서울행정법원 2017.8.24. 선고 2016구합84580 판결

다. 이에 원고는 2014.10.14. 환경부장관에게 계획기간 (2015년 ~ 2017년) 배출권총 신청수량 및 이행연도별 배출권 신청수량, 사업장별 온실가스 배출정보[기준연도 (2011년 ~ 2013년) 기존시설의온실가스배출정보,예상신설·증설시설의온실가스 배출정보] 등의 사항이 포함된 배출권 할당신청서를 제출하였는데(이하 '이 사건 1차 할당신청'이라 한다), 당시 원고가 신청한 계획기간 내 배출권 총 신청수량 및 이행연도별 배출권 신청수량은 아래 표 기재와 같다.

[단위 : 이산화탄소상당량톤(tCO2eq), 이하 같다]

라. 환경부장관이 이 사건 1차 할당신청을 반려함에 따라 원고는 2014. 10. 28. 다시 배출권 할당신청을 하였는데(이하 '이 사건 2차 할당신청'이라 한다), 당시 원고가 신청한 계획기간 내 배출권 총 신청수량 및 이행연도별 배출권 신청수량은 아래 표 기재와 같다.

마. 환경부장관은 2014. 12. 1. 원고에게 아래 표 기재와 같이 제1차 계획기간의 배출권 할당량을 결정 · 통보(이하 '이 사건 배출권 할당처분'이라 한다)하였다.

바. 원고는 2014. 12. 26. 환경부장관에게 위 배출권 할당량에 2014년에 증설된 이 사건 사업장 내 시설(AB동 수변전설비, C동 수변전설비, D동 4층 전력설비, 이하 '이 사건 증설시설'이라 한다)의 예상배출량이 전혀 반영되지 않았음을 이유로 배출권거래법 제38조 제1항 제2호에 따라 이의신청을 하였으나, 환경부장관은 2015. 2. 6. 원고에게 이 사건 증설시설에 관한 증빙자료가 불충분하여 배출권의 추가할당이 어렵다는 통보를 하였다.

사. 원고는 2016, 3. 31. 환경부장관에게 배출권거래법 제16조 제1항 제2호, 배출권 거래법 시행령 제21조 제1항 및 온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침(환경부 고시 제2014-159호, 이하 '이 사건 할당지침'이라 한다) 제16조 제1항 제3호에 따라 사업계획 변경을 원인으로 배출권 추가할당 신청을 하여 2016. 5. 31. 배출권 15,566tCO2-eq를 추가로 할당받았다.

아. 한편 환경부장관은 2016. 5. 31. 원고의 폐가스 소각시설에서 1년 동안 배출한 온실가스량이 할당된 배출권의 10% 이하여서 할당취소의 사유인 이 사건 할당지침 제31조 제1항 제2호 소정의 '가동정지'에 해당함을 이유로, 배출권거래법 제17조, 배출권 거래법 시행령 제22조, 이 사건 할당지침 제38조에 기해 원고에 대한 2015년도의 배출권 할당량 43,878tCO2-eq 중 1,135 tCO2eq를 취소하였다(이하 '이 사건 배출권 할당 취소처분'이라 한다).

자. 원고는 2016. 6. 13. 폐가스 소각시설이 가동정지된 것이 아니라 50억 원 가량의 비용을 들여 당초 전기와 LNG를 연료로 하여 폐가스를 처리해오던 위 시설을 변경, 교체함으로써 전기만을 사용하는 처리방식으로 개선하였기 때문에 온실가스 배출량이 감소되었음을 이유로 배출권거래법 제38조 제1항, 배출권거래법 시행령 제47조에 따라 이 사건 배출권 할당량 취소처분에 대한 이의신청을 하였으나, 피고는 2016. 8. 1. 원고에게 폐가스 소각방식의 변경으로 인한 온실가스 감축수준을 정량화하기 곤란하여 원고가 주장하는 온실가스 감축활동을 인정할 수 없음을 이유로 위 이의신청을 받아들일 수 없다는 통보를 하였다.

차. 원고는 2016. 3. 30. 배출권거래법 제24조에 따라 2015년도에 원고가 실제 배출한 온실가스 배출량을 측정·보고·검증이 가능한 방식으로 작성한 명세서(위 명세서상 원고의 2015년도 온실가스 배출량은 75,310tCO2eq이다)를 환경부장관에게 보고하였는바, 환경부장관은 2016. 5. 31. 위 명세서를 기초로 배출권거래법 제25조에 따라 원고에게 2015년도 실제 온실가스 배출량 76,601tC02-eq를 인증하였다.

