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판시사항
[1]구 택지소유상한에관한법률에 대한 위헌결정 이전에 택지초과소유부담금 부과처분 및 그 체납에 따른 압류처분이 확정된 경우, 그 위헌결정 이후에도 후속 체납처분을 속행하여 체납부담금을 강제징수할 수 있는지 여부(소극)
[2]구 택지소유상한에관한법률에 대한 위헌결정 이전에 택지초과소유부담금 부과처분 및 그 체납에 따른 압류처분이 확정된 경우, 그 위헌결정이 국세징수법 제53조 제1항 제1호 소정의 압류해제사유에 해당하는지 여부(적극)
판결요지
[1]택지초과소유부담금은 조세의 일종이 아니라 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지) 소정의 의무위반에 대한 제재로서 부과하는 금전적 부담일 뿐이므로 같은 법 제30조의 준용규정 없이는 체납부담금을 곧바로 국세징수법에 근거하여 징수할 수는 없는데, 부담금의 강제징수는 재산권의 침해를 가져오므로, 강제징수를 위해서는 법률의 근거를 필요로 하고, 따라서 체납부담금을 강제징수하기 위하여는 위헌결정된 같은 법 제30조 이외의 다른 법률상 근거가 있어야 할 것이나, 그러한 규정은 존재하지 아니하고, 따라서 위 체납부담금은 이를 강제징수할 수 있는 법적 근거가 없으므로 강제징수가 허용될 수 없으며, 택지초과소유부담금부과처분, 압류처분, 공매처분 등은 모두 별개의 행정처분으로 각기 별도의 법률상 근거를 요하므로 부담금부과처분의 효력이 존속하고 있다거나, 이에 대한 제소기간이 도과하여 확정력이 발생하였다고 하여 당연히 강제징수가 허용된다고는 볼 수 없고, 압류에 기한 공매처분 등 후속 체납처분을 속행하기 위하여는 현재 후속 체납처분의 법률상 근거가 존재하여야 하며, 그 법률상 근거가 소멸한 이상, 과거시점인 부과처분 또는 압류처분 당시에 존재하였던 같은 법 제30조를 근거로 후속 체납처분을 속행할 수는 없다고 볼 것이므로, 위 위헌결정 이후에 위 체납부담금을 징수하기 위하여 공매처분 등 후속 체납처분이 이루어지면 이는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백한 경우에 해당하여 무효가 될 것이고, 이는 선행처분인 부담금부과처분의 하자를 승계하는 것이 아니라 후속 체납처분 자체의 고유한 하자이다.
[2]국제징수법 제53조 제1항 제1호는 "납부, 충당, 공매의 중지, 부과의 취소 기타의 사유로 압류의 필요가 없게 된 때"를 압류의 필요적 해제사유로 규정하여, 이러한 사유가 발생하면 세무서장은 압류를 해제하여야 한다고 규정하고 있는바, 체납자 등이 이러한 사유를 들어 압류해제를 신청하였는데 행정청이 이를 거부한다면, 그 거부처분의 취소를 구할 수 있고, 택지초과소유부담금체납으로 인한 압류의 경우에도, 일단 국세징수법에 기한 압류가 이루어진 이상 그 압류의 해제사유가 발생하였는지 여부는 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지)의 문제가 아니라 국세징수법상의 문제일 뿐이라 할 것이므로, 그 압류의 해제에 관하여는 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지) 제30조의 존부와 관계없이 국세징수법 제53조 제1항 제1호가 적용된다고 볼 것이고, 위 조항 소정의 압류해제사유 중 '기타의 사유'에 관하여는 국세징수법기본통칙 3-8-1…53이 "1. 압류된 타재산을 매각하여 그 대금으로 당해 체납액이 전액 충당된 경우 2. 교부청구에 의하여 교부받은 금액으로 압류에 관계된 체납액을 전액 충당한 경우 3. 기타 법률규정의 변경 등으로 인하여 압류에 관계된 체납액 전액이 면제된 경우" 등의 사유로 체납액이 소멸한 경우를 규정하고 있으나, 그에 한정된다고 볼 이유는 없으며, 결국 위 제1호 소정의 사유는 체납액의 징수가 불필요하게 되었거나 불가능하게 된 경우라고 할 수 있는바, 구 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지)의 위헌결정 이전에 이미 택지초과소유부담금부과처분 및 압류처분이 이루어져 확정되었다 하더라도 공매처분 등 후속 체납처분을 속행할 수 없고, 그 외에 압류의 일반적 효력에는 시효중단의 효력 및 처분금지의 효력 등이 있으나, 압류의 해제는 압류의 효력을 장래에 향해서만 소멸시키는 처분이므로, 압류로 인한 시효중단의 효력에는 영향을 미치지 아니하며, 위 체납부담금을 강제징수할 수 없는 이상 처분금지의 효력을 유지시켜야 할 이유도 없으므로, 결국, 체납부담금에 대한 압류는 더 이상 존속의 필요가 없게 되고, 이는 국세징수법 제53조 제1항 제1호 소정의 필요적 압류해제사유에 해당한다.
