 폐기물처리시설 입지선정계획을 결정하여 이를 공고한 후 익산시 폐기물처리시설 입지선정위원회(이하 '이 사건 입지선정위원 회'라 한다)를 설치하였다.

나. 피고는 2002. 9. 30. 익산시 관내 폐기물처리시설후보지 공개모집 공고를 하여 2002. 11. 30. G리와 H리 지역의 유치신청을 받았고 2003. 4. 25. I리 지역을 추가로 유치신청을 받아 이들 지역에 관하여 입지타당성 조사용역을 수행하던 중 위 각 지역에서 주민들 중 찬반양측의 대립이 발생하였으며, 익산시 의회는 익산시 J에 거주하는 K이 제기한 익산시 폐기물 처리시설 입지선정반대 청원을 심사하여 2004. 2. 13. 피고에게 청원심사결과 G리의 입지후보지 유치신청시 주민총회를 거치지 않는 등 하자 있음을 통보하였다.

다. 이에 이 사건 입지선정위원회는 2004. 2. 27. 회의를 거쳐 청원심사결과 권고사항에 따라 수용 후보지를 재공모하기로 의결하고 이를 피고에게 통보하였으며, 피고는 2004. 4. 7. 이 사건 입지선정위원회의 후보지 공모안을 검토하고 자문을 거쳐 2004. 4. 13. 다음과 같은 내용의 입지후보지 공개모집 공고를 하였다.

- 공모기간 : 2004. 4. 13.~ 5. 12.(30일) 후보지범위 : 익산시 관내 ▶ 규모 - 부지면적 5만평 정도

▶ 제외지역 - 도시계획지역 내 상업지역, 문화재보호구역, 상수원보호구역 자연환경보전지역 및 주요시설물이 많은 곳

■ 응모(유치신청 방법

예상입지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 세대주의 과반수 이상 유치동의서를 첨부하여 주민총회에 선출된 대표가 신청예상입지 경계로부터 300m 이내에 거주세대가 없는 경우는 토지소유자가 신청(토지소유자가 다수인 경우 과반수이상 동의서 첨부)

입지선정위원회 또는 시장이 입지후보지 추천

라. 위 입지후보지 공개모집에 L동 지역을 포함하여 M면, N동, 면, P면, Q면 등 6개 지역이 신청하였고, 이 사건 입지선정위원회는 2004. 5. 18.부터 같은 달 20.까지 마을주민총회 개최 여부, 주민등록세대별 실제거주세대 확인, 유치신청에 동의한 주민서명날인 여부 확인을 위한 현지조사를 하였으며 2004. 5. 27. 유치신청지역 현황설명 및 후보지 현지답사에 관한 내용과 입지타당성조사 관련 심의를 거쳐 입지타당성조사 용역을 시행할 업체를 공개입찰하여 서울에 있는 주식회사 R(이하 'R'이라 한다)을 조사용역 수행자로 결정하였다.

마. 피고는 2004. 7. 16. '조사기간 2004. 7. 12.~2004.10. 9., 조사대상 6개 지역'으로 하는 폐기물처리시설 입지타당성조사계획을 공고하고, 그 후 R이 조사용역을 수행하여 이 사건 입지선정위원회에 3차례 보고를 하였으며, 이 사건 입지선정위원회가 위 보고를 검토한 후 피고는 2004. 10. 11. '폐기물처리시설 입지타당성조사 결과 개요 지역주민공람을 2004. 10. 12.부터 20일간 할 수 있고 그 후 주민의 의견을 수렴한다'는 내용의 공고를 하였다.

바. 이 사건 입지선정위원회는 2004. 12. 13. '익산시 폐기물처리시설 입지선정 지역을 S, T, U 마을 일원'으로 하기로 의결하여 이를 피고에게 통지하였다.

사. 이에 피고는 2004.12. 20. 익산시에서 발생하는 폐기물의 안정적인 처리를 위한 폐기물처리시설설치와 관련하여 폐촉법 제9조 규정에 의하여 입지를 선정하고, 폐촉법 제10조, 같은 법 시행령 제11조의2 규정에 의하여 다음과 같은 내용의 이 사건 결정. 고시처분을 하였다.