카. 원고는 2016. 6. 29. 위 2015년도 배출량 인증에 대한 이의신청을 하였고, 피고는 2016. 8. 8. 위 이의신청을 받아들여 원고의 2015년도 실제 온실가스 배출량이 75,310tC02-eq임을 인증하였다.

타. 원고는 2016. 8. 18. 배출권거래법 제27조 제1항에 따라 피고로부터 할당받은 배출권 58,309tCO2-eq(= 최초 배출권 할당처분량 43,8781C02-eq + 2016. 5. 31.자 추가할당분 15,566tC02-eq - 2016. 5. 31.자 할당취소분 1,135tCO2-eq)와 동법 제28조 조 제2항에 따른 배출권 차입분 15,062tCO2-eq 합계 73,371tCO2-eq을 피고에게 제출하였다.

파. 피고는 2016. 8. 30. 원고에게 인증 배출량(75,310tCO2-eq)이 배출권 제출분 (73,371tC02-eq)을 초과함을 이유로 원고에게 배출권거래법 제33조 및 같은 법 시행령 제42조에 따라 과징금 69,966,870원[= 배출권 부족분 1,939tCO2-eq(= 75,310tCO2-eq

- 73,371tC02-eq) × 2015년도 배출권 평균 시장가격 12,028원/tCO2-eq × 과징금 부과율 3배]을 부과하겠다는 사전통지를 하였고, 이후 2016. 9. 26. 원고에게 위 과징금을 부과하였다(이하 '이 사건 과징금 부과처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 22호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 과징금 부과처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

1) 원고의 주장

가) 원고가 이 사건 증설시설의 온실가스 배출 정보에 관한 증빙자료를 갖추어 배출권 할당 신청을 하였음에도, 피고는 이 사건 증설시설의 예상 배출량을 전혀 고려하지 않고 이 사건 배출권 할당처분을 하였는바, 이는 과소할당에 해당할 뿐만 아니라 배출권거래법 및 저탄소 녹색성장기본법 등 관련 법령의 취지에도 반하여 위법하다.

나) 피고는 이 사건 사업장 내 폐가스 소각시설의 온실가스 배출량이 할당된 배출권의 10% 이하여서 이 사건 할당지침 제31조 제1항 제2호 소정의 '가동정지'에 해당하는 것으로 보아 이 사건 배출권 할당취소처분을 하였으나, 이 사건 할당지침에서 가동정지의 기준을 할당된 배출권의 100분의 10 이하로 정한 것은 법령의 위임 범위를 벗어난 것일 뿐만 아니라, 위 소각시설의 온실가스 배출량 감소는 가동정지 때문이 아년 원고의 시설 개선 작업의 결과이므로, 피고의 이 사건 배출권 할당취소처분은 위법하다.

다) 따라서 위와 같이 위법한 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분에 기하여 루어진 이 사건 과징금 부과처분 역시 위법하므로 취소되어야 한다.

2) 피고의 주장

가) 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분은 배출권거래법 및 이 사건 할당지침에 따른 것으로서 적법하다.

나) 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분과 이 사건 과징금 부과처분은 별개의 처분인데, 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분 모두 제소기간이 도과하여 불가쟁력이 발생하였으므로, 그 위법을 이유로 이 사건 과징금 부과처분의 효력을 다툴 수 없다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 하자승계 여부에 대한 판단

가) 두 개 이상의 행정처분을 연속적으로 하는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오며, 그 결과가 당사자에게 예측 가능한 것이 아닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다(대법원 1994, 1, 25. 선고 93누8542 판결, 대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두6964 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어, 먼저 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분의 하자가 이 사건 과징금 부과처분에 승계되는지 보건대, 이 사건 배출권 할당처분은 원고와 같은 할당대상업체의 신청을 전제로 행하여지는 행정처분인 점 등을 고려할 때 그 법적 성격이 수익적 행정행위로 보이는 반면(원고의 할당 신청에 따른 처분이 이루어지지 않은 부분 역시 침익적 행정행위로는 볼 수 없다), 이 사건 과징금 부과처분은 침익적 행정행위의 성격을 갖는 점, 이 사건 배출권 할당 처분 및 할당취소처분과 이 사건 과징금 부과처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 것도 아닌 점 등을 고려할 때, 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분과 이 사건 과징금 부과처분은 각각 별개의 법률효과를 발생시키는 독립한 행정처분이라고 봄이 상당하다.