참조판례
[ 1][2] 헌법재판소 1999. 4. 29. 선고 94헌바37 외 66건(병합) 결정(헌공34, 337) /[1] 대법원 1992. 4. 28. 선고 92다2110 판결(공1992, 1717) 대법원 1993. 9. 28. 선고 93다24995 판결(공1993하, 2966)
원고
축산기업새마을금고지역주택조합 (소송대리인 법무법인 부평종합법률사무소 담당변호사 문병호 외 2인)
피고
서울특별시 노원구청장
주문
1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
2.피고가 2000. 1. 14. 원고에 대하여 한 별지목록 기재 각 부동산에 관한 압류해제거부처분을 취소한다.
3. 소송비용은 이를 2분하여 그 1은 원고, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
청구취지
주위적 청구취지：피고가 1996. 8. 30.과 1997. 8. 30. 원고에 대하여 한 각 택지초과소유부담금 부과처분 및 1997. 4. 18. 별지목록 제1항 기재 부동산, 1998. 8. 11. 위 목록 제2 내지 5항 기재 각 부동산에 대하여 한 각 압류처분은 각 무효임을 확인한다.
예비적 청구취지：주문 제2항과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가.원고는 주택건설촉진법 제44조 및 동법시행령 제42조 제3항 제1호에 의하여 설립된 지역주택조합으로, 조합아파트 267세대를 신축할 것을 목적으로 1991. 6. 17. 및 같은 해 10. 15. 택지소유상한에관한법률(1998. 9. 19. 법률 제5571호로 폐지되기 전의 것, 이하 '택상법'이라고 한다) 제10조 및 제12조 제1항 제4호에 따라 피고로부터 서울 노원구 상계동 591의 10 외 11필지의 택지의 취득허가를 받아 이를 취득하였다.
나.피고는, 원고가 택상법 제16조 제1항 및 동법시행령 제18조 제2항 제1호에 의거하여 정하여진 처분의무기간인 취득일로부터 4년 내에 위 취득한 택지를 택지사용계획서에 따라 이용·개발하여 처분하지 아니한 채 계속 소유하고 있었으며, 택상법 제20조 및 동법시행령 제26조 소정의 부담금부과 제외대상택지에 해당하지 아니하여 부담금부과대상 제외신청도 없었다는 이유로, 원고에게 1996. 8. 30. 1996년도분 택지초과소유부담금(이하 '부담금'이라 한다) 91,725,370원, 1997 8. 30. 1997년도분 부담금 78,158,340원의 각 부과처분(이하 '이 사건 부과처분'이라고 한다)을 하였다.
다.피고는 원고에게 부과된 위 각 부담금이 체납되었다는 이유로 택상법 제30조, 국세징수법 제24조 등의 규정에 의거하여 위 각 부담금 및 가산금에 대한 체납처분절차의 일환으로 1997. 4. 18. 원고 소유의 별지목록 제1항 기재 부동산, 1998. 8. 11. 위 목록 제2 내지 5항 기재 각 부동산을 각 압류(이하 '이 사건 압류처분'이라고 한다)하였다.
라.이후 헌법재판소는 1999. 4. 29. 94헌바37 외 66건에 대한 결정에서, 헌법재판소법 제45조 단서에 따라 택상법 전체에 대하여 위헌결정을 하였다.
