서울행정법원 2013.12.19. 선고 2012구합34303 판결

가. 피고 D연립 제2주택재건축 정비사업조합(이하 '피고 조합'이라 한다)은 2002. 12. 24. 서울 종로구 E 일대 7,900.80㎡에서 주택재건축 정비사업의 시행을 위하여 『구 도시 및 주거환경정비법』(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것. 이하 '도시정비법'이라 한다)에 따라 피고 서울특별시 종로구청장(이하 '피고 구청장'이라 한다)으로부터 인가를 받아 설립된 재건축 정비사업조합이고, 원고들은 위 사업구역 내 토지등 소유자들이다.

나. 피고 조합은 2005. 3. 14. 사업시행계획을 수립하여 피고 구청장으로부터 인가를 받은 다음, 조합원들로부터 분양신청을 받아 이를 기초로 관리처분계획을 수립하고 2006. 9. 25. 피고 구청장으로부터 위 관리처분계획을 인가받았다(이하 '최초 사업시행계획' 및 '최초 관리처분계획'이라 한다).

최초 사업시행계획 및 최초 관리처분계획의 주요 내용은 다음과 같다.

(1) 2005. 3. 14.자 최초 사업시행계획

(2) 2006. 9. 25.자 최초 관리처분계획

○ 건축물 및 건축시설 : 최초 사업시행계획과 같은 내용

○ 평가액 또는 추산액 : 시행 전 13,352,350,000원, 시행 후 65,293,113,500원

○ 자금 운용 : 총 소요사업비 52,535,551,908원, 수입추산액 85,293,113,500원

다. 최초 사업시행계획은 이후 2007. 11. 23., 2008. 9. 25., 2011. 8. 9., 3차례에 걸쳐 각 변경인가 · 고시되었다. 위 2007. 11. 23., 2011. 8. 9.자 각 변경인가된 사업시행계획의 주요 내역은 다음과 같다.

(1) 2007. 11. 23.자 변경인가

(2) 2011. 8. 9.자 사업시행계획(이하 '이 사건 사업시행계획'이라 한다)

라. 피고 조합은 이 사건 사업시행계획 인가 후 그로부터 60일 이내인 2011. 10. 7. 분양기간을 2011. 10. 11.부터 2011. 11. 26.까지로 정하여 조합원들에게 분양신청 기간 및 개략적 부담금 등을 통지하고, 일간신문에 분양공고를 하였으며, 위 분양신청 기간에 분양신청을 받았다(이하 위 분양신청 절차를 '이 사건 분양신청'이라 한다).

마. 피고 조합은 이 사건 분양신청 결과를 기초로 2012. 4. 21. 제60차 임시총회에서 조합원 59명 중 53명이 출석하고 조합원 과반수인 47명이 찬성하여 관리처분변경계획 수립을 의결하고, 2012. 6. 2. 제61차 임시총회에서는 출석조합원 50명 중 48명의 찬성으로 위 관리처분계획변경을 의결하였다. 그 후 피고 구청장은 2012. 7. 9. 위 관리처분계획변경을 인가한 후, 같은 달 13일 이를 고시하였다(이하 위 변경인가된 관리처분계획을 '이 사건 관리처분계획'이라 한다).

이 사건 관리처분계획의 주요 내용은 다음과 같다.

○ 건축물 및 건축시설 : 이 사건 사업시행계획과 같은 내용

○ 평가액 또는 추산액 : 시행 전 13,155,400,000원, 시행 후 97,186,100,000원

○ 자금 운용 : 총 소요사업비 89,045,446,579원, 수입추산액 97,186,100,000원

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1부터 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 갑 제7, 8호증, 갑 제11호증, 을나 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고 조합에 대한 청구에 관한 판단

