[1] 정당의 당직자 선출방법 등과 관련된 당헌을 개정하는 의결 절차가 법원의 사법심사 대상에 속하는지 여부(한정 적극)

[2] 정당법 제32조 제1항 에서 ‘대의기관의 결의는 서면이나 대리인에 의하여 의결을 할 수 없다’고 정한 취지 및 위 규정이 강행규정인지 여부(적극)

[3] 정당 전국위원회에 부의된 여러 안건들 중 대표최고위원 및 최고의원 선출 시 여론조사결과 30%를 반영하는 조항을 삭제하는 안건에 대하여 찬반의견이 분분하자, 의장이 회의에 직접 참석한 전국위원들보다 많은 수의 전국위원들이 자신에게 위임장으로 모든 의결을 위임하였다는 이유로 최종 의결절차를 생략한 채 ‘현행 당헌상 규정되어 있는 여론조사 30% 반영을 삭제한 개정안은 삭제한다’고 한 후 의사봉을 두드림으로써 위 안건을 부결처리하는 의결을 하였고, 이에 회의에 직접 참석한 전국위원이 위 안건에 대한 결의를 포함하여 일부 주요 안건에 대한 결의의 효력 정지를 구하는 가처분신청을 한 사안에서, 전국위원이 정당을 상대로 결의의 효력 정지를 구할 피보전권리가 인정되고, 위 안건을 제외한 나머지 안건들에 대한 결의의 경우 가처분으로 시급하게 효력 정지를 명할 보전의 필요성도 인정되나, 위 안건에 대한 결의의 경우 가처분으로 시급하게 효력 정지를 명할 보전의 필요성이 없다고 한 사례

[1] 정당의 자율성은 최대한 보장되어야 하고( 헌법 제8조 , 정당법 제37조 ), 정당의 당직자 선출방법 등은 기본적으로 정당의 자치규범인 당헌과 당규에 따라 정당이 자치적이고 자율적으로 결정하여야 할 사항이다. 그러나 정당의 자율성은 무제한 보장되는 것이 아니므로, 정당의 당직자 선출방법 등과 관련된 당헌을 개정하는 의결절차가 당헌의 규정에 따라 이루어지지 않았을 뿐 아니라 헌법이나 정당법, 정당의 민주주의 원칙 등에 위배되는 경우에는 법원의 사법심사 대상에 속한다고 보아야 한다.

[2] 정당법 제32조 제1항 은 ‘대의기관의 결의는 서면이나 대리인에 의하여 의결을 할 수 없다’고 규정하고 있는데, 정당법이 위와 같이 정당의 모든 대의기관의 결의에 대하여 서면이나 대리인에 의한 의결을 할 수 없다고 규정한 취지는 정당 대의기관 결의의 중요성에 비추어 결의의 적정성과 신중성을 도모하고 서면 또는 대리인 결의를 통한 형식적인 의사표시로 부의안건에 대한 의결권자의 진정하고 합리적인 의사가 왜곡되는 일이 없도록 하기 위하여 반드시 의결권자가 대의기관의 회의에 직접 참석하고 부의안건에 대한 찬반토론에 참여한 다음 신중하게 의결권을 행사하도록 함으로써 가급적 정당의 직접민주주의 원칙을 충실하게 확보하려는 것이므로, 위 규정은 성질과 내용에 비추어 강행규정으로 보아야 한다.