마.원고는 2000. 1. 11. 피고에게 별지목록 기재 각 부동산(이하 '이 사건 부동산'이라고 한다)에 대한 압류의 해제를 신청하였는데, 피고는 같은 달 14. 원고의 위 압류해제신청에 대하여 거부처분(이하 '이 사건 거부처분'이라고 한다)을 하였다.
[인정근거] 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1 내지 5, 갑 제8호증, 을 제1, 2호증의 각 1, 2, 3, 을 제9호증, 변론의 전취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
주위적으로, ① 이 사건 부과처분 및 압류처분의 근거법률인 택상법에 관하여 위헌결정이 있었고, 위 각 처분의 목적을 달성하기 위하여는 환가 및 청산처분이 필요한데 이러한 후행처분은 아직 이루어지지 않은 상태이므로, 위 각 처분을 무효로 하더라도 법적 안정성은 해치지 않는 반면, 그 하자가 중대하여 권리구제의 가능성은 큰 경우에 해당하고, 따라서 위 각 처분은 당연무효로 보아야 하며, ② 원고는 1992. 6.경 이 사건 조합아파트건축공사를 착공한 후 1994. 3. 23. 임시사용승인을 받아 조합원 및 일반 분양자들이 이 사건 아파트에 모두 입주하였는바, 아직 정식 사용승인은 나지 않아 원고가 택지를 소유하고 있었다 하더라도, 실질적으로는 입주자들이 택지소유의 주체였다고 할 것인바, 지방세법시행령 제73조 제4항은 실질적으로 택지와 건물의 소유권이 이전하는 시점은 임시사용승인시점이라는 점을 고려하여 임시사용승인일을 기준으로 취득세를 부과하고 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 부과처분은 실질과세의 원칙에 위반하는 것으로 당연무효이다.
예비적으로, 가사 이 사건 압류처분이 당연무효가 아니라 할지라도, 적어도 위법한 처분일 것이고, 후속 공매처분도 불가능한 상태인바, 이 사건 압류로 인하여 재산적 침해를 입고 있는 원고를 비롯한 조합원, 일반 분양자들의 권리구제를 위하여 이를 해제하여야 할 것인데도 이를 거부한 이 사건 거부처분은 위법하다.
나. 주위적 청구에 대한 판단
(1) 먼저, 원고의 첫 번째 주장에 관하여 살펴본다.
법률에 근거하여 행정처분이 발하여진 후에 헌법재판소가 그 행정처분의 근거가 된 법률을 위헌으로 결정하였다면 결과적으로 행정처분은 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 하자가 있는 것이 되나, 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백한 것이어야 하는데, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 헌법재판소의 위헌결정 전에 행정처분의 근거가 되는 당해 법률이 헌법에 위반된다는 사유는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분의 취소소송의 전제가 될 수 있을 뿐 당연 무효사유는 아니라고 봄이 상당하다(대법원 1994. 10. 28. 선고 92누9463 판결 등). 여기서 '특별한 사정'이라 함은 예외적으로 처분의 근거 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 명백한 경우, 즉 아직 위헌으로 결정되지는 않았지만 위헌으로 결정된 법률과 내용상 차이가 없어서 누구나 곧 위헌으로 결정될 것을 쉽게 알 수 있는 법률 등의 경우를 말하는 것일 뿐, 하자의 명백성이 인정되지 않더라도 예외적으로 당연무효사유가 될 수 있다는 취지는 아니라고 할 것이다.
원고의 위 주장은 후행처분이 아직 이루어지지 아니한 경우에는 법적 안정성을 저해할 우려가 적으므로 하자의 명백성 요건이 인정되지 않더라도 하자의 중대성만으로 선행처분을 당연무효로 보아야 한다는 취지이나, 후행처분의 완료 여부는 시간적으로 변동하는 우연적인 사정에 불과한데, 이를 이유로 행정처분의 무효사유에 관한 일반원칙인 하자의 중대성 및 명백성 요건 자체에 대한 예외를 인정하게 되면, 선행 부과처분 또는 압류처분 중 후행처분이 이루어지지 않은 것은 무효이고, 이루어진 것은 유효하게 되고, 선행처분의 무효확인을 구하는 소송계속 중에 후행처분이 이루어져 버린 경우, 선행처분의 효력이 무효에서 취소할 수 있는 행위로 바뀌게 되는 등 유동적인 결과를 야기하여 바람직하다고 보기 어려울 뿐 아니라, 대법원판례가 소위 수인성(수인성)의 원칙상 선행행위와 후행행위가 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에도 예외적으로 하자의 승계를 인정하고 있는 등(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 등), 후행처분을 다툴 수 있는 길이 있으므로 굳이 일반원칙에 대한 예외까지 인정하여 선행처분의 효력 자체를 당연무효로 보지 않더라도 국민의 권리구제의 필요성을 저해하는 것도 아니다.