가. 원고들의 주장

(1) 이 사건 관리처분계획의 실체적 하자

(가) 종전 토지 또는 건축물의 가격 산정의 위법

도시정비법 제48조 제1항 제4호는 종전의 토지 또는 건축물 가격(이하 '종전 자산가격'이라 한다)의 산정은 "사업시행인가의 고시가 있은 날"을 기준시점으로 할 것으로 규정하고 있는데, ① 이 사건 관리처분계획의 근거가 되는 사업시행인가는 최초 사업시행계획 인가가 아닌 바로 이 사건 사업시행계획 인가인 점, ② 최초 사업시행계획인가는 2008년 6월경 기간 도과로 이미 효력을 잃었을 뿐만 아니라 이 사건 사업시행계획 인가와 그 내용이 전혀 달라 이에 흡수되어 더 이상 존재하지 않는 점, ③ 최초 사업시행계획 인가 이후 7년이 지났는데 이를 기준으로 종전 자산 가격을 산정할 경우 조합원의 재산권을 중대하게 침해하고, 시가보상 원칙에 반하며, 매도청구 대상자들과 조합원을 사이에 형평의 원칙에 반할 우려가 있는 점 등을 고려하면, 이 사건의 경우 종전 자산의 가격 산정은 변경인가인 이 사건 사업시행계획 인가의 고시일을 기준시점으로 삼아야 한다. 그럼에도 이 사건 관리처분계획은 최초 사업시행인가 고시일인 2005. 3. 14.을 기준시점으로 산정한 종전 자산 가격을 기초로 하여 위법하다. 또한, 매도청구 대상인 토지도 종전 자산에 포함되는 것으로 보아야 함에도 종전 자산 가격을 산정하면서 매도청구 대상인 F 토지에 대한 감정평가액을 제외하여 산정한 것은 위법하다.

(나) 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액 산정의 위법

재건축조합의 경우는 재개발 조합과 달리 도시정비법 제48조 제5항에 따른 평가를 받는 것이 필수적이지는 않으나, 같은 조 제6항은 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액(이하 '종후 자산 가격'이라 한다)에 대하여 감정평가업자의 평가를 받으려는 경우에는 제5항 각 호의 방법을 준용할 수 있다고 규정하고 있고, 피고 조합의 정관 제41조 제9항도 "종전의 토지 및 분양 예정인 주택의 평가는 2인 이상 공인감정평가업자의 평가액을 산술평균한 금액으로 한다."라고 규정하고 있다. 그럼에도 이 사건 관리처분계획의 경우 종후 자산 가격을 산정하면서 2인 이상 공인감정평가업자의 평가액을 산술평균한 금액 102,775,525,000원이 아닌 시공사인 현대산업개발 주식회사의 압력에 따라 임의로 정한 분양가인 평당 1,650만 원의 총 합계액인 97,186,100,000원으로 이를 정하였다.

(다) 사업비용 산정의 위법

이 사건 관리처분계획의 기준이 되는 사업비의 산정은 분양신청 시보다 50억 원 이상 증액되었음에도 이를 전혀 조합원들에게 설명하지 아니하였고, 관리처분계획 총회에서도 사업비에 포함할 사항과 그렇지 않은 사항에 대한 논의가 종료되지 아니하였다. 사정이 이러하다면 정비구역 내 토지등소유자가 최종적으로 재건축사업에 참여할지 여부를 결정하는 관리처분계획의 기준이 되는 사업비의 산정으로서 적법하다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 관리처분계획의 절차적 하자

(가) 분양신청 전 시공사와 계약체결을 하지 않은 위법

관리처분계획은 분양신청 현황을 기초로 수립하는 것이므로 분양신청 절차가 위법한 경우 관리처분계획도 위법하게 된다. 한편 도시정비법 제46조 제1항은 사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 등을 토지등소유자에게 통지하고 분양공고를 하도록 규정하고 있는데, 위 규정은 재건축조합은 분양신청개시 이전까지는 시공사와의 계약체결을 완료하여 개략적인 부담금 등을 산정할 때 이에 반영하여야 하는 취지에서 마련된 것으로 보아야 한다. 그럼에도 피고 조합은 분양공고 이전에 시공사와 계약을 체결하지 아니하였고, 시공사와의 계약에 따른 공사비 등이 아닌 조합이 일방적, 임의적으로 결정한 사업비를 기초로 개략적 부담금을 산정함으로써 조합원들이 분양신청을 하여 재건축사업에 계속 참여할 것인지 결정할 권리를 침해하였다. 또한, 피고 조합이 분양공고 당시 통지한 개략적 부담금은 앞서 본 바와 같이 일방적으로 산정한 것으로서 도시정비법 제46조 제1항에 규정된 개략적인 부담금으로 볼 수 없다.