[3] 정당 전국위원회에 부의된 여러 안건들 중 대표최고위원 및 최고의원 선출 시 여론조사결과 30%를 반영하는 조항을 삭제하는 안건(이하 ‘이 사건 안건’이라 한다)에 대하여 회의에 직접 참석한 전국위원들 사이에 찬반의견이 분분하자, 의장이 회의에 직접 참석한 전국위원들보다 많은 수의 전국위원들이 자신에게 위임장으로 모든 의결을 위임하였다는 이유로 거수 혹은 기립 등 방식에 의해 찬반의사를 묻는 최종 의결절차를 생략한 채 ‘현행 당헌상 규정되어 있는 여론조사 30% 반영을 삭제한 개정안은 삭제한다’고 한 후 의사봉을 두드림으로써 이 사건 안건을 부결처리하는 의결을 하였고, 이에 대하여 회의에 직접 참석한 전국위원이 정당을 상대로 이 사건 안건에 대한 결의를 포함하여 일부 주요 안건에 대한 결의의 효력 정지를 구하는 가처분신청을 한 사안에서, 안건들에 대한 결의는 위임장에 의한 의결 자체가 서면이나 대리인에 의한 의결 금지를 정한 정당법에 위배되어 당헌이 규정하고 있는 의사정족수 및 의결정족수에도 현저하게 미달될 뿐만 아니라, 의결권자들이 위임장으로 한 포괄적인 의결권 위임도 위법하고, 나아가 의장이 직접 참석한 전국위원들에게 의결 기회조차 부여하지 않은 절차적으로 중대한 위법이 있어 부존재 또는 무효이므로, 전국위원이 정당을 상대로 위 결의의 효력 정지를 구할 피보전권리가 인정되고, 이 사건 안건을 제외한 나머지 안건들에 대한 결의의 경우 곧 개최될 예정인 전당대회에서 위와 같이 위법한 절차로 개정된 당헌 및 당규의 내용에 따라 대표최고위원과 최고위원이 선출 또는 지명될 경우 그 선출 또는 지명의 효력과 관련하여 복잡한 법률상 다툼이 제기될 가능성이 충분하므로 가처분으로 시급하게 그 효력 정지를 명할 보전의 필요성이 인정되나, 이 사건 안건에 대한 결의의 경우 가처분으로 결의의 효력을 정지하더라도 그 안건이 가결되는 것과 같은 임시적 효력이 부여되는 것이 아니라 단지 위 안건에 대한 부결처리의 효력이 정지된 채 전국위원회가 종료된 상태만이 유지될 뿐 당직자 선출 시 여론조사결과를 반영하는 기존 당헌 규정이 그대로 적용되는 점에 대하여는 아무런 영향을 미치지 못하므로 가처분으로 시급하게 효력 정지를 명할 보전의 필요성이 없다고 한 사례.

[1] 헌법 제8조 , 제101조 , 정당법 제37조 [2] 헌법 제8조 제2항 , 정당법 제32조 제1항 [3] 헌법 제8조 제2항 , 정당법 제32조 제1항 , 민사집행법 제300조

신청인

한나라당 (소송대리인 변호사 김연호)

1. 피신청인이 2011. 6. 7. 개최한 전국위원회에서 한 [별지 1] 기재 안건에 대한 결의 중 ‘대표최고위원 및 최고위원 선출 시 여론조사결과 반영 규정 삭제’ 안건에 대한 결의를 제외한 나머지 안건에 대한 결의는 신청인의 피신청인에 대한 위 결의의 무효 또는 부존재확인사건의 본안판결 확정 시까지 그 효력을 정지한다.

2. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.

3. 소송비용은 피신청인이 부담한다.

피신청인이 2011. 6. 7. 개최한 전국위원회에서 한 [별지 1] 기재 안건에 대한 결의는 신청인의 피신청인에 대한 위 결의의 무효 또는 부존재확인사건의 본안판결 확정 시까지 그 효력을 정지한다(신청인은 위 결의의 집행 금지도 구하고 있으나 이는 그 결의의 효력 정지로 목적이 달성되므로 효력 정지를 구하는 신청 취지에 포함된 것으로 본다. 또한 신청인은 신청 취지에서 본안소송의 내용을 구체적으로 적시하고 있지 않으나 그 취지에 비추어 본안소송은 위 결의의 무효 또는 부존재확인사건으로 선해한다).

1. 당사자의 주장

가. 신청인의 주장

(1) 피신청인의 전국위원회 의장인 신청외 1은 2011. 6. 7. 14:00경 당헌의 일부 개정을 위하여 개최된 제11차 전국위원회(이하 ‘이 사건 전국위원회’라 한다)를 진행하면서 성원보고를 제대로 하지 않았다.

