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사건
2008구합6219 토지보상비용부과처분취소
원고
○○○
피고
서울특별시 강서구청장
변론종결
2009 . 2 . 27 .
판결선고
2009 . 4 . 3 .
주문
1 . 이 사건 소 중 토지보상비용 부과처분에 관한 부분을 각하한다 .
2 . 피고가 2007 . 5 . 28 . 원고에 대하여 한 사업시행인가 추가조건 통지처분 중 사유지 의 매수 후 기부채납에 관한 부분은 무효임을 확인한다 .
3 . 원고의 나머지 청구를 기각한다 .
4 . 소송비용 중 30 % 는 원고가 , 나머지는 피고가 각 부담한다 .
청구취지
1 . 피고가 원고에 대하여 2007 . 12 . 26 . 한 토지보상비용 17억 8 , 200만 원의 부과처분
및 2008 . 1 . 3 . 한 토지보상비용 8억 200만 원의 부과처분에 관하여 , 주위적으로 위
각 부과처분을 취소하고 , 예비적으로 위 각 부과처분이 무효임을 확인한다 .
2 . 피고가 2007 . 5 . 28 . 원고에 대하여 한 사업시행인가 추가조건 통지처분이 부존재하
거나 무효임을 확인한다 .
이유
1 . 처분의 경위
가 . 원고는 ○○○ 정비구역 ( 서울 강서구 화곡동 ○○○ 외 34필지 121 , 911 . 7m² ) 의 주택재건축사업 ( 이하 ' 이 사건 사업 ’ 이라 한다 ) 을 시행할 목적으로 설립된 정비사업조
합으로서 , 피고로부터 2002 . 9 . 25 . 설립인가를 , 2004 . 9 . 24 . 사업시행인가 ( 이하 ' 이 사 건 사업시행인가 ' 라 한다 ) 를 , 2005 . 3 . 11 . 관리처분계획인가를 각 받아 이 사건 사업을 시행하여 왔다 .
나 . 피고는 2007 . 5 . 28 . 원고에게 이 사건 사업시행인가에 “ 준공인가신청 전까지 ○ ○○ 정비구역과 ○○○ 정비구역 사이의 경계도로로서 ○○○ 정비구역에 해당하는 3 , 815 . 5m² 부분 ( 이하 ' 이 사건 부지 ' 라 한다 ) 을 이미 제출된 관련도면과 같이 확장 및 전면 포장하고 , 그 중 사유지를 매수함으로써 공용화하여 피고에게 기부채납하라 ” 는 내 용의 조건을 추가한다고 통지하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) .
다 . 피고는 원고에게 O○○ 정비구역과 OOO 정비구역 사이의 경계도로의 일부로 서 각 사유지인 서울 강서구 화곡동 ○○○ 임야 1 , 312m , 같은 동 OOO 임야 893m , 같은 동 000 대 73㎡ , 같은 동 OOO 도로 1m² 등 총 2 , 279㎡ 중 이 사건 부지에 포함된 1 , 272 . 36m에 관하여 , ① 2007 . 12 . 26 . 그 공시지가의 1 . 5배인 17억 8 , 200만 원 을 도시계획사업 시행에 소요되는 토지보상비용 명목으로 예치하라고 통보하였고 , ② 2008 . 1 . 3 . 3개 감정평가업체의 감정평가결과에 따라 산정된 산술평균시가 ( 17억 2 , 300 만 원 ) 의 1 . 5배인 25억 8 , 400만 원 ( 실제로는 25억 8 , 450만 원이나 , 50만 원은 버린 것 으로 보인다 ) 과 이미 예치된 토지보상비용 17억 8 , 200만 원의 차액인 8억 200만 원을 예치하라고 통보하였다 ( 이하 통틀어 ' 이 사건 각 예치통보 ' 라 한다 ) .
【 인정근거 】 다툼 없는 사실 , 갑 제1호증의 1 , 2 , 3 , 갑 제2 , 3 , 4호증 , 갑 제14호증 , 을 제4호증의 1 , 을 제6 , 7호증 , 을 제12 , 13호증 , 을 제17 , 18 , 19호증 ( 각 가지번호 포 함 ) 의 각 기재
2 . 이 사건 소 중 이 사건 예치통보에 관한 부분의 적법 여부
가 . 원고가 항고소송으로 이 사건 예치통보의 취소 또는 무효확인을 구하는 데 대하 여 , 피고는 이 사건 예치통보가 원고의 의사에 따라 행하여졌으므로 행정처분 ( 권력적 사실행위 ) 에 해당하지 아니하고 , 따라서 이 사건 소 중 이 사건 예치통보에 관한 부분 은 부적법하다는 취지로 본안전항변을 한다 .