(나) 종후 자산 가격의 공개 이전에 동 · 호수 추첨을 한 위법

조합원은 분양신청 시에는 종후 자산 가격을 알지 못하였더라도 최소한 동 · 호수 추첨 시에는 종후 자산의 가치를 파악한 후 희망하는 동 · 호수를 신청할 권리가 있음에도 피고 조합은 이러한 절차를 무시하고 종후 자산 가격이 포함된 관리처분계획안을 조합원들에게 제시하기 전인 2012. 4. 21. 동 · 호수 추첨을 하고, 그 결과에 따라 이 사건 관리처분계획을 수립함으로써 조합원의 재산권 및 알 권리를 침해하였다.

(다) 도시정비법 제48조 제1항에 따른 통지를 하지 않은 위법

도시정비법 제48조 제1항에 의하면 관리처분총회의 개최일 1개월 전에 제3호부터 제5호까지에 해당하는 사항(종후 자산 가격, 종전 자산 가격, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기)을 조합원에게 문서로 통지하여야 한다. 그런데 피고가 관리처분총회 1개월 전인 2012. 5. 2. 통지한 문서에는 종후 자산 가격의 기재가 있기는 하나, 앞서 본 바와 같이 객관적인 기준을 무시하고 시공사의 압력으로 임의로 정한 것으로서 피고 조합 정관 및 도시정비법 규정에 반하는 종후 자산 가격만 기재되어 있을 뿐이다. 또한, 종전 자산 가격의 기재 및 총사업비 추산액 및 조합원의 부담규모 및 부담시기에 관한 기재는 전혀 없으므로, 위 규정에 따른 통지의무를 다하였다고 볼 수 없다. 특히 분양신청 당시와 비교할 때 관리처분계획 당시에는 조합원 비례율이 약 33%가량 축소되었음에도 조합원들에게 2012. 5. 24. 발송된 총회 책자에 이러한 표시가 되어 있지 않다. 이러한 점에서도 추가부담금 규모 등을 제대로 통지하지 아니한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 "관계 법령" 기재와 같다.

다. 판단

(1) 먼저 원고들의 실체적 위법 주장 중 종전 자산 가격 산정의 기준시점 관련 위법 여부에 대하여 살펴본다.

(가) 종전 자산 가격 산정의 기준시점과 관련하여 도시정비법 제48조 제1항 제4호 는 "사업시행인가 고시일"을 기준으로 종전 자산 가격을 산정하는 것으로 규정하고 있을 뿐, 사업시행인가가 변경된 경우에 관하여 구체적으로 규정하고 있지는 아니하다.

(나) 그러나 다음 각 사정을 종합하여 보면, 위 규정에서 말하는 "사업시행인가 고시일"이란 최초 사업시행인가 고시일 뿐만 아니라 그 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획 인가가 있은 경우에는 그 변경인가 고시일도 포함하는 것으로 해석하는 것이 옳다.

① 도시정비법 제28조 제1항은 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에 사업시행계획서에 정관 등과 그 밖에 국토해양부령(현재는 국토교통부령)이 정하는 서류를 첨부하여 시장 · 군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 같으며, 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장 · 군수에게 이를 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 『도시 및 주거환경정비법 시행령』 제38조 각 호에서는 시장 · 군수에게 신고함으로 충분한 경미한 변경사항에 관하여 규정하고 있다.