(2) 이 사건 전국위원회에서는 신청외 2 당원협의회 운영위원장이, 소집공고에 당헌 개정 안건의 내용에 대한 구체적인 기재가 없고, 전국위원들이 제출한 위임장에는 모든 의결 사항을 의장에게 포괄적으로 위임하도록 기재되어 있으므로 위임장을 제출한 전국위원들의 수를 의결정족수에 산입할 수 없다고 주장하였고, 이에 동의하는 의견이 많았음에도 신청외 1은 위임장 처리에 관하여 어떠한 의견수렴 절차도 거치지 않았다.

(3) 이 사건 전국위원회에 부의된 [별지 1] 기재 안건 중 대표최고위원 및 최고위원 선출 시 여론조사결과 30%를 반영하는 당헌 제27조 제1, 2항을 삭제하는 안건(이하 ‘이 사건 안건’이라 한다)에 대하여 신청외 1은 부결로 여론을 몰고 가는 편파적인 진행을 하여 이에 대한 이의제기가 많았고 참석한 전국위원들이 기립 혹은 거수로 발언 기회를 요청하였다. 그러나 신청외 1은 이를 무시한 채 의장에게 266명의 전국위원이 제출한 위임장이 있다는 이유로 “여론조사결과 30% 반영 삭제를 삭제하는 것으로 의결하겠다.”고 하면서 의사봉을 두드려 위 안건을 일방적으로 부결처리하였다(이하 ‘이 사건 의결’이라 한다).

(4) 당시 신청외 1은 “삭제를 삭제한다.”고 말하여 참석한 전국위원들이 그 정확한 의미를 파악하지도 못하였을 뿐 아니라, 전국위원들에게 의결 절차에 참가할 기회조차 주지 않았으며, 더욱이 모든 의결사항을 오직 의장에게만 위임할 수 있도록 부동문자로 기재된 위임장만을 기준으로 이 사건 의결을 하였다. 결국 이 사건 의결은 참석한 전국위원들의 발언권을 제한하고 의견 개진의 기회를 박탈하여 헌법상 민주절차에 위배되고, 의결은 거수 혹은 기립을 원칙으로 한다는 당헌 제80조 제1항(신청인이 주장하는 제79조 제1항은 제80조 제1항의 오기로 보인다)에 위배되어 무효이다.

(5) 피신청인의 전당대회가 2011. 7. 4.로 예정되어 있으므로 본안소송의 결과를 기다리는 동안 이 사건 의결 등에 따라 전당대회가 치러지면 이후 선출된 최고위원의 자격에 문제가 생길 수 있고, 이에 따라 회복할 수 없는 손해를 입을 우려가 있다.

나. 피신청인의 주장

(1) 이 사건 전국위원회는 재적 대의원 741명 중 직접 참석 164명, 위임장 제출 266명 합계 430명으로 재적위원 중 과반수가 참석하였는데, 당시 회의 진행의 사회를 담당하였던 당 사무처 기조국장 신청외 3이 위 내용에 대한 성원보고를 하였고, 이에 따라 의장인 신청외 1이 성원이 되었음을 선언하였다.

(2) 신청외 1은 이 사건 전국위원회 당시 이 사건 안건을 부결로 여론을 몰고 가는 편파적인 진행을 한 사실이 없고, 이 사건 안건에 관하여 17명의 발언자로 하여금 찬반토론을 하도록 허용하였으므로 참석한 전국위원의 발언할 기회를 제한하거나 의견 개진의 기회를 박탈한 일도 없다.

(3) 신청외 1은 이 사건 안건에 대한 찬반토론 당시 직접 참석한 전국위원들이 발언하는 동안 극심한 장내 소란과 소음으로 발언자들의 발언 내용을 상세히 들을 수가 없었고, 더구나 당원협의회 운영위원장 등이 소집공고 및 위임장 처리에 관하여 이의하는 취지의 발언을 들은 기억이 없다.