나 . 인정사실
1 ) 피고는 2007 . 5 . 28 . 원고에게 이 사건 처분을 통지하면서 , “ 추가 조건을 준공인 가신청 전까지 이행치 않아 불이익 처분을 받는 일이 발생되지 않도록 협조하여 주시 기 바랍니다 ” 라는 내용을 부기 하였다 .
2 ) 원고는 이 사건 처분에 대한 회신으로 , 2007 . 10 . 22 . 과 같은 해 11 . 20 . “ 당 조 합과 ○○○ 사이에 사용하고 있는 폭 12m의 ○○로는 1976년 ○○○아파트지구 지정 시 도로가 형성되어 현재까지 사용하고 있는 강서구 소유 도로로서 , 개인소유권 정리 는 귀청에서 시행해야 된다고 봅니다 . 귀청에서 요청한 조건에 대하여 조합에서는 수 용이 불가하다는 입장을 양지하여 주시기 바라며 , 아울러 아파트 사용검사 ( 준공검사 ) 와 연계하여 조합원과 일반분양자들에게 민원이 발생하지 않도록 해주시기 바랍니다 ” 라는 내용을 통지하였고 , 원고와 피고 사이에 같은 내용의 서면 공방이 추가적으로 있었다 .
3 ) 한편 , 원고는 재건축 아파트가 완공됨에 따라 조합원들에 대하여 2007 . 12 . 26 . 부터 입주가 시작된다는 입주안내문을 배부하였는데 , 이 사건 처분의 이행 여부에 관 한 다툼으로 피고가 아파트 사용검사를 하여주지 아니하자 , 2007 . 12 . 18 . 피고에게 “ ○○○로 ○○○ 경계도로의 사업시행인가 추가 조건과 관련된 문제는 , ○○○에서 매 입하여야 할 면적에 대하여는 구분이 되어 있으나 ○○○에서 매입하여야 할 부분이 명확하지 않아 당해 도로의 어느 필지를 매입하여야 하는지 구분이 되지 않고 , ○○○ 가 사업이 시행되지 않고 있어 , 토지소유자와 협의 매입시에는 수십 년 동안 도로로 사용되어 소유권을 주장할 권리조차 없어 보이는 소유자에게 부당이익을 가져다 줄 수 있는 등의 문제점이 있으므로 귀청에서 도시계획사업으로 처리하여주시기 바라며 , 토 지매입에 따른 보상비용은 당 조합에서 예치하도록 하겠으니 예치금액을 통보하여 주 시기 바랍니다 ” 라는 내용의 의견을 제시하였다 .
4 ) 피고는 원고의 위 의견을 받아들여 ○○○로의 일부인 사유지의 매수를 도시계 획사업으로 진행하고 이에 소요되는 토지 보상비는 원고의 예치금으로 충당하기로 하 여 , 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 예치통보를 하였다 .
5 ) 원고가 2007 . 12 . 26 . 과 2008 . 1 . 3 . 이 사건 각 예치금을 납부하자 , 피고는 2007 . 12 . 27 . 아파트 준공 전 사용을 허가하고 , 2008 . 1 . 8 . 아파트 준공을 인가하였
【 인정근거 】 다툼 없는 사실 , 갑 제11호증의 1 , 2 , 3 , 갑 제12 , 13 , 14호증 , 을 제7 내 지 12호증 , 을 제14 , 15 , 16호증 , 을 제19호증 , 을 제20호증의 1 , 2 , 을 제21호증의 각 기재
다 . 판단
1 ) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 , 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고 , 상대 방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소 송의 대상이 되는 행정처분이 아니다 ( 대법원 2007 . 11 . 15 . 선고 2007두10198 판결 등 참조 ) .