이러한 도시정비법 관련 규정의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 보면, 도시정비 법령은 당초 사업시행계획의 경미한 사항을 변경하는 경우와는 달리 당초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 새로운 사업시행계획을 수립하여 시장 · 군수의 인가를 받는 경우에는 최초 사업시행인가의 경우와 원칙적으로 그 절차 등에서 다르게 취급하고 있지 아니하다.

② 더욱이 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 새로 분양신청을 받고 이를 기초로 새로운 관리처분계획이 수립된 경우에는 관리처분계획도 주요 부분이 실질적으로 변경되게 되는데, 이러한 경우 당초 관리처분계획은 달리 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 잃고, 과거의 법률관계에 불과한 당초 관리처분계획은 그 무효확인을 구할 법률상의 이익이 없게 된다. 또한, 사업시행계획 인가의 경우에도 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우, 그 인가처분의 유효를 전제로 하는 수용절차 등 후속 행위가 없었거나 후속 행위가 있었더라도 이에 대한 변경 내지 대체 절차가 이루어짐으로써 당초의 사업시행계획이 현재 조합원들의 권리 · 의무에 영향을 미치고 있지 않다면 역시 그 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 함이 우리 대법원 판례의 태도이다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011두30199 판결 등 참조). 이러한 상황에서 당초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용의 새로운 사업시행계획에 대하여 인가가 내려지고, 그에 따라 새로운 분양신청 및 관리처분계획 수립 등 후속 절차가 이루어진 경우, 새로 수립할 관리처분계획을 위한 종전 자산 가격 산정의 기준시점과 관련하여 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 "사업시행인가 고시일"을 새김에 있어 이미 효력을 잃었고 유효한 후속 행위도 존재하지 아니하여 소로써 다툴 수도 없는 "최초 사업시행인가 고시일"만이 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 "사업시행인가 고시일"이라고 고집하여야 할 합리적 이유도 찾기 어렵다.

③ 피고 조합은 통상 도시정비사업의 사업시행인가가 여러 차례에 걸쳐 변경되는 점을 고려하면 사업시행변경인가 시마다 새로 종전 자산에 대해 감정평가를 하는 것은 매우 불합리한 결과를 가져올 수 있으므로 위 도시정비법 제48조 제1항 제4호는 무조건 "최초 사업시행인가 고시일"로 보아야 한다고 주장한다.

그러나 사업시행계획이나 관리처분계획 등의 주요 부분이 실질적으로 변경된 경우의 법률상 이익 존재 여부 등을 비롯한 여러 법적 효과에 관한 최근 대법원 판결의 태도에서 알 수 있듯이 경미한 사업시행계획 변경인가의 경우 혹은 그 주요 부분이 실질적으로 변경되지 아니한 채 절차적 요건을 새로 갖추기 위한 변경인가 등의 경우까지 무조건 새로이 종전 자산에 대해 감정평가를 하여야 한다는 취지가 아니고, 새로운 사업시행인가와 동일하다고 볼만한 실질적인 변경이 있는 경우로 한정하여 해석하는 이상, 종전 자산 평가의 정확성이 조합원들의 비례율 산정에서 상당히 중요한 의미를 가지는 점을 고려할 때, 피고 조합의 이러한 주장 만에 터 잡아 도시정비법 제48조 제1항 제4호는 무조건 “최초 사업시행인가 고시일"로 보아야 한다고 새기기는 곤란하다.

④ 아울러 사업시행계획 등의 주요 부분에 변동이 생겨 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 '조합의 비용부담' 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀음에도 새로운 분양신청 없이 종전의 사업시행계획이나 정비사업의 현황을 기초로 분양신청을 하거나 분양신청을 하지 아니한 토지등소유자의 선택을 여전히 유효한 것으로 강제한다면, 조합원들의 이익을 보호하려는 여러 도시정비법 관계 규정의 취지와도 어긋나는 결과를 가져오게 될 것이다. 따라서 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 '조합의 비용부담' 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀다면 사업시행자로서는 토지등소유자들을 대상으로 새로운 분양공고 및 분양신청 절차를 거쳐야 하되, 다만 그러한 정도에 이르지 아니하는 사업시행계획의 일부 변경의 경우에는 새로운 분양공고 및 분양신청 절차를 거칠 필요가 없다고 보아야 한다. 또한, 이처럼 분양신청절차를 새로 거쳐야 할 정도로 당초 사업시행계획의 내용이 실질적으로 변경된 경우에는 관리처분계획도 세로 수립하여야 함은 물론이며, 그 경우 새로운 관리처분계획의 기초가 되는 종전 자산 및 종후 자산의 평가도 새로운 사업시행계획 인가일을 기준으로 하는 편이 오히려 합리적이다.