(4) 피신청인의 당헌 제80조 제1항(피신청인이 주장한 제79조 제1항 역시 제80조 제1항의 오기로 보인다)의 취지는 거수 또는 기립만으로 의결해야 한다는 제한규정이 아니고, 전국위원회는 관행적으로 위임장에 기한 의결을 해왔다. 전국위원회에 회부되는 안건은 최고위원회의, 의원총회 등에서 의견이 사전 조정되어 회부되었으므로 전국위원회가 전당대회를 대행하여 당헌, 당규를 의결하는 최종기관이기는 하지만 참석위원들의 숫자만으로는 정족수를 채우지 못하는 경우도 있어 의장에게 모든 의결사항에 대해 위임하는 내용의 위임장에 의한 의결은 피신청인 정당의 확립된 관례였다.

(5) 위임장을 제출한 전국위원은 266명으로 참석자 164명보다 많고 의장이 모든 안건에 대한 의결권을 위임받았으므로 이 사건 전국위원회 참석자들에게 이 사건 안건에 대한 의견을 물을 필요가 없었다. 즉 이미 17명의 전국위원이 토론을 하여 찬반의견이 나뉘어 있었고 직접 참석한 전국위원 수는 위임장에 의한 의결권 수에 미치지 못하였으므로 참석 위원들에게 찬반 가부를 묻는 것은 불필요한 절차였다. 더욱이 장내소란과 소음이 극심하여 의장이 정상적인 의사진행을 할 수 없는 상황이었다. 위와 같은 여러 사정에 비추어 보면 이 사건 의결 당시 참석자들에게 의결절차에 참가할 기회 자체를 박탈한 것은 아니다.

(6) 전국위원회 소집공고는 심의 및 의결 안건의 주제목만 공표한 후 구체적인 내용은 심의 안건에 대한 제안 설명을 통해 전국위원들에게 밝히는 것이 관례였고, 의장은 이러한 제안설명을 토대로 찬반토론을 진행하여 왔다. 따라서 심의 안건의 구체적인 내용이 소집공고에 기재되어 있지 않다고 하여 소집절차에 하자가 있다고 할 수 없다. 그렇지 않다고 하더라도 피신청인 대표최고위원 권한대행 신청외 4가 2011. 6. 3. 별도로 당헌 개정안의 구체적인 내용을 공고하였으므로 소집공고에는 하자가 없다.

(7) 전국위원이 ‘모든 의결사항을 의장에게 위임한다’라는 이 사건 위임장의 문구는 피신청인이 1997. 11. 창당된 이래 변함없이 사용해 오던 전국위원회 의결권 위임장의 문구로서, 이에 대하여 지금까지 전국위원들이 이의를 제기한 적은 한 번도 없었다.

(8) 의결권을 오직 의장에게만 위임하거나 모든 의결사항에 대하여 의장에게 포괄적으로 위임하는 위임장 양식도 수정 또는 가필하는 방식으로 내용 변경이 가능하므로 위임장 양식이 애초부터 전국위원의 의결권을 제한한다는 주장은 부당하다.

(9) 여론조사결과 30% 반영의 폐지 방침을 부결한 이 사건 의결은 정당 활동의 자유에 기한 것이자 정당의 자율성의 한계 범위에 속하는 것이다.

2. 관련 규정

가. 정당법

제32조 (서면결의의 금지)

① 대의기관의 결의와 소속 국회의원의 제명에 관한 결의는 서면이나 대리인에 의하여 의결할 수 없다.

나. 피신청인의 당헌

제21조 (소집 및 의사)

② 전국위원회의 소집은 전국위원회 의장이 개최일 전 3일까지 이를 공고한다.

③ 전국위원회의 의결정족수는 제80조를 준용한다.

제27조 (대표최고위원의 선출)

① 대표최고위원은 전당대회대의원단이 실시한 선거와 여론조사에서 최다득표한 자로 선출한다.

② 대표최고위원 당선자를 결정함에 있어 전당대회대의원의 유효투표결과를 70%, 여론조사결과를 30% 반영한다.

제28조 (선출직 최고위원)

① 선출직 최고위원은 제27조 제1항 (당헌에는 제26조 제1항으로 되어 있으나 오기로 보인다)의 규정에 의한 선거에서 2위 내지 5위의 득표자로 한다.