2 ) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대 , 위 인정사실에 의하면 이 사건 각 예치통보는 피고가 일방적으로 행한 것이 아니라 , 원고가 이 사건 처분을 이행하는 대 신 피고가 도시계획사업을 시행하되 이에 소요되는 토지보상 비용은 원고가 부담하기 로 하는 원고와 피고 사이의 합의에 따라 이루어진 것으로 , 별도로 법률상 근거규정이 나 효력에 대한 규정도 없고 , 이 사건 처분에 따르는 후속 처분이라 할 수도 없다 . 또 한 설령 원고가 이에 응하지 아니할 경우 아파트 준공인가가 늦어지는 등 사실상의 불 이익을 받을 우려가 있었다 하더라도 , 이 사건 각 예치통보를 원고의 권리의무 등 법 률상 지위에 직접 영향을 미치는 공권력의 행사로 볼 수는 없다 .
3 ) 따라서 이 사건 각 예치통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 할 것이므로 , 이 사건 소 중 이 사건 각 예치통보에 관한 부분은 행정처분이 아닌 행 위를 대상으로 한 항고소송으로서 부적법하다 .
3 . 이 사건 처분의 부존재 내지 무효 여부
가 . 원고의 주장 요지
원고는 이 사건 처분에 다음과 같이 중대 명백한 위법이 있어 무효라고 주장한다 .
1 ) 사업시행인가조건의 추가는 사업시행인가의 내용 자체를 변경하는 형식으로만 행하여져야 함에도 불구하고 피고는 이러한 형식을 갖추지 아니한 채 이 사건 처분으 로 이 사건 사업시행인가에 조건을 추가하였다 .
2 ) 이 사건 부지는 현황도로로서 ○○○ 정비구역 밖에 ( 즉 , 원고가 이 사건 사업시 행인가에 따라 도로를 설치할 부분 밖에 ) 위치하고 있으므로 , 이와 다른 전제에서 원고 에게 이 사건 부지 중 사유지의 매수 기부채납을 요구하는 이 사건 처분은 법적 근거 가 없다 .
3 ) 사업시행인가서나 관리처분인가서에 원고가 도로 9 , 660 . 8m를 새로 설치하여 피 고에게 무상귀속시킨다고 되어 있는 것은 , 도로포장 등 도로로서의 시설을 원고가 하 고 그 비용을 피고에게 청구하지 않겠다는 의미일 뿐 , 9 , 660 . 8m² 전체를 원고가 구입하 여 피고에게 귀속시킨다는 의미라고 할 수 없다 . 원고가 피고에게 무상귀속시킬 도로 는 9 , 660 . 8㎡ 중 이 사건 부지를 제외한 5 , 845 . 3m라고 할 것이므로 , 이 사건 처분은 법적 근거가 없다 .
나 . 관계법령
제2조 ( 용어의 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 .
4 . " 정비기반시설 " 이라 함은 도로 상하수도 · 공원 · 공용주차장 · 공동구 ( 괄호 생략 ) 그 밖에 주
민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다 .
제64조 ( 정비기반시설의 설치 등 )
① 사업시행자는 관할지방자치단체장과의 협의를 거쳐 정비구역 안에 정비기반시설을 설치
하여야 한다 .
제65조 ( 정비기반시설 및 토지 등의 귀속 )
① 시장 · 군수 또는 주택공사 등이 정비사업의 시행으로 새로이 정비기반시설을 설치하거나
기존의 정비기반시설에 대체되는 정비기반시설을 설치한 경우에는 국유재산법 또는 지
방재정법의 규정에 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되
고 , 새로이 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으
로 귀속된다 .
② 시장 · 군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한
정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고 , 정비
사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시
설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행
자에게 무상으로 양도된다 .
④ 사업시행자는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 관리청에 귀속될 정비기반시설과 사업
시행자에게 귀속 또는 양도될 재산의 종류와 세목을 정비사업의 준공전에 관리청에 통
지하여야 하며 , 당해 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통
지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된
것으로 본다 .
다 . 인정사실
1 ) 이 사건 사업은 서울특별시가 고시 제2000 - 36호로 고시한 ○○○아파트지구 개 발기본계획의 일부로서 이루어진 것으로 , 위 기본계획 및 이에 따른 개발기본계획보고 서의 기재에 따르면 ○○○아파트지구를 제1주구 정비구역 ( 106 , 198 . 7m ) , 제2주구 정비 구역 ( 121 , 911 . 7m ) , 제3주구 정비구역 ( 139 , 753 . 9㎡ ) 으로 나누어 개발하되 지구 내에 새 로 설치하는 도로 등 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속되도록 하 는 것을 내용으로 한다 .
