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판시사항
[1] 행정청이 ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙’에 따라 행위하였다고 하여, 그 행위가 곧바로 적법하다고 볼 수 있는지 여부(소극)
[2] 국민주택의 특별공급 대상자로서의 ‘무주택세대주’와 관련하여, 구 주택공급에 관한 규칙 제2조 제9호 에 언급된 ‘세대원’의 의미
[3] 주택을 소유한 아들이 세대별 주민등록표상 세대주와 동일한 세대를 이루었으나 실제로는 해외에서 생활하면서 세대주와 생계를 같이하지 아니하였다면, 그 세대주인 아버지는 국민주택의 특별공급 대상자인 ‘무주택세대주’로 보아야 한다고 한 사례
판결요지
[1] ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙’은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아니므로, 행정청의 어떤 행위가 그에 따랐다고 하여 그 행위가 곧바로 적법하다고 볼 수는 없고, 위 특별공급규칙에 따른 행위의 효력은 특별공급규칙의 상위규범에 해당하는 주택법 및 주택공급에 관한 규칙에 의하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다.
[2] 구 주택공급에 관한 규칙(2007. 8. 24. 건설교통부령 제576호로 개정되기 전의 것) 제2조 제9호 에 언급된 ‘세대원’에 관하여는 명시적인 정의규정이 없으나, 일반인에게 있어 ‘세대원’이란 통상 ‘세대주 및 그 배우자와 동일한 주소 또는 거소에서 생계를 같이하는 가족’을 의미하는 점, 위 규칙 제19조 제1항 이 국민주택의 특별공급 대상자를 ‘무주택세대주’로 한정한 취지는 생계를 같이하는 자 중 1인이라도 주택을 소유하고 있으면 굳이 그 세대주에게 국민주택을 특별공급하면서까지 그 주거안정을 도모할 필요가 없다는 데 있는 점, ‘세대주가 세대별 주민등록표상의 어느 동일 세대원과 생계를 같이하지 아니하는 경우’에는 그 세대원이 별도로 주택을 소유하고 있다 하더라도, 위 규칙 제19조 제1항 제3호 각 목 에서 정한 주택을 소유하고 있는 세대주에게는 ‘세대주와 그 세대원이 동일 세대에 속하지 아니하는 경우’와 마찬가지의 주거불안이 발생하는 점 등에 비추어 보면, 제2조 제9호 에서 언급된 ‘세대원’이란 적어도 국민주택의 특별공급 대상자로서의 ‘무주택세대주’와 관련하여서는 ‘생계를 같이할 것’을 그 요건으로 한다고 해석함이 상당하다.
[3] 주택을 소유한 아들이 세대별 주민등록표상 세대주와 동일한 세대를 이루었으나 실제로는 해외에서 생활하면서 세대주와 생계를 같이하지 아니하였다면, 그 세대주인 아버지는 국민주택의 특별공급 대상자인 ‘무주택세대주’로 보아야 한다고 한 사례.
원고
원고 (소송대리인 변호사 최진복)
피고
서울특별시 도봉구청장
변론종결
2007. 8. 17.
주문
1. 피고가 2006. 9. 21. 원고에 대하여 한 특별공급아파트 공급대상자 부적격처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 2004. 11. 24. 소외 1로부터 서울 도봉구 쌍문동 (지번 1 생략) 외 1필지 지상 다세대주택 제지하층 제2호(아래에서는 ‘이 사건 주택’이라고 한다)를 매수하고 같은 해 12. 30. 이에 관하여 위 매매를 원인으로 한 자신 명의의 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 피고는 2005. 11. 17. 도시계획사업인 ‘쌍문3동 둥근달어린이공원 확장조성 사업’을 진행하기 위하여 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따라 원고로부터 이 사건 주택을 공공용지로서 협의취득하였다.
다. 그 후, 원고가 2005. 11. 17. 이 사건 주택이 도시계획사업으로 철거되었다는 이유로 피고에게 발산지구의 국민주택(85㎡)에 대한 특별공급(분양)을 신청하자, 피고는 2006. 9. 21. “원고의 아들이자 동일세대원인 소외 2가 2003. 5. 2.부터 안산시 단원구 원곡동 (지번 2 생략) 지상 연립주택 가동 제3층 제304호(아래에서는 ‘안산주택’이라고 한다)를 소유하고 있으므로, 원고는 서울특별시의 조례인 ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙’(그 주요내용은 별지 기재와 같다; 아래에서는 ‘특별공급규칙’이라고 한다)에서 정한 무주택세대주에 해당하지 아니한다”는 이유로 원고에 대하여 특별공급아파트 공급대상자 부적격처분(아래에서는 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 갑2, 3, 6, 18, 19호증, 을1호증의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
구 주택공급에 관한 규칙(2007. 8. 24. 부령 제576호로 개정되기 전의 것; 아래에서는 ‘주택공급규칙’이라고 한다) 제2조 제9호 에서 말하는 ‘세대원’이란 ‘생계를 같이하는 자’라는 실질적인 의미로 해석하여야 하는바, 소외 2는 2004. 11. 24.부터 이 사건 처분 당시까지 원고와 생계를 같이하지 아니하였으므로, 세대원인 소외 2가 안산주택을 소유한 사실을 들어 원고가 ‘무주택세대주’에 해당하지 아니함을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 소외 3은 원고의 전처이고(1998. 4. 14. 협의이혼하였다), 소외 2는 원고 및 소외 3의 아들이다.