(1) 처리대상폐기물의 종류 및 폐기물처리시설설치기관

- 종류 : 생활폐기물, 사업장생활계폐기물, 시운영사업장배출시설계폐기물 설치기관 : 익산시

(2) 폐기물처리시설의 종류 및 규모

- 소각시설 : 용량 200톤/일(100톤 용량 2기) `- 매립시설 : 매립용량 약 900,000m

(3) 폐기물처리를 대상으로 한 지역 : 익산시 전역

(4) 선정된 입지의 위치, 지번, 지목 : 편입토지조서 참조

(5) 선정된 입지의 부지면적 : 약 165,000m

아. 피고는 2005. 3. 5. 폐촉법 제10조, 폐촉법 시행령 제11조의 2의 규정에 의하여 이 사건 결정·고시처분 중 「처리대상폐기물의 종류를 '생활폐기물, 사업장생활계 폐기물, 시운영사업장배출시설계폐기물 에서 '생활폐기물, 사업장생활 계폐기물'로, 폐기물처리시설의 종류 및 규모를 '당초: 소각시설 - 용량 200톤/일(100톤 용량×2기), 매립시설 - 용량 약 900,000'에서 '변경: 소각시설 용량 200톤/일(100톤 용량 2기), 매립시설 - 선

정된 폐기물매립시설입지에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제43조 및 폐기물관리법 제30조에 의거 단계별로 매립시설 설치'로, 선정된 입지의 부지면적을 '당초 결정고시 면적: 약 165,000m, 금회 변경결정고시면적: 약 54,000m'로 각 변경하는 내용의 이 사건 변경·고시 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1호증의 1, 2, 갑제3호증의 1, 을제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

원고들은, 원고적격과 관하여 폐촉법령의 규정에 따르면 이 사건 각 처분으로 인하여 원고들의 재산권 내지 환경권이 침해당하게 되므로 원고들에게는 원고적격이 있다고 주장하고, 본안에 관하여 ① 입지선정위원회 구성 중 주민대표는 시의회에서 선정하도록 되어 있고 시의회는 조례에 정하는 바에 따라 시의회 의결로 주민대표를 선정하여야 함에도 이 사건 입지선정위원회 위원 구성 중 주민대표 3인을 시의회 의장이 임의로 선정하고 이렇게 선정된 주민대표가 또 다른 위원인 2명의 전문가를 선정하였으므로 이 사건 처분은 입지 선정절차에 위법이 있고, ② L동입지 신청마을인 T과 U마을은 예상입지경계로부터 300m 밖 1km 지점에 위치해 있고 T과 U마을의 대표는 주민총회에서 선출된 자가 아니어서 입지신청요건을 갖추지 못하였으므로 이 사건 처분은 폐기물처리시설 입지후보지 공개모집방법에 위반하였으며, ③ L동입지로부터 500m 이내에 청동기유물 V산포지가 있어 이 사건 각 처분에 의하여 선정된 L동지역은 문화재보호지역으로서 입지후보지 제외지역임에도 피고가 입지타당성 조사를 하면서 이러한 문화재부분을 고의로 누락하였으므로 피고의 위탁에 의한 입지타당성 조사는 그 내용이 부실한 위법이 있는 등 이 사건 각 처분은 하자가 있고, 이러한 하자는 중대 명백하여 무효사유에 해당한다고 주장한다.

3. 관계법령

별지와 같다.

4. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고들의 원고적격 여부

직권으로 살피건대, 폐촉법령의 규정의 취지는 소각시설을 설치하는 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경상의 침해를 받으리라고 예상되는 직접 영향권 내에 있는 주민들이나 폐기물소각시설의 부지경계선으로부터 300m 이내의 간접영향권 내에 있는 주민들이 사업시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적인 이익까지도 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위 주민들이 소각시설 입지지역 결정·고시 처분과 관련하여 갖는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의 이익에 대한 침해 내지 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 폐기물 소각시설의 입지 지역을 결정·고시한 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 할 것이고, 한편 폐기물소각시설의 부지 경계선으로부터 300m 밖에 거주하는 주민들도 위와 같은 소각시설 설치사업으로 인하여 사업시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음에도 폐기물처리시설 설치기관이 주변영향지역으로 지정·고시하지 않는 경우 폐촉법 제17조 제3항 제2호 단서 규정에 따라 당해 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있다는 것을 입증함으로써 이 사건 결정·고시처분 내지 변경·코시체,분의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다.