그런데, 원고가 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분이 있은 때로부터 90일 이내에 위 각 처분을 다투지 않은 이상 위 각 처분에 관하여는 제소기간 도과로 불가 쟁력이 생겨 더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 되었다고 할 것이다(원고는 이 사건 과징금 부과처분이 배출권 할당 신청에 대한 최종적인 거부의 의사표시에 해당하므로, 이 사건 과징금 부과처분 시를 기준으로 이 사건 배당권 할당 처분에 대한 제소기간의 도과 여부를 판단하여야 한다는 주장도 하고 있으나, 원고의 할당 신청에 대한 거부는 이 사건 배출권 할당처분 시점에 이루어진 것이지 그 후로도 거듭하여 거부 처분이 이루어졌다거나 이 사건 과징금 부과처분을 할당 신청에 대한 최종적 거부처분이라고 볼 수는 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다).

또한 원고가 할당받은 배출권이 추후 원고가 배출하는 온실가스 배출량에 비하여 부족한 경우에는 과징금이 부과될 수 있다는 것은 배출권거래와 관련한 법령상 예정되어 있는 것으로 이 사건 할당 처분 당시 충분히 예측 가능하고, 원고가 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분에 대하여 이의신청을 하기도 하였는바, 이 사건 배출권할당 및 할당취소처분을 전제로 한 이 사건 과징금 부과처분이 원고에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오고 그 결과를 원고가 예측할 수 없는 것이라고 할 수도 없다.

따라서 원고는 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분에 중대 · 명백한 하자가 있어 당연무효인 경우에만 위 각 처분의 하자를 이유로 이 사건 과징금 부과처분의 효력을 다툴 수 있다고 할 것이다.

2) 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분이 무효인지 여부

가) 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다.

고 할 수 없는 것이다(대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분이 당연무효인지에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 증설시설에 대하여 배출권거래법 등 관련 법령에 따른 증빙자료를 구비하여 배출권 할당 신청을 하였음에도 피고가 위 시설의 예상 배출량을 전혀 고려하지 않고 이 사건 배출권 할당처분을 한 것인지 여부 및 원고가 이 사건 사업장 내 폐가스 소각시설의 가동을 정지한 것이 아니라 시설 개선작업을 하여 위 시설의 온실가스 배출량이 감소한 것임에도 피고가 이 사건 배출권 할당취소처분을 한 것인지 여부는 위 각 처분의 요건사실에 관한 것으로서 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 처분대상이 되는지의 여부가 밝혀질 수 있으므로, 이 사건 배출권할당 및 할당취소처분은 모두 그 하자가 중대 · 명백하다고 할 수 없다(원고는 이 사건 배출권 할당취소처분의 근거가 된 이 사건 할당지침 제31조 제1항 제2호가 법령의 위임한계를 벗어나 위법하다고 주장하나, 위 할당지침의 규정은 배출권거래법 제17조 제2항, 배출권거래법 시행령 제22조 제10항의 위임에 따라 배출권 할당 취소에 관한 세부사항에 관하여 위 각 법령의 내용을 보충하는 것이고, 위 각 법령 규정에서 위임한 배출권 취소 요건인 가동정지의 기준을 구체적으로 규정한 것이므로 상위 법령의 위임한계를 벗어난 것이라고 할 수 없고, 위 할당지침의 가동정지 기준이 비례원칙 등을 위반한 것으로 보이지도 않으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다).

다) 나아가 이 사건 배출권 할당 및 할당취소처분에 어떠한 위법사유가 있는지에 관하여 보더라도, 갑 제17호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 위 각 처분은 모두 배출권거래법 등 관계 법령에 따라 이루어진 것으로서 적법하다고 할 것이다.

① 배출권 할당대상업체는 배출권 할당신청시 '예상되는 증설 시설의 기준연도 마지막 연도 가동실적을 활용한 부하율, 가동시간, 배출집약도 또는 예상되는 증설시설의 기준연도 연평균 가동실적을 활용한 부하율, 가동시간, 배출집약도 등의 자료'를 증빙자료로 제출하여야 하고(이 사건 할당지침 제5조 제3항), 예상 증설시설의 예상 온실가스 배출량을 증설로 인하여 증가되는 해당 시설의 설계용량과 예상되는 부하율 · 가동시간 · 배출집약도를 모두 곱하여 산출하되, 위 부하율 · 가동시간 · 배출집약도는 기존시설의 기준연도 마지막 연도 내지 기준연도 연평균 가동실적을 활용하도록 하고 있으며(이 사건 할당지침 제10조 제1항 제2호 나목), 환경부와 한국환경공단이 작성한 '배출권 할당신청서 작성 가이드라인'(이하 '이 사건 가이드라인'이라 한다)에서는 예상증설시설의 가동시간에 관한 증빙자료로 '증설 전 해당시설의 2013년 가동실적(가동시간) 확인이 가능한 내부 실적 보고 자료, 운전일지, ERP 자료 등을 들고 있다.