제80조 (의결정족수)

① 의원총회의 의결은 거수 혹은 기립을 원칙으로 하며, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 단, 의장이 필요하다고 인정하거나 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있을 때에는 직접, 비밀투표로 의결하며, 이 경우에는 반드시 의원에게 사전에 문서로 통지하되, 야간 기타 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

제106조 (의결절차)

① 당헌 개정안은 대표최고위원이 전당대회 또는 전국위원회 개최일 전 3일까지 공고한다.

② 당헌 개정은 전당대회 재적대의원 또는 전국위원회 재적대의원 과반수의 찬성으로 의결한다.

3. 사실인정 및 판단

가. 사실인정

기록 및 심문 전체의 취지에 의하면 다음 사실이 인정된다.

(1) 신청인은 피신청인 정당 전국위원회의 전국위원이고, 피신청인은 정당법에 의하여 설립된 정당이다.

(2) 피신청인의 임시 최고기구인 비상대책위원회는 2011. 6. 2. 이 사건 안건을 포함한 일부 당헌 개정안을 의결하였다. 비상대책위원회의 의결에 따라 상임전국위원회 의장인 신청외 1은 위 당헌 개정안을 처리하기 위하여 2011. 6. 7. 11:00 대방동 공군회관 3층 그랜드볼륨에서 제26차 상임전국위원회를 개최하였다. 상임전국위원회는 위 당헌 개정안을 심의하여 당헌 개정 발의사항을 전국위원회에 회부하기로 의결하였다(피신청인의 당헌 개정은 원래 전당대회 의결을 필요로 하나 전당대회 소집이 곤란한 경우에는 당헌 제14조 제2항에 의하여 전국위원회가 전당대회의 기능을 대행할 수 있다).

(3) 이 사건 전국위원회 의장이기도 한 신청외 1은 2011. 6. 3. 전국위원회가 2011. 6. 7. 14:00에 ‘당헌 개정안 처리’를 부의안건으로 하여 개최된다는 사실을 공고하였다. 피신청인의 대표최고위원 권한대행 신청외 4는 2011. 6. 3. 이 사건 안건을 포함한 [별지 1] 기재 안건의 내용을 구체적으로 기재하여 위와 같은 일시에 전국위원회가 개최된다는 사실을 공고하였다.

(4) 위 공고에 따라 2011. 6. 7. 14:00에 대방동 공군회관 3층 그랜드볼륨에서 개최된 이 사건 전국위원회에서 이 사건 안건에 대한 치열한 찬반토론이 진행되어 회의에 직접 참석한 전국위원 중 17명이 의사발언을 하였다.

(5) 신청외 1은 이 사건 안건에 대하여 직접 참석한 전국위원들 사이에 찬반의견이 분분하자 최종 의결절차를 생략한 채, 전국위원 266명이 위임장으로 의장에게 모든 의결을 위임하였다는 이유를 들어 “현행 당헌상 규정되어 있는 여론조사 30% 반영을 삭제한 개정안은 삭제한다.”고 한 후 의사봉을 두드림으로써 이 사건 안건을 부결처리하는 이 사건 의결을 하였다. 한편 [별지 1] 기재 안건 중 이 사건 안건을 제외한 나머지 안건에 대하여는 특별한 반대의견이 없어 모두 가결된 것으로 처리되었다.

(6) 전국위원 266명이 이 사건 전국위원회에서 의장에게 모든 의결을 위임한 위임장의 형식과 내용은 [별지 2] 기재와 같이 부동문자로 인쇄된 양식으로 되어 있다.

(7) 이 사건 전국위원회의 의결에 따라 피신청인의 당헌과 당규가 개정됨으로써 피신청인의 대표최고위원과 최고위원 등을 지명(이 사건 전국위원회 의결로 ‘선출’이 ‘지명’으로 개정되었다)하는 전당대회가 2011. 7. 4. 개최될 예정이다.

나. 피보전권리

(1) 정당의 자율성은 최대한 보장되어야 하고( 헌법 제8조 , 정당법 제37조 ), 정당의 당직자 선출방법 등은 기본적으로 정당의 자치규범인 당헌과 당규에 따라 정당이 자치적이고 자율적으로 결정하여야 할 사항이다. 그러나 또한 정당의 자율성은 무제한 보장되는 것이 아니고, 정당의 당직자 선출방법 등과 관련된 당헌을 개정하는 의결절차가 당헌의 규정에 따라 이루어지지 않았을 뿐 아니라 헌법이나 정당법, 정당의 민주주의 원칙 등에 위배되는 경우 이는 법원의 사법심사 대상에 속한다고 볼 것이다.

