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판시사항
[1] 토지형질변경허가권자의 위험관리의무의 내용 및 그 의무위반이나 재량에 의한 허가취소권 등의 불행사가 위법한 것으로 인정되기 위한 요건
[2] 토석채취공사 도중 경사지를 굴러 내린 암석이 가스저장시설을 충격하여 화재가 발생한 사안에서, 토지형질변경허가권자에게 허가 당시 사업자로 하여금 위해방지시설을 설치하게 할 의무를 다하지 아니한 위법과 작업 도중 구체적인 위험이 발생하였음에도 작업을 중지시키는 등의 사고예방조치를 취하지 아니한 위법이 있다고 한 사례
판결요지
[1] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것), 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것), 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 등의 관련 규정의 취지를 종합하여 보면, 시장 등은 토지형질변경허가를 함에 있어 허가지의 인근 지역에 토사붕괴나 낙석 등으로 인한 피해가 발생하지 않도록 허가를 받은 자에게 옹벽이나 방책을 설치하게 하거나 그가 이를 이행하지 아니할 때에는 스스로 필요한 조치를 취하는 직무상 의무를 진다고 해석되고, 이러한 의무의 내용은 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이 아니라 전적으로 또는 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라 할 것이므로, 지방자치단체의 공무원이 그와 같은 위험관리의무를 다하지 아니한 경우 그 의무위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 할 때 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에는 국가배상법 제2조에서 말하는 위법의 요건을 충족하였다고 봄이 상당하고, 허가를 받은 자가 위 규칙에 기하여 부가된 허가조건을 위배한 경우 시장 등이 공사중지를 명하거나 허가를 취소할 수 있는 등 형식상 허가권자에게 재량에 의한 직무수행권한을 부여한 것처럼 되어 있더라도 시장 등에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 사정에 따라 시장 등이 그 권한을 행사하여 필요한 조치를 취하지 아니하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 경우에는 그러한 권한의 불행사는 직무상의 의무를 위반하는 것이 되어 위법하게 된다.
[2] 토석채취공사 도중 경사지를 굴러 내린 암석이 가스저장시설을 충격하여 화재가 발생한 사안에서, 토지형질변경허가권자에게 허가 당시 사업자로 하여금 위해방지시설을 설치하게 할 의무를 다하지 아니한 위법과 작업 도중 구체적인 위험이 발생하였음에도 작업을 중지시키는 등의 사고예방조치를 취하지 아니한 위법이 있다고 한 사례.
참조조문
[1] 국가배상법 제2조 , 민법 제750조 , 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제4항 , 제4조 제7항 , 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의3 제2호 , 제5조의4 제1항 , 제4항, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제3조 제2항 제1호 , 제5조 , 제9조 제2항 제2호 [2] 국가배상법 제2조 , 민법 제750조 , 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제4항 , 제4조 제7항 , 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의3 제2호 , 제5조의4 제1항 , 제4항, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제3조 제2항 제1호 , 제5조 , 제9조 제2항 제2호
원고,피상고인
국제화재해상보험 주식회사 (소송대리인 변호사 오혁진)
피고,상고인
양산시 (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 이기욱 외 4인)
주문
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
이유
상고이유를 본다.
1. 원심판결의 요지
가. 원심판결 이유에 의하면 원심은 그 채용한 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다.
제1심 공동피고 한석토건 주식회사(이하 '한석토건'이라 한다)는 1995. 6. 28. 주식회사 서광건설산업으로부터 양산 내륙컨테이너기지 2공구 토목공사를 하도급받아 그에 필요한 토석을 채취하기 위하여 양산시 유산동 소재 5필지 면적 합계 62,396㎡에 관하여 피고시의 대표자인 양산시장에게 토석채취를 위한 토지형질변경허가신청을 하였고, 양산시장은 1996. 10. 1. 위 토석채취공사로 인근지역에 피해가 발생하지 않도록 사업시행을 하여야 하고 이를 위배할 경우에는 작업중지 및 허가를 취소할 수 있다는 조건을 붙여 토석채취를 허가하였고, 이에 따라 한석토건은 같은 달 9일경 토석채취공사를 착공하였다.
위 토석채취현장은 아래쪽으로 65도 내지 70도 정도 되는 급경사 지대가 약 100m 정도 펼쳐져 있으며, 그 급경사지대가 끝나는 지점의 평지에는 LPG 가스저장탱크 및 연결 가스배관 설비를 갖춘 소외 한국금속공업 주식회사(이하 '한국금속공업'이라 한다) 및 소외 한국대강 주식회사(이하 '한국대강'이라 한다)의 공장이 각 위치하고 있었다.
