춘천지방법원 강릉지원 2020.1.16. 선고 2019구합30486 판결

가. 원고는, 원고 소유인 강원 양양군 A 외 2필지 지상 사무실 건물 4,427.14㎡1), 지하발전시설 6,948.10㎡ 및 주변압기실 4,186.80㎡ 등 합계 연면적 15,562.04㎡(직원들의 후생복지증진에 제공되는 부분은 제외함)의 건물을 이용하여 B발전소(이하 '이 사건 발전소'라 한다)를 운영하고 있다.

나. 피고는 2018. 7. 10. 이 사건 발전소가 지방세법2) 제146조 제2항 제2의2호에 따른 대형 화재위험 건축물에 해당한다고 하면서 원고에게 2018년 지역자원시설세 12,005,160원을 부과(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 심판청구를 하였고, 조세심판원은 2019. 4. 15. 원고의 심판청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고 주장의 요지

1) 주위적으로, 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 지방세법 시행규칙 제75조 제4항은 상위법령인 지방세법 시행령 제138조 제3항이 위임한 범위를 넘어 상위법령에서 이미 규정한 '공장'의 의미 자체를 새롭게 규정함과 동시에 과세대상을 확대하였으므로 무효이고, 따라서 이처럼 무효인 시행규칙에 기초한 이 사건 처분은 위법하다(이하 '원고의 주위적 주장'이라 한다).

2) 가사 위 지방세법 시행규칙 제75조 제4항에 따라 이 사건 발전소가 공장에 해당한다고 하더라도 이 사건 발전소는 사무실과 발전시설로 구분되고 각 별개의 건물로 구성되어 있으므로 이 사건 발전소 중 사무실은 발전시설과 1구의 건물을 이루지 않는 별개의 건물로 중과세 대상인 '공장'으로 볼 수 없고(다만, 지방세법 시행령 제138조 제1항 제1호에서 정한 '주거용이 아닌 4층 이상 10층 이하의 건축물'에 해당하여 200%의 중과세율이 적용될 수 있다), 발전시설 자체의 연면적은 15,000㎡에 미치지 못하므로 발전시설에 대하여만 지방세법 시행령 제138조 제1항 제2호 사목의 일반 공장에 해당하는 200%의 중과세율이 적용되어야 한다(이하 '원고의 제1 예비적 주장'이라 한다).

3) 가사 위 지방세법 시행규칙 제75조 제4항에 따라 이 사건 발전소가 공장에 해당하고, 발전시설과 사무실이 1구의 건축물에 해당한다고 하더라도, 지방세법 시행규칙 제75조 제2항은 1구 또는 1동의 건축물이 화재위험 건축물 중과대상 용도와 그 밖의 용도로 '구분사용'되는 경우에는 그 밖의 용도로 사용되는 부분을 제외한 부분에만 중 과세율을 적용하도록 규정하고 있으므로, 사무실에 대하여는 300%의 중과세율이 아니라 '주거용이 아닌 4층 이상 10층 이하의 건축물'에 해당하는 경우의 중과세율인 200%의 세율이 적용될 수 있을 뿐이다(발전시설과 사무실의 연면적을 합하여 15,000㎡를 초과하므로 이 사건 발전소가 대형 화재위험건축물에 해당한다고 하더라도 발전시설 부분에 대하여만 300%의 중과세율이 적용되어야 한다는 취지, 이하 '원고의 제2 예비적 주장'이라 한다).

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고의 주위적 주장에 대한 판단

가) 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제하여야 하고, 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는 법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를 피하여야 할 필요성에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 않은 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결 등 참조).

법령의 위임관계는 반드시 하위 법령의 개별조항에서 위임의 근거가 되는 상위 법령의 해당 조항을 구체적으로 명시하고 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것이므로, 일부 시행규칙 조항이 시행령과의 위임관계를 명시하고 있다고 하여 시행규칙의 다른 규정에서 시행령의 위임에 기하여 필요한 사항을 따로 정하는 것을 배제하는 취지는 아니라고 할 것이다(대법원 1999. 12. 24. 선고 99두5658 판결 등 참조).

법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수 없다. 그러나 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다. 이러한 경우에는 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 아니하였다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수 없다(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두19526 판결, 대법원 2018. 10. 25. 선고 2015두57277 판결 등 참조).

나) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 살펴본 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 의하면, 이 사건 처분의 근거가 된 지방세법 시행규칙 제75조는 제1, 2, 3항에서 상위법령인 지방세법 시행령 제138조 제3항의 위임에 따라 그 위임받은 내용을 구체적으로 규정하면서 제4항에서 지방세법 시행령 제138조 제1, 2항의 공장의 종류를 상세히 규정한 것에 불과하여 위임받은 범위를 넘어 상위법령에서 이미 규정한 '공장'의 의미 자체를 새롭게 규정하였다거나 상위법령의 위임 없이 과세대상을 확대하였다고 볼 수는 없다. 따라서 위 지방세법 시행규칙 제75조 제4항에 따라 이 사건 발전소는 화재위험 건축물에 해당하는 '공장'에 해당하고 관련 법령에 따라 중과세대상이 되는 건물에 해당한다고 봄이 타당하다.

① 원고의 주장과 같이 지방세법 시행령 제138조 제2항 제2호가 인용하고 있는 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 [별표 2]에서는 특정소방대상물로 15번의 공장, 23번의 발전시설을 따로 정하고 있는데 반하여 위 시행령 제138조 제2항 제2호의 각 목에는 공장에 대한 규정만 있을 뿐 발전시설에 대한 규정은 없어 발전시설은 지방세법에 따라 지역자원시설세 중과세대상이 되는 건물이 아닌 것처럼 보이기는 한다. 그러나 위 시행령 제138조 제2항 제2호의 각 목에서 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 [별표 2]에서 정하고 있는 특정소방대상물 중 공장만 규정하였다고 하여 발전시설이 공장에 포함되지 아니한다거나 다른 지방세법 시행령 조항 또는 지방세법 시행규칙 등을 통해 발전시설을 중과세대상 건물로 규정하는 것이 모법인 지방세법의 위임취지에 어긋난다고 보기는 어렵다.

② 이 사건에서 지방세법, 지방세법 시행령, 지방세법 시행규칙의 각 관계 및 법령 입법체계를 살펴보면, 지방세법 제146조에서 화재위험 건축물과 대형 화재위험 건축물에 대하여 중과세하도록 규정하면서 각 건축물의 구체적인 내용은 대통령령으로 위임하고 있고, 그 위임에 따른 지방세법 시행령 제138조는 화재위험 건축물과 대형 화재위험 건축물을 구체화하는 규정을 두고 있다. 한편 지방세법 시행령 제138조 제3항은 화재위험 건축물과 대형 화재위험 건축물에 관하여 위 각 건축물의 용도가 다른 용도에 겸용되거나 구분사용되는 경우가 있는데 그러한 경우 과세표준과 세액 산정방법에 관하여 행정자치부령에 다시 위임하는 구조로 규정되어 있다. 위 지방세법 시행령 제138조 제3항의 위임에 따라 지방세법 시행규칙 제75조는 다른 용도와 겸용되거나 구분 사용되는 화재위험 건축물의 과세표준 등에 대하여 구체적으로 규정하면서 동조 제4항을 통해 이 경우 시행령 제138조 제1항 제2호 사목 및 제2항 제2호 마목의 공장은 시행규칙 제55조에 따른 공장용 건축물로 한다고 하여 '공장'의 의미 및 종류에 관하여 구체화하는 규정을 두고 있다. 위 시행규칙 제55조가 인용하고 있는 시행규칙 [별표2]에서는 29호를 통해 지역자원시설세를 중과세하는 경우 전기업(변전소 및 송·배전소를 포함한다)에 사용되는 건물은 공장의 종류에서 제외하지 아니한다고 명시하고 있다. 위와 같이 지방세법 시행령은 지방세법의 입법취지를 고려하여 지방세법에서 직접 위임하고 있는 사항을 구체적으로 규정하거나 필요한 경우 하위 법령에 재위임하는 형식으로 그 내용을 구체화하고 있다. 이 사건 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보면, 지방세법에서 위임한 '화재위험 건축물'과 '대형 화재위험 건축물'의 내용에 관하여 지방세법 시행령에서 규정하면서 다시 '각 건축물의 용도가 다른 용도에 겸용되거나 구분사용되는 경우'에 대해서는 지방세법 시행규칙에 그 내용을 위임하는 형식으로 규정되어 있고, 지방세법 시행규칙에서는 '각 건축물의 용도가 다른 용도에 겸용되거나 구분사용되는 경우'의 과세표준과 세액 산정방법에 대해서 구체적으로 정하면서 지방세법 시행령에 큰 항목으로만 기재되어 있는 '화재위험 건축물'과 '대형 화재위험 건축물'로서의 공장의 의미에 관하여 그 종류를 상술하는 구조로 되어 있다. 이처럼 이 사건 관련 규정은 하위 법령에서 상위 법령의 해석상 가능한 것을 명시하거나 관련 법령 전체의 취지에 근거하여 구체화가 필요한 내용을 규정하는 형식으로 되어 있는바, 이 사건 처분의 근거가 된 지방세법 시행규칙 제75조 제4항이 지방세법 및 지방세법 시행령의 규율 범위를 벗어났다거나 위임의 한계를 넘어 과세대상을 확대한 것이라고 볼 수는 없다.

