지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없다. 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 지방자치법 제39조 에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 지방자치법 제41조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다.

[1] 지방의회가 법령에 규정이 없는데도 집행기관의 고유권한을 침해하는 새로운 견제장치를 만들 수 있는지 여부(소극)

[2] 지방의회가 의결로 집행기관 소속 특정 공무원에 대하여 의원의 자료제출 요구에 성실히 이행하지 않았다는 구체적인 징계사유를 들어 징계를 요구할 수 있다는 취지의 ‘서울특별시 서초구 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 중 일부 개정 조례안’ 제12조 제6항은 법령에 없는 새로운 견제장치로서 지방의회가 집행기관의 고유권한을 침해하는 것으로서 위법하다고 한 사례

[1] 지방자치법 제22조 , 제39조 , 제41조 [2] 지방자치법 제22조 , 제39조 , 제41조

[1] 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 (공2003하, 2102)

서초구청장 (소송대리인 법무법인 우송 담당변호사 한호형)

서초구의회 (소송대리인 변호사 박기동 외 1인)

2011. 3. 24.

피고가 2010. 12. 20. ‘서울특별시 서초구 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 중 일부 개정 조례안’에 관하여 한 재의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지

갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 3, 갑 제3호증의 각 기재에 의하면, 다음 사실을 인정할 수 있다.

가. 피고는 2010. 10. 15. ‘서울특별시 서초구 행정사무감사 및 조사에 관한 조례 중 일부 개정 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 그 무렵 원고에게 이송하였고, 원고는 2010. 11. 8. 이 사건 조례안이 법령에 없는 새로운 견제장치를 만들어 집행기관의 고유권한을 침해한다는 이유 등으로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2010. 12. 20. 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안을 확정하였다.

나. 이 사건 조례안에 의하면, 피고 소속 의원이 행정사무의 감사 및 조사에 관한 의정활동에 필요하여 사무국장을 통해 관련 부서에 자료제출을 요구한 것에 대하여, 해당 공무원이 이를 성실히 이행하지 않았을 경우 의회의 의결로 그의 징계를 요청할 수 있다는 취지를 규정하고 있다(제12조 제6항, 이하 ‘이 사건 조례안규정’이라 한다).

2. 이 사건 조례안규정의 위법 여부

지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없다. 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 지방자치법 제39조 에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 지방자치법 제41조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다 ( 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조).

그런데 이 사건 조례안규정에 따르면, 지방의회가 의결로 집행기관 소속 특정 공무원에 대하여 의원의 자료제출 요구에 성실히 이행하지 않았다는 구체적인 징계사유를 들어 징계를 요청할 수 있다는 것인바, 이 같은 징계요청은 집행기관에 정치적·심리적 압박으로 작용하여 견제수단으로서 실질적으로 기능할 수 있다고 보인다. 이 같은 견제장치는 법령에 없는 새로운 것으로서 지방의회가 지방자치단체 장의 소속 직원에 대한 징계권 행사에 미리 적극적으로 개입하는 것을 허용하는 것이므로, 집행기관의 고유권한을 침해하여 위법하다고 할 것이다.

따라서 이 사건 조례안에 관한 재의결 효력의 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있다.

3. 결론

그러므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 안대희(재판장) 박시환 차한성 신영철(주심)