원고는 이 사건 1, 2차 할당신청시 이 사건 증설시설의 가동시간과 관련한 증빙자료로 'AB동 2013년도 설비 가동 현황 생산량', 'C동 2013년도 설비 가동 현황 생산량', 'D동 2013년도 설비 가동 현황 생산량'(을 제3호증의 1 내지 3)을 제출하였는데, 이는 이 사건 가이드라인에서 들고 있는 가동시간에 관한 증빙자료에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 위 자료에 기재된 가동시간은 연평균가동률에 시간과 일자를 곱하는 방식으로 산출한 것일 뿐 실제 가동시간이 아니고, 이를 뒷받침할 객관적인 자료 또한 존재하지도 않아 이를 기준연도 마지막 연도 혹은 기준연도 연평균 가동실적에 관한 증빙자료로 보기 어려우므로, 원고가 이 사건 1, 2차 할당신청시 이 사건 증설시설에 관한 증빙자료를 제대로 제출하였다고 할 수는 없다(원고가 들고 있는 '생산이 계획된 LED chip의 구체적 수량' 및 '이 사건 사업장 내 개별 설비의 전기용량' 등의 자료 역시 가동시간에 관한 증빙자료로 보기 어렵고, 이 사건 증설시설이 2015년에 원고가 제출한 자료의 '예상 가동시간'에 근접한 시간 동안 가동되었다는 것만으로 이와 달리 볼 수 없다).

③ 원고는, 이 사건 증설시설의 가동으로 인하여 온실가스의 배출량이 증가될 것이 확실시 되는 이상 피고로서는 원고에게 가동시간 확인을 위한 추가 자료의 제출을 요구하거나 원고가 제출한 자료에 기해 합리적으로 예상되는 가동시간 등을 토대로 배출권을 할당하였어야 한다고 주장한다. 그러나 배출권의 할당은 배출권 할당대상업체의 신청에 따라 이루어지는 것이고, 할당신청서의 작성과 증빙자료의 제출 역시 원고의 책임 하에 이루어지는 것이므로, 피고에게 위와 같은 의무가 존재한다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 신청서의 작성 방법이나 증빙자료에 관한 사항은 이 사건 가이드라인의 배포 등을 통해 사전 안내가 있었던 것으로 보이므로, 원고의 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다.

④ 또한 원고는, 저탄소 녹색성장기본법에 따른 목표관리제에서의 배출허용량과 배출권거래제에서의 배출권 할당량은 모두 원고가 제출한 증빙자료를 토대로 산정되는 것이고, 2015년 배출권할당량에 이 사건 증설시설이 고려되어야 함에도, 원고의 2015년도 배출권할당량이 2014년도 배출허용량에 비하여 훨씬 적게 산정된 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 그러나 배출권거래제는 국가의 온실가스 배출허용총량을 부문별 · 업종별로 나누고, 그 범위 내에서 업체별 배출량을 결정하는 것일 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 이 사건 배출권 할당처분에 따른 원고의 2015년도 배출권할당량에는 증빙자료의 부족으로 이 사건 증설 시설의 온실가스 배출량이 반영되지 않은 것인 점 등을 고려할 때, 원고의 위 주장과 같은 이유만으로 이 사건 배출권 할당처분이 위법하다고 할 수는 없다.

⑤ 피고는 이 사건 사업장 내 원고의 폐가스 소각시설의 2015년도 온실가스 배출량이 OtC02-eq로, 같은 기간에 할당된 배출권 1,135tCO2-eq의 10% 이하여서 이 사건 할당지침 제31조 제1항 제2호에 따른 가동정지에 해당함을 이유로 이 사건 배출권 할당취소처분을 한 것이고, 이에 대하여 원고는 위 시설의 온실가스 배출량 감소가 가동정지가 아닌 원고의 시설 개선 작업에 따른 것이라고 주장하나, 원고가 제출한 자료만으로는 위 시설의 2015년도 온실가스 배출량이 OtCO2-eq로 된 것이 시설 개선작업의 결과라고 인정하기 이렵고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다.

3) 소결

따라서 피고의 이 사건 과징금 부과처분은 적법하고, 원고의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.