③ '공장'의 사전적 의미는 '기계 따위의 생산 설비를 갖추고 노동자의 작업에 의해 원료나 재료를 가공하여 상품을 만들어 내는 곳'이고, '발전소' 역시 궁극적으로 전기를 생산하여 공급하는 시설임을 고려할 때 발전소가 공장에 포함되는 것으로 해석하는 것이 용어의 사전적 의미에 어긋난다고 보기도 어려워 과세대상 건축물 소유자에게 지나치게 가혹한 입법이라고 볼 수도 없다.

④ 지역자원시설세는 지역의 소방사무, 특수한 재난예방 등 안전관리사업과 환경보호·환경개선 사업 등에 필요한 재원을 확보하거나 소방시설 및 그 밖의 공공시설에 필요한 비용을 충당하기 위한 목적에서 부과되는 것으로 소방시설 그 밖의 공공시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물 등을 과세대상으로 하는 것인바, 이 사건 발전소의 경우 고압전기가 생산되고 송전되는 과정에서 누전 및 합선 등으로 인한 화재발생 위험이 매우 높다는 점을 고려하면 발전소가 지역자원시설세 중과세 대상이 되는 대형 화재위험 건축물에 해당한다는 관련 법령 규정이 지방세법 등의 입법취지에도 부합한다.

2) 원고의 제1 예비적 주장에 대한 판단

앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 발전소는 발전시설과 사무실로 구분되어 있고, 각 부분의 연면적의 합계는 15,000㎡를 초과한다. 그러나 이는 각 별개의 건물로 1동이 아님은 명백하다. 그렇다면 이 사건 발전소를 이루는 발전시설과 사무실을 1구의 건축물로 볼 수 있는지에 대하여 살펴본다.

지방세법 시행령 제138조 제2항 제2호 마목에서 규정하는 '구(構)'라는 표현은 얽다', '얽어 짜내다', '집을 짓다', '이루다', '서까래' 등의 의미를 가진 말로서 1구의 건축물의 범위는 그 건축물이 전체로서 사회적·경제적 용법에 따라 하나의 용도로 제공된 것인지에 따라 판단함이 타당하다.

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제5호증 및 을 제9, 10호증의 각 영상 등에 의하면 이 사건 발전소를 이루는 발전시설과 사무실은 모두 발전소 울타리 안에 위치하고 있고, 일부 직원들의 후생복지증진만을 위한 시설(식당, 휴게실, 목욕실, 세탁장, 의료실 등)을 제외하고는 모두 발전소의 관리·가동을 위한 시설로 보인다. 이 사건 발전소와 같은 대규모 시설은 사무실 건물에서 근무하는 직원들의 노동력이 수반되지 않으면 발전시설 독자적으로 운용되기는 어렵다는 점을 고려하면 이 사건 사무실 건물은 발전소와 필수불가결한 관계에 있어 발전시설과 더불어 전체로서 하나의 용도로 제공되고 있다고 봄이 타당하다.

따라서 이 사건 발전소 중 사무실은 발전시설과 1구의 건물을 이루지 않는 별개의 건물로 관련 법령에 따른 중과세대상에 해당하지 아니한다는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 원고의 제2 예비적 주장에 대한 판단

앞서 위 2)항에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 사무실 건물은 발전소와 필수불가 결한 관계에 있어 발전시설과 더불어 전체로서 하나의 용도로 제공되고 있다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 발전소 건물 중 사무실은 발전시설과 별개로 '구분사용'되고 있음을 전제로 한 원고의 위 주장 역시 이유 없다(이 사건 처분은 지방세법 시행규칙 제55조의 취지에 따라 사무실 건물 중 발전시설과 구분사용되고 있는 시설, 즉 발전소 직원들의 후생복지증진에만 제공되는 시설의 연면적을 제외한 나머지 부분만을 과세대상으로 삼은 것이므로 적법하다).

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.