위 한석토건은 위 토석채취장 내로 토석운반용 차량이 진입할 수 있도록 위 현장을 평탄화할 필요가 생기자, 위 현장과 위 LPG 가스저장탱크 등 위험물시설 사이로서 위 공사현장으로부터 70m 가량 아래로 내려온 지점(위 위험물시설로부터는 급경사지를 30m가량 거슬러 올라간 곳이다)에 구덩이를 파고(구덩이의 깊이는 인접지표로부터 2m 내지 5m로 일정하지 아니하였는데, 가스저장탱크가 있는 쪽은 2.1m이었다), 구덩이 가장자리에 직경 50㎜, 높이 5m의 철제파이프를 4m 간격으로 박고 그 사이로 나일론 천을 사용하여 높이 4m의 분진방지막을 세운 다음, 위 현장에서 채취한 토석 중 일부를 급경사지대로 굴려내려 위 구덩이에 넣는 작업(이하 '토석하강작업'이라 한다)을 하게 되었는데, 위 구덩이가 한국금속공업의 위 위험물시설에 대하여 방지둑 역할을 하고 있었다.
한국금속공업은 1996. 10. 18. 피고 시장에게 위 토석채취현장 아래 지역에 가스저장탱크, 변전실, 유류고가 설치되어 있으므로 위 현장에 안전시설을 설치하여 달라는 내용의 서신과 위 가스저장탱크 등의 위치가 그려진 도면을 보냈고, 그 다음날 위 토석채취현장의 현장소장 겸 안전보건관리책임자인 소외 1에게도 같은 내용의 서신과 도면을 보내어 그 무렵 양산시장 및 한석토건에게 위 각 서신과 도면이 도달하였다.
양산시장은 한국금속공업으로부터 위와 같은 민원이 제기되자 1996. 10. 29. 한석토건에게 위 공사현장에서 토석채취 작업시 한국금속공업의 위험시설물에 안전사고 발생이 예상되니 그 민원해결에 대한 조치를 취하고 그 결과를 통보할 것을 지시하였으나, 한석토건은 별다른 조치를 취하지 아니하였고 피고 시에서도 이 사건 사고 발생시까지 별다른 조치를 취하지 아니하였다.
한편, 위 소외 1은 1996. 12. 20.부터 소외 2로 하여금 굴삭기를 사용하여 토석하강작업을 하게 하였는데, 위 소외 2는 1997. 1. 3.경 위 작업 실행 중 석재가 급한 경사를 타고 가속이 붙은 상태에서 굴러내려 위 구덩이의 벽를 넘어 분진방지막을 찢고 한국금속공업의 위험물시설쪽으로 굴러가 이를 충격할 위험이 있다고 판단하여 토석하강작업을 거부하였고, 현장반장인 소외 김종기, 현장부소장인 소외 천석태를 통하여 작업거부사실을 전해들은 위 소외 1은 일단 토석하강작업의 중단을 지시하여 공사가 중단되었다.
피고 시의 토지형질변경허가 담당공무원인 소외 3은 한국금속공업의 거듭되는 민원으로 같은 달 10일 작업이 중단되어 있던 위 토석채취장에 출장을 가서 안전시설을 점검하였는데 한국금속공업의 위 위험물시설에 대한 위해방지시설이 부족하다고 판단을 하였음에도 위 소외 1, 김종기에게 작업시 조심하라는 주의만을 주고 안전시설보완이나 공사중지를 명하지는 아니하였다.
위 소외 1은 같은 날 19:00경 토석하강작업을 재개할 것을 지시하여 위 소외 2가 1997. 1. 13. 08:00 경 작업안내자 또는 유도자의 도움을 받지 아니한 채 위 토석채취현장에서 굴삭기를 이용하여 토석을 급경사지대로 굴려내려 위 구덩이로 넣는 작업을 하면서 부피 약 1.1㎥, 무게 약 2.9t의 석재 1개를 굴삭기 바가지로 밀어서 굴려 내렸는데 위 석재가 70m의 급경사지대를 굴러 내려가면서 가속도가 붙어 위 구덩이로 들어갔다가 다시 높이 2.1m 되는 구덩이벽을 타넘어 분진방지막을 뚫고 계속 굴러 내려가 위 가스저장탱크를 충격한 후 튀어 나오면서 그 밑의 직경 약 50㎜의 LPG 가스 배관을 충격하여 위 가스배관이 절단되면서 그곳으로부터 높은 압력을 가진 LPG 가스가 약 1.5t 가량 유출되고, 그 유출된 LPG 가스가 지면에 낮게 깔리면서 부근의 전기실까지 확산된 다음 그곳에 있던 전열기에 의하여 점화·폭발되어 한국금속공업 소유의 금 1,214,026,782원 상당의 설비가, 한국대강 소유의 금 51,681,500원 상당의 설비가 각 파손되어 동액 상당의 손해를 입게 되었다.