특히 당헌은 정당의 최고 내부 규율로서 정당원들의 의사가 적법한 절차에 따라 합리적으로 반영되어 제정·개정된 경우에 비로소 그에 따른 효력이 발생되는 것으로, 당헌 개정절차가 위법한 경우 그에 따른 효력이 발생된다고 할 수 없다.

(2) 피신청인의 당헌 제21조 제3항, 제80조 제1항, 제106조 제2항에 의하면 전국위원회의 의결은 거수 혹은 기립을 원칙으로 하고, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하되 예외적으로 직접, 비밀투표 방식으로 의결하며, 다만 당헌 개정은 전당대회 재적대의원 또는 전국위원회 재적대의원 과반수의 찬성으로 의결하여야 한다.

위 규정들에 의하면, 피신청인의 당헌은 당헌 개정에 대한 전국위원회의 의결에 관하여 원칙적으로 재적의원 과반수의 출석과 재적의원 과반수의 찬성으로 의결할 것을 규정하고 있을 뿐이고, 위임장에 의한 의결방식은 특별히 규정하고 있지 않다.

(3) 따라서 피신청인의 당헌상 전국위원회에서 의장에 대한 의결권의 포괄적인 위임에 의한 출석 및 결의가 가능한 것인지 여부에 관하여 보건대, 정당법 제32조 제1항 은 ‘대의기관의 결의는 서면이나 대리인에 의하여 의결을 할 수 없다’고 규정하고 있다[ 구 정당법(1993. 12. 27. 법률 제4609호로 개정되기 전의 것) 제29조의2 는 ‘정당의 창당 및 합당에 관한 대의기관의 결의와 소속 국회의원의 제명에 관한 소속 국회의원의 결의는 서면이나 대리인에 의하여 의결할 수 없다’고 규정하고 있었으나, 1993. 12. 27. 개정을 통하여 현행과 같이 정당의 모든 대의기관의 결의는 서면이나 대리인에 의하여 할 수 없도록 개정하였다].

정당법이 위와 같이 정당의 모든 대의기관의 결의에 관하여 서면이나 대리인에 의한 의결을 할 수 없다고 규정한 취지는 정당 대의기관 결의의 중요성에 비추어 그 결의의 적정성과 신중성을 도모하고 서면 또는 대리인 결의를 통한 형식적인 의사표시로 부의 안건에 대한 의결권자의 진정하고 합리적인 의사가 왜곡되는 일이 없도록 하기 위하여 반드시 의결권자가 대의기관의 회의에 직접 참석하고 부의 안건에 대한 찬반토론에 참여한 다음 이에 기하여 신중하게 의결권을 행사하도록 함으로써 가급적 정당의 직접민주주의 원칙을 충실하게 확보하려는 것이고, 위 규정은 그 성질 및 내용에 비추어 강행규정으로 봄이 상당하다.

따라서 정당이 당헌으로 대의기관의 결의에서 서면이나 대리인에 의한 출석 및 의결이 가능하다는 취지의 규정을 명시적으로 두더라도 그 효력을 인정할 수는 없을뿐더러, 피신청인의 주장처럼 당헌상 전국위원회에서 서면이나 대리인에 의한 출석 및 의결을 허용할 것인지 여부에 관하여 명문의 규정이 없다는 이유로 사단법인에 관한 민법 규정을 유추적용하여 정당 대의기관에서 서면이나 대리인에 의한 출석 및 의결이 가능한 것으로 볼 수도 없다.

나아가 피신청인이 오랜 기간 동안 관행적으로 대의기관의 출석 및 결의에 관하여 전국위원들이 의장에게 의결권을 포괄적으로 위임하는 방식으로 서면이나 대리인에 의한 의결을 해왔다고 하여 정당법에 명백하게 어긋나는 위와 같은 관행이 정당화되는 것도 아니다.