(2) 원고는 2003년경부터 성남시 수정구 수진동, 서울 서대문구 연희동, 서울 관악구 신림동 등지에서 약국을 경영하여 왔다.
(3) 소외 2는 2003. 5. 2. 소외 4로부터 안산주택을 매수하고 같은 해 6. 2. 이에 관하여 위 매매를 원인으로 한 자신 명의의 소유권이전등기를 마쳤으며, 2006. 10. 16. 소외 5에게 안산주택을 매도하였다.
(4) 소외 2는 2004. 5. 1. 소외 6 주식회사에 입사하여 미얀마 E＆P사무소에서 근무하면서 2004. 7월경 위 회사의 미얀마 천연가스개발사업을 위하여 미얀마로 출국한 이래 이 사건 처분 당시까지 미얀마에서 생활하면서 국내에는 수 개월에 한 번씩 다녀가고 있었다.
(5) 소외 2는 세대별 주민등록표상 원고와 별개의 세대를 이루다가 2004. 9. 20. 원고와 세대합가를 하였고, 2005. 12. 23. 세대분가를 하여 그 때부터 원고와 국내의 주소지를 달리하여 왔다.
[인정 근거] 갑1호증의 2, 갑4, 5호증의 각 1, 2, 갑7호증, 갑10, 20호증의 각 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 특별공급규칙은 국민주택 특별공급에 관한 서울특별시(자치구 포함)의 내부적인 기준과 절차를 규정한 행정지침으로 서울특별시 내부에 있어서의 사무처리준칙에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아니라고 할 것이므로( 서울고등법원 2006. 3. 31. 선고 2005누17685 판결 참조), 행정청의 어떤 행위가 그에 따랐다는 사정만으로 그 행위가 곧바로 적법하다고 볼 수는 없고, 특별공급규칙에 따른 행위의 효력은 특별공급규칙의 상위규범에 해당하는 주택법 및 ‘주택공급에 관한 규칙’에 의하여 개별적·구체적으로 판단되어야 할 것이다.
(2) 그런데 주택공급규칙상 국민주택의 특별공급 대상은 ‘(입주자모집공고일 현재의)무주택세대주’에 한정되는 것으로 규정되어 있고( 제19조 제1항 ), 무주택세대주는 ‘세대주를 포함한 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주’로 규정되어 있으며( 제2조 제9호 ), 세대주는 다시 ‘세대별 주민등록표상에 배우자 또는 직계존·비속으로 이루어진 세대의 세대주’로 규정되어 있는 한편( 제2조 제8호 ), 제2조 제9호 에서 언급된 ‘세대원’에 관하여는 명시적인 정의규정이 없는바, ① 일반인에게 있어 ‘세대원’이란 통상 ‘세대주 및 그 배우자와 동일한 주소 또는 거소에서 생계를 같이하는 가족’을 의미하는 점, ② 주택공급규칙 제19조 제1항 이 국민주택의 특별공급 대상자를 ‘무주택세대주’로 한정한 취지는 생계를 같이하는 자 중 1인이라도 주택을 소유하고 있으면 굳이 그 세대주에게 국민주택을 특별공급하면서까지 그 주거안정을 도모할 필요가 없다는 데에 있는 것으로 보이는 점, ③ ‘세대주가 세대별 주민등록표상의 어느 동일 세대원과 생계를 같이하지 아니하는 경우’에는, 가사 그 세대원이 별도로 주택을 소유하고 있다 하더라도, 주택공급규칙 제19조 제1항 제3호 각 목 에서 정한 주택을 소유하고 있는 세대주에게는 ‘세대주와 그 세대원이 동일 세대에 속하지 아니하는 경우’와 마찬가지의 주거불안이 발생하는 점 등에 비추어 보면, 제2조 제9호 에서 언급된 ‘세대원’이란 적어도 국민주택의 특별공급 대상자로서의 ‘무주택세대주’와 관련하여서는 ‘생계를 같이할 것’을 그 요건으로 한다고 해석함이 상당하다.
(3) 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 사실에 의하면 소외 2는 2004. 9. 20. 편의상 원고와 세대합가를 함으로써 세대별 주민등록표상 원고와 동일한 세대를 이루었을 뿐이고, 2004. 7월경부터 해외에서 생활하면서 이 사건 처분 당시까지 원고와 생계를 같이하지 아니한 것으로 보이므로, 소외 2가 안산주택을 소유한 사실을 들어 원고가 ‘무주택세대주’에 해당하지 아니함을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.