위 가스폭발사고 전에 한국금속공업 및 한국대강과 사이에 파손된 설비에 관하여 화재, 폭발, 파열로 인하여 입은 손해를 보상하기로 하는 화재보험계약을 체결한 원고는 위 가스폭발사고 발생으로 인하여, 1997. 6. 30.부터 같은 해 7월 11일까지 사이에 한국금속공업이 원고에 대해 가지는 화재보험금청구권의 질권자인 소외 주식회사 서울은행에게 보험금 605,392,214원, 같은 해 7월 11일 한국대강에게 보험금 15,466,746원 합계 금 620,858,960원을 지급하였다.
나. 원심은 위 인정 사실에 터잡아, 보험자대위에 의하여 한국금속공업 및 한국대강의 피고에 대한 손해배상청구권을 취득하였음을 이유로 한 원고의 청구에 관하여 다음과 같이 판단하였다.
즉 시장 또는 군수가 토석채취를 위한 토지형질변경허가를 하는 경우에는 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(이하 '위 규칙'이라 한다)의 규정에 따라 허가신청인으로부터 위해방지를 위한 설계도서 및 예산내역서를 제출받아 이를 실행하도록 하고, 그로 하여금 토지의 형질변경에 수반되는 성토·절토에 의한 비탈면 또는 절개면에 대하여는 토석이 무너져 내리지 않도록 옹벽·석축 등을 갖추도록 하여 불의의 사고를 방지하여야 함에도 양산시장은 위 각 규정을 위배하여 이를 소홀히 한 채 형질변경을 허가한 과실이 있고, 한편 피고 시 소속 담당공무원인 위 소외 3은 위와 같이 위험성이 있어 공사가 중단된 위 토석채취현장을 사고발생 3일전인 1998. 1. 10. 방문하여 안전시설을 점검하면서 토석하강작업에 대한 안전시설이 위 규칙 제9조 제2항의 규정에 비추어 볼 때 미흡하여 위험성이 있다고 판단하였으면 시장에게 이를 보고하고 즉시 작업을 중지시키거나 안전시설을 설치케 한 다음 공사를 하도록 하여야 할 것임에도 이를 게을리 한 과실이 있다(이 사건 공사에 있어 구체적인 위험이 발생하였고 그 사실이 피고 시의 대표자와 피고 소속 공무원에게 알려진 이상 피고 시는 공사 감독권 등을 적절히 행사하여 사고를 방지할 주의의무가 있다) 할 것이고, 피고 시 대표자나 그 소속 공무원의 이와 같은 과실은 위 가스폭발사고가 발생하게 된 한 원인이 되었다 할 것이므로 피고 시는 위 사고로 인하여 위와 같이 보험금을 지급한 보험자인 원고에게 위 보험금 상당의 금원을 손해배상금으로 지급할 의무가 있다.
따라서 피고 시는 한석토건과 각자 원고에게 위 보험금에 상응하는 손해배상금 620,858,960원 및 이에 대하여 위 보험금의 최종지급일인 1997. 7. 12.부터 이 사건 소장부본 송달일임이 기록상 분명한 1997. 11. 22.까지는 민법 소정의 연 5푼, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 2할 5푼의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
2. 상고이유에 대한 판단
가. 채증법칙 위배의 점
원심이 채용한 증거를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위 사실인정은 옳고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같이 채증법칙을 위배하거나 심리를 다하지 아니하여 사실을 오인한 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 이유 없다.
나. 법리오해의 점
구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제4조 제7항의 위임에 의하여 토지형질변경허가의 절차·기준 등을 정한 위 규칙은 시장 또는 군수로 하여금 허가신청인으로부터 위해방지를 위한 설계도서 및 예산내역서를 제출받고(제3조 제2항 제1호) 허가를 함에 있어서는 토지의 형질변경에 수반되는 절토에 의한 비탈면 또는 절개면에 대하여 토사가 무너져 내리지 않도록 옹벽·석축 등을 설치하는 조치를 하도록 하여야 하며(제9조 제2항 제2호), 공익상 또는 이해관계인의 보호를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 조건을 붙일 수 있다(제5조)고 규정하고 있다. 그리고 구 도시계획법 제4조 제4항, 구 도시계획법시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 전문 개정되기 전의 것) 제5조의3 제2호, 제5조의4 제1항, 제4항의 각 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 토지형질변경허가를 함에 있어서 토석의 발파로 인한 낙석 또는 먼지 등에 의하여 인근지역에 피해가 우려되는 경우 위해방지를 위하여 필요한 때에는 허가를 받는 자에 대하여 그 이행을 담보하기 위하여 위해방지에 필요한 금액을 이행보증금으로 예치하게 할 수 있고, 허가를 받은 자가 허가의 내용대로 위해방지의 조치를 이행하지 아니한 경우에는 이행보증금을 직접 사용하여 위해방지의 조치를 할 수도 있다.
