의정부지방법원 2015.8.25. 선고 2014구합9153 판결

나. 피고는 2014. 9. 15. 원고에게 '① 관내 사업장생활계폐기물 발생량 대비 폐기물 처리업체(수집 · 운반업)의 수집운반 처리량이 충분하므로 폐기물 처리업의 무분별한 난립에 따른 피해 방지를 위해 엄격하게 제한할 필요가 있고, ② 쾌적한 환경에서 주기할 주민의 공익 저해 및 주변 환경의 피해가 우려되어 원고가 신청한 폐기물처리사업계획서는 사업장 주변의 여건, 인근 주민과 주변 환경 및 자연환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토한 결과 부적합하다'는 이유로, 원고의 폐기물처리 사업계획서 부적합통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 피고가 이 사건 처분을 하면서 제시한 근거와 이유는 매우 추상적이어서 원고로서는 그 처분의 이유가 무엇인지 알 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 처분의 이유가 없는 것으로서 위법하다.

2) 이 사건 처분은 원고의 직업선택의 자유를 침해하는 것이어서 위법하다.

3) 이 사건 처분은 폐기물관리법 제25조 제2항에서 열거하고 있는 사유가 아닌 폐기물 처리업의 난립 방지를 그 사유로 한 것으로서 위법하다.

4) 또한 원고가 신청한 폐기물은 생활계폐기물로서 이는 필연적으로 사람이 생활을 하거나 사업을 하는 과정에서 발생하는 것인데 이를 두고 새로이 주민들의 쾌적한 환경에서 주거할 공익을 저해한다고 볼 수 없고, 원고는 생활계폐기물을 처리업체로 다시 운반하는 것에 불과하여 주변 환경에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수 없으며, 파주시 인근의 고양시 소재 사업장생활폐기물수집 · 운반업체는 13개인데 반해 파주시 소재 업체는 4개에 불과함에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 한계를 벗어난 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

■ 폐기물관리법

제4조(국가와 지방자치단체의 책무)

① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하며, 폐기물의 처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다.

제25조(폐기물처리업)

② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. < 개정 2007.8.3, 2010.7.23 >

1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부

2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부

3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부

4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부

다. 판단

1) 이 사건 처분의 절차상 하자가 있는지 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 그대로 인정하는 처분인 경우(제1호), 단순 · 반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호)를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있다.

그런데 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호 규정에 따른 폐기물처리시설의 설치 · 운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부에 대하여 검토하였으나, 폐기물 처리업의 무분별한 난립에 따른 피해 방지를 위해 엄격하게 제한할 필요가 있고, 쾌적한 환경에서 주거할 주민의 공익 저해 및 주변환경의 피해가 우려됨을 그 사유로 들고 있음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 처분에 원고가 주장하는 바와 같은 절차상 하자가 있다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 원고의 직업의 자유를 침해하는 처분인지 여부

헌법 제37조 제2항은 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장 · 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하고 있는바, 원고의 폐기물수집 · 운반업을 영위할 자유는 폐기물의 발생의 억제 및 발생한 폐기물의 적절한 처리를 통한 환경보전과 국민생활 향상이라는 공익상 필요를 위하여 제한될 수 있다고 할 것이고, 원고로서는 파주시가 아닌 다른 지역에서 폐기물수집 · 운반업을 영위할 수도 있으므로 그 직업의 자유의 본질적인 내용이 침해되었다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 법령상 근거가 없는 처분인지 여부

폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적합 여부 통보 제도를 두고 있는 취지는 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적합 여부 통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하도록 하기 위한 것이므로, 사업계획서의 적합 여부 심사 단계에서 장차 적합 통보에 따른 시설이나 장비, 기술능력 등을 갖추더라도 폐기물처리업의 허가를 하기 곤란할 정도의 중대한 공익상 필요가 있는 때에는 이러한 사정까지도 고려하여 사업계획서의 적합 여부를 결정·통보하도록 하는 것이 위 제도의 취지에 더욱 부합할 뿐만 아니라 행정에 대한 신뢰를 제고하는 길이기도 하다. 그리고 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서의 적합 여부를 통보하는 데 있어 검토하여야 할 사항으로 규정된 폐기물관리법 제25조 제2항 각 호의 사유는 재량권의 행사 범위와 기준을 보다 구체적이고 명확하게 규정함으로써 폐기물처리업 허가의 사전결정절차로서 중요한 의미를 갖는 폐기물처리사업계획서 적합 여부의 통보와 관련하여 재량권 행사의 투명성과 적법성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다.