이때 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미치는 '조합의 비용부담' 등에 관하여 그것이 당초 사업시행계획의 내용을 실질적으로 변경하는 정도에 이르렀는지 여부는 사업시행계획 수립에 관하여 조합원들의 이해관계에 중대한 영향을 미칠 정도로 실질적으로 변경된 경우에 가중된 의결기준이 필요하다고 판시한 대법원 2012. 8. 23. 선고 2010두13463 판결 등의 취지, 사업시행계획서의 수립 및 변경(도시정비법 제28조 제1항에 따른 정비사업의 중지 또는 폐지에 관한 사항을 포함하며, 같은 항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다), 관리처분계획의 수립 및 변경(도시정비법 제48조 제1항 단서에 따른 경미한 변경은 제외한다)에 관하여 일정한 경우 가중된 동의 요건을 규정한 도시정비법(2012. 2. 1 법률 제11293호로 개정된 것) 제24조 제6항의 신설 취지를 비롯하여 정비사업의 진행 경과 등 여러 사정을 개별적, 구체적으로 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다.

(다) 이러한 여러 사정에 터 잡아 이 사건을 개별적, 구체적으로 살펴본다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행계획의 내용을 최초 사업시행계획과 비교하여 볼 때, 건축면적, 건축연면적, 건폐율, 용적율, 최고층수, 높이, 건물동수, 주차대수, 분양주택의 규모(전용면적) 및 세대수 등에 있어서 큰 차이가 있어 주요 부분이 실질적으로 대폭 변경된 것으로 보인다. 그에 따라 수립된 이 사건 관리처분계획도 최초 관리처분계획과 비교하여 볼 때 건축물 공급계획이나 종전 · 종후 자산 평가액 및 추산액, 자금운용, 비례율 등에서 대폭 변경되었고 결의 참석자 수 및 동의자 수가 다르다.

여기에 이 사건의 경우에는 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행계획 인가 이후 새롭게 이 사건 분양신청을 받았을 뿐만 아니라, 최초 시점으로부터 6년 이상의 시간적 간격이 있는 점 등의 사정을 보태어 보면, 이 사건 관리처분계획은 별개의 새로운 관리처분계획으로 변경된 것으로 보아야 한다.

따라서 적어도 이 사건의 경우에는 도시정비법 제48조 제1항 제4호의 "사업시행인가 고시일"은 새로운 사업시행인가인 이 사건 사업시행인가 고시일로 새기는 것이 최초의 사업시행인가 고시일로 새기는 것보다 여러 면에서 더욱 합리적이다. 그럼에도 피고 조합은 이 사건 관리처분계획을 수립하면서 최초 사업시행계획 인가고시일인 2005. 3. 14.을 기준으로 2개 감정평가법인에 의뢰하여 종전 자산 가격을 산정하고 말았으니, 이러한 종전 자산 가격 산정 방식에는 원고들이 지적하는 위법이 있다.

(2) 소결론

그렇다면 이 사건 관리처분계획이 위법하다는 원고들의 위 주장은 이유 있으므로, 원고들의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

3. 피고 구청장에 대한 청구에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 기본행위인 이 사건 관리처분계획이 위법하여 이를 취소하여야 하고, 피고 구청장에 대한 인가처분 취소 소송이 제소기간 내에 함께 제기된 이상, 기본행위의 유효를 전제로 한 그 인가처분도 그대로 유지될 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 피고들에 대한 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.