이러한 법령규정의 취지를 종합하여 보면 시장 등은 토지형질변경허가를 함에 있어 허가지의 인근 지역에 토사붕괴나 낙석 등으로 인한 피해가 발생하지 않도록 허가를 받은 자에게 옹벽이나 방책을 설치하게 하거나 그가 이를 이행하지 아니할 때에는 스스로 필요한 조치를 취하는 직무상 의무를 진다고 해석되고, 이러한 의무의 내용은 단순히 공공 일반의 이익을 위한 것이 아니라 전적으로 또는 부수적으로 사회구성원 개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라 할 것이므로, 지방자치단체의 공무원이 그와 같은 위험관리의무를 다하지 아니한 경우 그 의무위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 할 때 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에는 국가배상법 제2조에서 말하는 위법의 요건을 충족하였다고 봄이 상당하다. 또한 허가를 받은 자가 위 규칙에 기하여 부가된 허가조건을 위배한 경우 시장 등이 공사중지를 명하거나 허가를 취소할 수 있는 등 형식상 허가권자에게 재량에 의한 직무수행권한을 부여한 것처럼 되어 있더라도 시장 등에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 사정에 따라 시장 등이 그 권한을 행사하여 필요한 조치를 취하지 아니하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 경우에는 그러한 권한의 불행사는 직무상의 의무를 위반하는 것이 되어 위법하게 된다 (대법원 1996. 10. 25. 선고 95다45927 판결, 1998. 8. 25. 선고 98다16890 판결 등 참조).
원심이 적법하게 확정한 사실관계, 즉 위 토석채취를 위한 형질변경허가의 내용 및 조건, 토석채취의 작업현장 및 한국금속공업의 LPG 저장탱크의 위치와 상황, 이 사건 사고의 원인, 태양 및 이로 인한 피해의 정도, 한국금속공업의 양산시장에 대한 민원제기 및 양산시장의 조치내용, 이 사건 사고가 발생하기 직전의 피해상황과 위 소외 3의 현장출장후의 조치사항, 그리고 기록에 의하여 양산시장이 이 사건 토지형질변경허가 당시 위해방지 등에 관한 이행보증금으로 한석건설로부터 금 1,148,500,000원을 예치받았으며 위 소외 3이 현장 출장 당시 한석건설이 토석하강작업을 하고 있지는 않았으나 발파작업을 위하여 암석에 구멍을 뚫고 있는 것을 목격하였는데 발파 후에는 이 사건 토석하강작업이 이루어지게 되는 사실을 알 수 있는 점 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 보면, 피고 시 소속 공무원들이 위 형질변경허가 당시 인접한 한국금속공업의 LPG 저장탱크가 토석채취작업장에서 굴러내려오는 암석 등에 의하여 피해를 입지 않도록 허가를 받은 자로 하여금 옹벽이나 방책 등 위해방지시설에 대한 설계도서 및 예산내역서를 제출하고 이를 설치하게 하여야 할 의무가 있음에도 객관적 정당성을 상실할 정도로 위 의무이행을 다하지 아니하였고, 또한 이 사건 토석채취작업에 관한 구체적 위험이 이미 발생하여 피고 소속 공무원이 작업현장을 방문하여 점검한 결과 안전시설이 미흡하다고 판단하였음에도 시장에게 보고하여 즉시 작업을 중지시키는 등 사고예방조치를 취하지 아니한 것은 직무상의 의무를 위반한 것으로 위법하다고 할 것이다 . 같은 취지에서 이 사건 사고에 대한 피고의 손해배상책임을 인정한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 토지형질변경허가에 있어서의 행정청의 의무 및 국가배상책임의 요건으로서의 법령위배에 관한 법리오해 등 위법이 없다. 따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.
다. 지연손해금 부분
소송촉진등에관한특례법 제3조 제2항이 정하는 '채무자가 그 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정하는 때'라고 함은 이행의무의 존부나 범위에 관하여 항쟁하는 채무자의 주장에 상당한 근거가 있는 때라고 풀이되므로, 결국 위와 같이 항쟁함이 상당한가 아니한가의 문제는 당해 사건에 관한 법원의 사실인정과 그 평가에 관한 것이라고 할 수 있다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다20155 판결, 2000. 9. 8. 선고 99다26924 판결 등 참조).
따라서 원심이 원고의 청구를 전부 인용한 제1심판결을 그대로 유지한 이상 피고가 제1심 및 원심에서 그 이행의무의 존부와 범위를 다툰 것은 상당하다고 할 수 없으므로, 원심이 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 다 갚는 날까지의 지연손해금을 위 특례법 제3조 제1항이 정한 이율에 의한 지연손해금의 지급을 명한 제1심판결을 그대로 유지한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 위법사유가 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 받아들이지 아니한다.
3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.