위와 같은 폐기물관리법의 입법목적과 규정사항, 폐기물처리업 허가의 성격, 사업계획서 적합 통보 제도의 취지와 함께 폐기물의 원활하고 적정한 처리라는 공익을 책임지고 실현하기 위한 행정의 합목적성 등을 종합하여 볼 때, 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 심사함에 있어 법 제25조 제2항 각 호에서 열거된 사항을 검토한 결과 이에 저촉되거나 문제 되는 사항이 없다 하더라도 폐기물의 수집·운반·처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 이유로 사업계획서의 부적합 통보를 할 수 있다(대법원 2013. 10. 31. 선고 2013두10731 판결 참조).

위 법리에 비추어 보건대, 피고로서는 폐기물관리법 제25조 제2항에서 정한 사유 외에 폐기물의 수집 · 운반 · 처리에 관한 안정적이고 효율적인 책임행정의 이행 등 공익을 해칠 우려가 있을 경우 부적합 통보를 할 수 있고, 피고로서는 폐기물 처리업의 무분별한 난립에 따른 피해를 방지한다는 공익적 필요에 의하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

4) 재량권의 일탈 · 남용이 있는지 여부

폐기물처리업의 허가와 관련된 법령의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정은 폐기물처리업의 허가를 받기 위한 최소한의 요건을 규정하고 있을 뿐 구체적인 기준을 규정하고 있지 아니하고, 특히 사업계획의 적정여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청에게 재량의 여지를 남겨 두고 있는바, 사업계획의 적정여부를 판단하는 것은 행정청의 재량행위라고 할 것이다.

이러한 경우 사업계획의 적정여부를 판단하기 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하는 경우 그러한 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 것으로서 위법하다.

그런데 을 제1 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 피고는 ① 이 사건 신청지에는 이미 폐기물 중간재활용업, 폐기물처리신고, 폐기물처리시설 신고를 득하여 운영 중인 업체가 있으므로 원고가 사업장 폐기물을 수집 · 운반하여 위 업체에서 처리할 수 없는 폐기물을 불법처리함으로써 주변 환경 및 주민들의 주거환경에 피해를 끼칠 우려가 있고, ② 원고의 사업장에서 발생하는 소음 · 먼지 등으로 인하여 원고의 사업장 인근에 위치한 D에 찾아오는 수만 명의 관광객 및 E 주민들이 피해를 받을 것이 자명하며, ③ 이 사건 신청지 인근에는 농경지가 존재하는데, 원고의 폐기물처리 사업계획서를 허가해 줄 경우 대형차량의 통행으로 발생한 먼지가 농작물 및 토양에 심각한 영향을 줄 것으로 보이고, 농기계의 통행도 어려워질 것으로 보이는 점 등을 종합하여 원고의 폐기물처리사업계획서에 대하여 부적합 통보를 하는 이 사건 처분을 하였는바, 피고의 위와 같은 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 점, 또한 폐기물관리법 제4조 제1항의 규정에 비추어 시장 등은 생활폐기물 수집 · 운반업 등의 적합 여부를 판단함에 있어 관할구역 내의 생활폐기물 발생량과 기존 업체의 처리능력을 감안하여 업체 수를 조정함으로써 업체의 난립에 따른 폐기물의 부적정한 처리를 사전에 방지할 책무가 있다고 할 것인바, 피고로서는 ① 파주시 관내 하루 사업장 생활계폐기물 발생량은 하루 55.4톤인데 반해 피고가 기존에 허가해 준 사업장생활계 폐기물 처리업체 4곳의 처리능력은 하루 132톤으로서 이미 파주시 관내 일일 사업장 생활계폐기물 발생량의 2.38배에 이르는 점(을 제4, 5호증), ② 이러한 실제 처리능력은 고양시의 그것보다 더 높은 점, ③ 기존 사업장생활계폐기물 처리업체들의 영세성에 비추어 과도한 경쟁으로 인해 업체가 도산하거나 업체간 분쟁이 발생할 가능성 등 여러 가지 부작용이 발생할 수 있어 허가업체의 수를 적절히 조절할 필요가 있는 점 등을 고려하여 이 사건 처분을 한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 합리적 이유 없이 재량권을 일탈 · 남용한 것이라고 보기 어렵다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.