이 사건에 관하여 돌이켜 보건대, 원고 D이 폐기물소각시설 부지경계선으로부터 300m 이내에 거주하는 주민인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 이에 의하면 원고 D에게는 이 사건 폐기물소각시설 설치로 인하여 환경상의 이익에 대한 침해 내지 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되므로 원고 D은 이 사건 결정·고시 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다.

한편, 원고 A, B, C는 위 부지경계선으로부터 300m 이상 떨어진 지역에 거주하는 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 위 원고들은 이 사건 폐기물소각시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있으므로 원고 A, B, C에게는 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없으니, 원고 A, B, C의 이 사건 소는 모두 부적법하다.

나. 원고 D이 이 사건 변경 고시처분의 무효확인 등을 구할 소의 이익 여부 직권으로 살피건대, 당초처분이 있은 후 이를 축소하는 변경 처분이 행하여진 경우에는 처분청이 당초처분의 전부를 취소한 다음 새로이 축소된 부분에 관하여 이를 확정하는 처분을 한 것이 아니라 당초처분의 일부를 취소한 것에 불과하므로, 원고로서는 위법사유가 공통되는 한, 당초처분의 위법 여부를 다투면 되고 별도로 축소된 변경처분의 무효 내지 취소를 구할 이익이 없다.

위에서 인정한 사실에 의하면, 피고는 소각시설과 매립시설의 설치를 위한 이 사건 결정·고시처분을 하였다가 이후 매립시설을 단계별로 설치하기로 하고 우선 소각시설만을 설치하기로 하는 내용의 이 사건 변경 고시 처분을 하였는데, 이는 당초처분을 축소한 변경처분이라 할 것이어서, 원고 D으로서는 이 사건 결정·고시처분의 하자만을 다투면 되고, 이 사건 변경·고시처분의 하자를 별도로 다툴 소의 이익이 없으므로, 원고 D의 이 사건 소 중 이 사건 변경·고시 처분의 무효확인청구 부분은 소의 이익이 없어 부적법하다.

5. 원고 D의 본안에 관한 판단

가. 이 사건 입지선정위원회 구성의 위법 여부

폐촉법 시행령 제7조와 별표 1에 의하면, 입지선정위원회의 11명의 구성원 중 3인은 시의회에서 선정한 주민대표이고, 2인은 이들 주민대표가 추천한 전문가이어야 하고, 여기서 주민대표 위원을 시의회에서 선정한다. 함은 시의회 의결로 선정하여야 한다는 취지라 할 것인바, 이 사건에 돌이켜 보건대, 을제8호증(을제19호증과 같다), 을 제9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 피고는 2002. 7. 31. 익산시 의회의장에게 적정한 입지선정 및 선정과정의 투명성 확보를 위하여 이 사건 입지선정위원회 구성을 위하여 주민대표 3인을 선정하여 추천해 줄 것을 의뢰한 사실, 이에 익산시 의회는 2002. 8. 20. 입지선정위원 중 의회에서 선정하는 주민대표로 W, X, Y 3인을 선정하였는데, 위 주민대표는 본회의 의결을 통한 방법이 아니라 기관의 장인 의장에 의하여 선출된 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실에 의하면, 익산시 의회는 이 사건 입지선정위원회 위원 중 주민대표를 선정함에 있어서 시의회 의결을 거치지 않고 의회의장이 의사결정을 하였고, 이렇게 선출된 주민대표 3인이 이 사건 입지선정위원회 위원 중 전문가 2인을 다시 선임하였으므로 이 사건 입지선정위원회는 그 구성방법에 있어서 위법한 위원회라 할 것이고, 이와 같이 위법하게 구성된 입지선정위원회의 입지 선정 의결에 기초하여 행하여진 피고의 이 사건 결정·고시 처분 또한 위법하다.