(4) 결국 피신청인의 당헌 및 정당법 제32조 제1항 의 규정 취지를 종합하여 보면, 피신청인의 대의기관 중 하나인 이 사건 전국위원회에서 전국위원 266명이 의장인 신청외 1에게 자신들의 의결권을 포괄적으로 위임하는 내용이 기재된 위임장을 제출하였다고 하더라도 이를 정당한 의사정족수 및 의결정족수에 포함시킬 수는 없다.

따라서 이 사건 전국위원회에서 의장에게 제출된 위임장의 수에 해당하는 전국위원의 수를 의사정족수 및 의결정족수에서 제외하면, ① 이 사건 전국위원회에 직접 출석하였거나 이 사건 안건을 제외한 나머지 안건에 대하여 직접 의결권을 행사한 전국위원은 최대 164명에 불과하고(피신청인은 이 사건 안건을 제외한 나머지 안건에 대하여 출석한 전국위원들이 모두 구두로 찬성의결을 하였다는 취지로 주장하나, 나머지 안건에 대하여도 출석한 전국위원들 164명이 모두 거수 또는 기립의 형태로 의결하였다는 점을 소명할 자료도 전혀 없다), ② 이 사건 안건에 대하여는 적법하게 의결한 의결권이 전혀 없을 뿐만 아니라, 가사 의장이 대리 행사한 이 사건 위임장에 의한 266명의 의결권을 인정한다고 하더라도 이는 당헌 개정의 의결정족수인 재적의원 과반수에도 달하지 못하므로, 결국 이 사건 전국위원회의 당헌 개정 의결은 그 의결절차에 중대한 하자가 있다.

(5) 한편 위임장에 의한 의결권 위임방식을 적법한 것으로 본다고 하더라도 피신청인의 전국위원회가 전당대회를 대행하여 당헌, 당규의 개정 등을 의결하는 최종기관인 이상 그 의결권의 위임은 의결권자들이 각 부의 안건에 대하여 자신의 찬반의사를 구체적으로 명확하게 표시하여 위임하는 방식으로 이루어져야 할 것이다. 그런데 이 사건 위임장은 [별지 2] 기재와 같이 모든 의결사항을 의장에게 위임한다고 기재되어 있을 뿐 구체적으로 의결대상 안건이 전혀 표시되어 있지도 않을뿐더러 의결권자들이 각 안건에 대한 찬반의사를 표시할 수도 없도록 되어 있다.

위와 같이 전국위원들이 이 사건 위임장으로써 이 사건 전국위원회에 부의된 모든 안건에 대하여 의장에게 그 찬반 여부의 의결권을 포괄적으로 위임한 것은 실질적으로 자신의 의결권을 포기하고 의장 1인의 일방적인 의사에 따라 다수의 의결권을 마음대로 행사하도록 위임한 것이므로, 이는 정당의 목적과 활동 및 조직이 민주적이어야 한다는 헌법상의 정당 민주주의의 기본원칙( 헌법 제8조 제2항 )에 근본적으로 위배되는 것으로서 그 위법성이 중대하여 무효라고 봄이 상당하다.

피신청인은 이에 대하여, 이 사건 위임장 문구의 수정 등을 통하여 일부 의결사항에 관하여 구체적으로 의결권을 위임하거나 또는 의장이 아닌 다른 사람에게 의결권을 위임할 수도 있음에도 불구하고 전국위원들이 자유로운 의사로 의장에게 의결권을 위임한 것이므로 위와 같은 의결권 위임에 하자는 없다는 취지로 주장하나, 부의 안건에 대한 구체적인 찬반의견을 표시함이 없이 의장에게 전권을 위임하는 위임장에 의하여 이 사건 전국위원회 의결이 이루어진 이상 위와 같은 사정만으로 그 의결이 적법하다고 할 수 없다(실제로 그와 같은 수정이 가능하였는지 여부 및 그와 같이 수정한 위임장이 적법하게 인정되었을지 여부도 의문이다).

또한 이 사건 위임장의 기재방식에 의한 의결권 위임에 대하여 그동안 전국위원들로부터 아무런 이의가 없었다고 하여 그 위임장의 형식 및 내용상의 하자가 치유되거나 정당화된다고 할 수도 없다.