2 ) ○○○ 정비구역 및 그와 인접한 ○○○ 정비구역 사이를 지나는 ○○○로는 1975년 서울특별시의 ○○○아파트지구개발 기본계획에 따라 개설된 폭 12m의 현황도 로이고 , 위 기본계획 및 개발기본계획보고서에 따르면 ○○○ 정비구역과 ○○○ 정비 구역의 경계를 이루는 6 , 833 . 9㎡ 부분 중 3 , 815 . 5m² ( 이 사건 부지 ) 는 ○○○ 정비구역 에 , 3 , 018 . 4m²는 ○○○ 정비구역에 각 포함된다 .
3 ) 이 사건 사업시행인가에 따르면 , 피고는 ○○○ 정비구역의 아파트 건설 부지로 제공하기 위하여 기존 아파트 단지 내 도로 12 , 155 . 8m²를 용도폐지하고 , 원고는 9 , 660 . 8m² ( 이하 통틀어 ' 이 사건 도로신설부지 ' 라 한다 ) 의 도로를 설치하여 피고에게 무 상으로 귀속시키기로 되어 있는데 , 이 사건 도로신설부지 중 ○○○로 등 ○○○ 정비 구역 주위의 도로를 확장하며 새로이 설치하는 부분의 면적은 5 , 845 . 3m² ( 이하 ' 이 사건 확장도로 ' 라 한다 ) 이고 , 나머지 3 , 815 . 5m ( 이 사건 부지 ) 는 ○○○ 정비구역과 000 정비구역 사이의 기존 경계도로 중 ○○○ 정비구역에 포함되는 면적에 해당한다 .
4 ) 원고는 2005 . 2 . 25 . 경 위 3 ) 항 기재와 같이 도로를 용도폐지 및 설치하고 새로 설치되는 도로의 관리청을 피고로 지정하는 내용의 관리처분계획을 수립하였고 , 피고 는 2005 . 3 . 11 . 위 관리처분계획을 인가하였는데 , 관리처분인가서상 원고가 새로이 설 치하는 도로의 설치비용은 332 , 133 , 860원으로 평가되었다 .
5 ) 원 , 피고는 2005 . 4 . 25 . 피고는 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 아파트 단지 내 도로 및 공원을 원고에게 매도하고 , 원고는 이 사건 확장도로와 공원 을 새로이 설치하여 피고에게 무상으로 귀속하게 하되 , 매매대금과 관리처분계획에 의 하여 고시된 이 사건 확장도로와 공원의 설치비용을 위 매매 대금과 정산하는 내용으 로 양도 · 양수 및 매매계약 ( 이하 ' 이 사건 양도계약 ' 이라 한다 ) 을 체결하였으나 , 당시 기 존 도로인 이 사건 부지의 매입 및 도로설치비용에 대하여는 아무런 약정을 한 바 없
【 인정근거 】 갑 제2호증 , 갑4 내지 8호증 ( 각 가지번호 포함 ) , 갑 제15호증의 1 , 2 , 을 제1 내지 6호증 ( 각 가지번호 포함 ) 의 각 기재 , 변론 전체의 취지
라 . 판단
1 ) 이 사건 처분 중 이 사건 부지의 확장 · 포장부분에 대한 판단
앞서 본 사업시행인가의 내용 및 관리처분인가 내용에 비추어 이 사건 처분 중 이 사건 부지의 확장 · 포장부분은 이 사건 확장도로의 설치에 따른 기존 도로의 재포장 에 대한 종전사업시행인가의 내용을 확인하여 통지한 것으로서 이 부분 처분을 부존재 한다거나 무효라고 할 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 .
2 ) 이 사건 처분 중 사유지 매수 기부채납에 관한 부분에 대한 판단
가 ) 도정법 제65조 제2항의 법적성격
도정법 제65조 제2항 중 전단 부분은 신설 정비기반시설의 국가 또는 지방자치 단체로의 무상귀속을 규정하고 있는데 , 이는 사업시행자의 재산권을 박탈 · 제한함에 그 본질이 있는 것이 아니라 , 사업지구 안의 공공시설 등의 소유관계를 정함으로써 사 업시행자의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 강행규정임이 명백하 다 . 이에 대응하여 동조 후단에서는 , 사업시행자가 신설한 정비기반시설의 무상귀속으 로 인하여 사업시행자의 침해될 사유재산권을 합리적인 범위 안에서 보전하여 주거나 정비기반시설의 설치에 소요되는 비용부담의 형평을 도모함에 그 목적을 두고 용도폐 지될 정비기반시설의 무상양도를 규정하고 있다 . 그리고 도정법 제65조 제4항에서는 신설되거나 용도폐지될 각 정비기반시설이 준공인가통지 시점에서 국가 또는 지방자치 단체나 사업시행자에게 귀속 또는 양도되는 것으로 그 양도시점을 간주하는 규정을 두 어 신설되거나 용도폐지될 각 정비기반시설의 소유관계를 획일적으로 확정하고 있는 데 , 위와 같은 관련규정의 취지 및 그 규정 형식에 비추어 볼 때 , 도정법 제65조 제2항 후단 부분 또한 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하 는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이라 할 것 이다 .