한편, 행정처분에 어떤 하자가 있을 경우 그것이 객관적으로 중대하고 명백한 하자일 때에는 처분의 당연 무효사유에 해당할 것이지만, 그렇지 아니하고 그것이 단순 위법한 정도에 그칠 때에는 그 처분의 취소사유에 해당한다 할 것이고, 나아가 그 하자가 객관적으로 중대하고 명백한지의 여부는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적인 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다 할 것인바, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고 D은 이 사건 폐기물처리시설의 설치 자체나 입지선정위원회의 구성 등 관련 절차에 대하여는 그동안 별다른 이의를 제기하지 않았고, 입지선정위원회의 구성방법상의 하자는 이 사건 소를 제기하면서 비로소 주장하기 시작한 것으로 보이는 점, 폐촉법 시행령 제7조와 별표 1은 '시의회에서' 선정한다고 규정되어 있을 뿐이고 '시의회에서 의결로' 선정한다고 규정되어 있지 않으므로 위 규정만으로는 법규의 내용이 분명하지 않아 시의회 의장이 선정할 수 있다는 의미로 해석할 수도 있는 점, 이 사건 입지선정위원회의 위원 중 과반수가 안되는 5인의 선정에만 위와 같은 하자가 있는 점, 이 사건 입지선정위원회의 위원으로 선정되는 주민대표라 함은 매립시설이 설치될 지역에 거주하는 자들 중에 선정되어야 함을 의미하는 것이 아니라 시·군·구의회의원이나 공무원 등이 아닌 일반인을 의미하는 것이라 할 것이고 익산시 의회 의장이 선정한 주민대표들도 대학교수 중에 선정된 점 등을 종합하여 판단하면, 이 사건 입지선정위원회의 구성방법에 있어서의 위법사유는 이 사건 처분을 당연무효로 돌릴 만큼 객관적으로 중대하고 명백한 하자가 아니라 그 처분을 취소할 수 있을 정도의 하자가 있는 경우에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 결정·고시처분이 무효임을 전제로 한 원고 D의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 입지후보지 공개모집 방법의 위반 여부에 관한 판단 앞에서 인정한 사실과 같이 피고는 이 사건 입지후보지 공개모집 공고를 하면서, 응모방법으로 예상입지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 세대주의 과반수 이상의 유치동의서를 첨부하여 주민총회에 선출된 대표가 신청하도록 하였고, 다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제5호증의 1, 2, 갑제6, 7호증, 갑제9호증의 1 내지 34, 을제11호증의 1 내지 5(을제20호증과 같다), 을제13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(1) S마을은 거주 세대수 50세대 중 43세대가, U마을은 57세대 중 31세대가, T마 을은 41세대 중 31세대가 각 폐기물처리시설유치를 동의한다는 내용의 유치동의서에 서명·날인하였다.

(2) 위 동의서는 Z과 AA 이 2004. 4. 말경부터 같은 해 5. 초순경까지 마을주민들의 집을 방문하여 서명 날인을 받았고, 다만 그 동의서의 서명날인 중 D, AB, AC 부분은 AD가 각자의 집을 방문하여 그들로부터 직접 서명 날인을 받았다.

(3) 위 3개의 마을 중 U마을과 T마을은 선출된 대표자 AE, AF가 피고에게 폐기물처리시설 후보지 신청을 하였고, S마을은 대표자를 선출하기 위하여 2004. 5. 8. 20:00경 S 양로당에서 주민총회를 개최하였으나 위 주민총회에 주민 16명만이 참석하여 대표자를 선출하지 못하였고 이에 AA이 임의로 27명이 참석하여 대표를 선출하였다는 내용의 회의록을 작성하여 44명의 마을주민들로부터 회의참석자 명단에 서명·날인을 받은 후 S마을의 통장인 AD를 통하여 위 (1)항과 같이 작성된 주민들의 유치동의서를 첨부하여 피고에게 폐기물처리시설 후보지신청을 하였다.

(4) 위 3개 마을은 위와 같은 후보지 신청 대표지번으로부터는 각 300m 이내에 있었으나 그 중 U마을과 T마을은 피고의 이 사건 결정·고시 처분에 의한 폐기물처리시설 부지로부터는 300m 밖에 위치하게 되었다.