(6) 나아가 피신청인의 당헌 제21조 제3항, 제80조 제1항에 따라 전국위원회에 참석한 전국위원들에 대한 의결은 거수 혹은 기립의 방식으로 하여야 함에도 불구하고 의장이 장내가 소란스러워 정상적인 의결절차의 진행이 어렵고 위임장으로 의결권을 위임받은 수가 참석한 전국위원의 수보다 많다는 이유로 이 사건 안건에 대하여는 참석한 전국위원들에게 거수 또는 기립의 방식으로 최종 의결을 할 기회조차 부여하지 않은 채 일방적으로 부결처리를 한 것은 이 사건 전국위원회에 참석한 전국위원들의 의결권을 박탈한 것으로 위법하다.

피신청인은 위 전국위원들의 의견이 찬반으로 나누어져 있어 어떤 의결 결과가 나오더라도 위임장에 의한 의결수를 넘지 못하였기 때문에 의결절차가 불필요하였다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 포괄적인 위임장에 의한 의결 자체가 위법할 뿐만 아니라 피신청인이 주장하는 위와 같은 사유는 이 사건 전국위원회에 참석한 전국위원들의 의결 기회 자체를 박탈할 만한 정당한 사유가 될 수 없다.

(7) 결국 이 사건 전국위원회의 당헌 개정 결의는 이 사건 위임장에 의한 의결 자체가 서면이나 대리인에 의결 금지를 규정한 정당법에 위배되어 피신청인의 당헌이 규정하고 있는 의사정족수 및 의결정족수에도 현저하게 미달할 뿐만 아니라, 의결권자들이 이 사건 위임장으로 한 포괄적인 의결권 위임도 위법하고, 나아가 의장이 직접 참석한 전국위원들에게 의결의 기회조차 부여하지 않은 절차적으로 중대한 위법이 있어 부존재 또는 무효라고 할 것이다(신청인의 나머지 주장에 대한 판단은 생략한다).

따라서 피신청인의 전국위원인 신청인에게는 이 사건 전국위원회에서 한 [별지 1] 기재 안건에 대한 당헌 개정 결의의 효력정지를 구할 피보전권리가 인정된다.

다. 보전의 필요성

(1) 기록 및 심문 전체의 취지에 나타난 여러 사정을 고려하면, 이 사건 전국위원회에서 한 [별지 1] 기재 안건에 대한 의결 중 이 사건 안건을 제외한 나머지 안건에 대한 의결은 2011. 7. 4.로 예정된 피신청인의 전당대회가 치러지고 위 전당대회에서 이 사건 전국위원회에서 위법한 절차로 개정된 당헌 및 당규의 내용에 따라 대표최고위원과 최고위원이 선출 또는 지명되는 경우 그 각 선출 또는 지명의 효력과 관련하여 복잡한 법률상 다툼이 제기될 가능성이 충분하므로, 이 사건 가처분으로 시급하게 그 효력의 정지를 명할 보전의 필요성도 인정된다.

(2) 그러나 이 사건 안건에 대한 이 사건 의결은 부결된 것으로 처리된 이상 가사 이 사건 가처분으로 위 부결처리된 결의의 효력을 정지한다고 하더라도 위 안건이 가결되는 것과 같은 임시적 효력이 부여되는 것이 아니라(그와 같은 효력을 부여할 수도 없다), 위 안건은 부결처리의 효력이 정지된 채 이 사건 전국위원회가 종료된 상태만이 유지될 뿐 피신청인의 전당대회에서 대표최고위원 및 최고위원을 선출하는 데에 여론조사결과 30%를 반영하는 기존 당헌 규정이 그대로 적용되는 점에 대하여는 아무런 영향을 미치지 못한다. 따라서 이 사건 안건에 대한 위 결의는 이 사건 가처분으로써 시급하게 그 효력의 정지를 명할 보전의 필요성이 없다.

4. 결론

이 사건 신청은 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 부분은 이유 없어 기각한다.

[[별 지 1] 개정안 주요내용: 생략]

[[별 지 2] 위임장: 생략]