나 ) 이 사건 부지가 새로이 설치할 정비기반시설에 해당하는지 여부
앞서 본 바와 같이 사업시행인가서 및 관리처분계획인가서에 원고가 새로이
설치할 정비기반시설 중 도로의 면적을 9 , 660 , 8로 정하고 있고 , 일응 위 면적에는 이 사건 부지의 면적이 포함되어 있다고 보이나 , 앞서 본 바와 같은 사실관계에 더하여 다음과 같은 사정 즉 , ① 도정법 제65조 제2항 전단에 규정된 “ 사업자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설 ” 의 의미는 문리해석상 기존 정비기반시설을 그 용도를 폐지함이 없이 계속 사용하는 경우는 포함하지 않는 것으로 봄이 상당한데 , 이 사건 부지는 기존 정비기반시설인 도로부지로서 , 이 사건 정비사업시행의 전후에 걸쳐 계속적으로 도로부지로 사용된 점 , ② 피고가 이 사건 부지 중 사유지의 매입대금을 산정하기 위하여 감정한 평가금액이 17억 2 , 300만 원임에 비하여 이 사건 관리처분계 획인가서상 원고가 새로이 설치하는 도로의 설치비용은 332 , 133 , 860원에 불과하여 , 그 내용에 이 사건 부지 중 사유지의 매입대금은 포함되지 않은 것으로 보이는 점 ( 위 설 치비용은 포장에 따른 비용으로 보인다 ) , ③ 도정법 제65조 제2항 후단 부분은 사업시 행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐 지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정인데 , 원 , 피고는 정비사업의 시행 으로 인하여 용도가 폐지되어 원고에게 양도될 정비기반시설과 새로이 설치되어 피고 에게 무상귀속될 정비기반시설의 매매에 관한 이 사건 양도계약 당시 기존 도로인 이 사건 부지 중 사유지의 매입비용의 처리에 대하여는 아무런 약정을 한 바 없고 , 피고 가 달리 원고에게 이 사건 부지 중 사유지의 매입비용에 상당하는 범위의 용도폐지될 정비기반시설을 무상양도한 바 없으며 , 그에 대하여 아무런 확약도 하지 않고 있는 점 등에 비추어 보면 , 이 사건 부지는 원고가 새로이 설치할 정비기반시설에 포함되지 않 았다고 봄이 상당하다 .
다 ) 이 사건 처분 중 사유지 매수 기부채납 부분의 법적 성격 및 하자의 중대 · 명 백 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 중 이 부분 추가조건은 원고로 하여금 이 사 건 부지 중 사유지를 매수하여 기부채납하라는 내용으로서 , 피고가 원고에 대하여 주 된 행정행위인 이 사건 사업시행인가처분에 부가하여 일정한 작위의무 이행을 명하는 부담의 형식을 갖추고 있으나 , 이는 사업시행계획 및 관리처분계획이 인가된 지 2년이 지나서야 이루어진 것으로 이 사건 부지가 새로이 설치되는 정비기반시설이 아닌 이상 피고가 위와 같은 처분을 할 아무런 법적 근거가 없는바 , 이러한 이 부분 처분의 하자 는 중대하고 명백하다고 할 것이다 .
다 ) 소결론
따라서 이 사건 처분 중 사유지 매수 기부채납에 관한 부분은 중대 명백한 위 법이 있어 무효라고 할 것이다 .
4 . 결 론
그렇다면 , 이 사건 소 중 이 사건 예치통보에 관한 부분은 부적법하므로 각하하고 , 이 사건 처분 중 사유지의 매수 후 기부채납에 관한 부분의 무효확인을 구하는 원고의 청구는 이유 있어 인용하며 , 원고의 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .
판사
재판장 판사 이경구
별지
이진석
유상호