폐촉법 제9조 제4, 5항, 폐촉법 시행령 제10조 제2항에 의하면, 입지선정위원회가 입지를 선정하고자 하는 경우에는 미리 대통령령이 정하는 전문연구기관으로 하여금 입지 후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 그 결과를 참작하여야 하고, 입지선정위원회는 폐기물소각시설 예상입지의 경계로부터 300m 이내에 거주하는 세대주의 과반수가 그 지역 안에 제1항의 규정에 의한 입지선정계획에 의하여 폐기물처리시설의 설치를 원하는 경우에는 제4항의 규정에 의한 입지타당성조사를 그 지역에 한하여 실시할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 폐촉법령의 취지에 비추어 볼 때 이 사건 입지후보지 공개모집의 의미는 입지선정위원회가 입지후보지를 결정하여 입지타당성 조사를 함에 있어 피고가 그 지역을 임의로 결정하지 않고 그 지역주민들의 의견을 수렴하여 폐기물처리시설의 설치를 원하는 지역에 한하여 입지타당성 조사를 실시하여 민원의 발생을 최소화하려는 것이고, 그 지역에 거주하는 세대주의 과반수가 원하지 않을 때에는 그 지역을 입지후보지로 결정할 수 없거나 그 지역에 대한 입지타당성을 조사할 수 없고 나아가 그 지역을 입지로 선정할 수 없다는 의미는 아니라 할 것이며, 실제로 피고의 입지후보지 모집공고에도 세대주 과반수 찬성에 의한 신청 외에 예상입지 경계로부터 300m 이내에 거주세대가 없는 경우는 토지소유자에 의한 신청 또는 입지선정위원회 또는 시장의 추천에 의하여도 입지후보지를 선정할 수 있도록 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 입지후보지 공개모집 과정 중 S마을의 유치신청에는 그 거주하는 세대주의 과반수가 유치에 찬성을 하였으나 위 유치신청을 하기 위한 마을의 대표자 선출에 하자가 있고, U마을과 T마을의 유치신청에는 이 사건 폐기물처리시설의 입지선정부지로부터 300m 밖에 위치하고 있다는 하자가 있으나, 이러한 하자는 입지 후보지 유치신청 공고에 따른 절차를 이행하지 않았다는 것일 뿐이고 이 사건 결정·고 시처분을 하기 위한 폐촉법령상 규정된 절차를 이행하지 않았다는 것은 아니므로(그 후 피고는 아래에서 인정한 바와 같이 적법한 입지타당성 조사를 거쳐 이 사건 결정·고시처분을 하였다) 위 하자만으로는 이 사건 결정·고시처분이 위법하다고 할 수 없으니, 원고 D의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 입지타당성 조사 부실 여부에 관한 판단

문화재관련부분을 조사하지 않았거나 고의로 누락하였다는 점을 인정할 만한 증거가 없고, 오히려 을 제18호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 R에서는 입지타당성 조사단계에서 6개 후보지에 대하여 문화재 부분에 대하여 도상조사를 시행한 사실, 제1차 조사결과 익산시 관내에는 국가지정문화재 19개소, 지방지정문화재 33개소, 문화재 자료 14개소의 문화재가 분포하고 있으나 각 후보지별 사업부지 경계에서 500m 이상 떨어져 있는 것으로 조사되어 6개 후보지 모두 문화재보호법에는 위배되지 않은 사실, 또한 제2차 조사로서 AG대학교 AH연구소에서 조사한 문화유적분포지도 (1998년)를 조사하여 6개 후보지에 대하여 V분포지, 유물분포지 등이 6개 후보지 경계내에 분포하는지 여부를 확인한 결과 6개 후보지 경계 내에는 위 분포지가 포함되지 않은 사실, 이에 6개 후보지 모두가 문화재 부분에 대하여 입지선정을 위한 객관적인 차등성 평가 측면에서 같은 점수로 평가되어 익산시 폐기물처리시설 입지평가항목에서, 제외한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고 D의 이 부분 주장도 이유 없다.

6. 결론

그렇다면, 이 사건 결정·고시 처분의 무효확인을 구하는 원고 D의 청구는 이유 없으므로 기각하고, 원고 A, B, C의 이 사건 소와 원고 D의 이 사건 소 중 이 사건 변경·고시처분에 관한 청구 부분은 모두 부적법하므로 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사정창남

판사이태웅

판사방선옥