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 원고의 두 번째 주장에 관하여 살펴본다.
원고의 위 주장은 지방세법 제73조 제4항이 실질적으로 택지와 건물의 소유권이 이전하는 시점은 임시사용승인일이라고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 부과처분 이전에 이미 이 사건 아파트에 대한 임시사용승인이 이루어져 입주자들이 이 사건 택지의 사실상 소유자였으므로 공부상 소유자에 불과한 원고에 대한 이 사건 부과처분은 실질과세의 원칙에 반하여 위법하다는 취지로 보이나, 구 지방세법시행령(1997. 10. 1. 대통령령 제15489호로 개정되기 전의 것) 제73조 제4항이 건축허가를 받아 건축하는 건축물의 경우 임시사용승인일을 그 건축물의 취득일로 보는 것은 건축물 자체의 원시취득에 관한 규정일 뿐 택지와 건물의 소유권이 이전하는 시점을 규정한 것이 아니므로 이 사건 아파트의 부지인 이 사건 택지가 처분의무기간 내에 원고로부터 타인에게 처분 완료되었는지 여부는 임시사용승인일과는 직접 관련이 없는 문제일 뿐 아니라, 택상법상 부담금의 납부의무자는 일응 공부상의 소유자이고, 사실상 소유자가 따로 있는 경우에는 공부상 소유자는 부담금부과기준일 30일 전까지 관계증빙서류를 첨부하여 신고하여야 하는데(택상법 제21조 제2항, 동법시행령 제27조), 원고가 위 신고를 이행하였음을 인정할 아무런 증거가 없다.
원고의 위 주장을 위 임시사용승인일 직후에 입주자들로부터 이 사건 아파트의 잔대금까지 모두 지급받아 입주를 완료시켰으므로 이 사건 택지에 관하여 처분의무기간 내에 택지사용계획서에 따라 이용·개발하여 처분을 완료하였다는 취지로 선해한다 하더라도, 이 사건 부과처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하여야 하는바, 원고가 이 사건 택지를 처분의무기간 내에 모두 처분하였고, 또 그러한 사정이 객관적으로 명백하였다는 점에 관한 입증이 부족할 뿐 아니라, 택상법 제20조 제1항 제8호, 동법시행령 제26조 제1항 제5호가 법 제10조, 제14조 및 제15조의 규정에 의한 택지로서 사용계획서에 따라 이용·개발하는 택지를 부담금 부과대상 제외택지로 규정하고 있었던 것과 관련하여 건설교통부훈령인 택지초과소유부담금부과·징수업무처리규정 제32조는 위 '사용계획서에 따라 이용·개발하는 택지'란 건축착공일부터 일련의 건축과정을 거쳐 사용검사 등을 받는 것을 전제로 하고 있으며, 사용검사를 받지 않은 상태에서 타인에게 처분하였다면 부담금 부과대상이 된다고 규정하고 있었는바, 이러한 점에 비추어 볼 때 적어도 이 사건 택지가 부담금 부과대상이 아니었음이 이 사건 부과처분 당시 객관적으로 명백하였다고는 보기 어려우므로(대법원 1999. 7. 13. 선고 98두19391 판결 등 참조) 이 사건 부과처분이 당연무효라고는 볼 수 없다.
따라서 원고의 두 번째 주장 역시 이유 없다.
(3) 결국, 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 없다.
다. 예비적 청구에 관한 판단
(1)먼저 택상법에 대한 위헌결정 이후에도 이 사건 체납부담금을 강제징수할 수 있는지 여부에 관하여 살펴본다.
부담금은 조세의 일종이 아니라 택상법 소정의 의무위반에 대한 제재로서 부과하는 금전적 부담일 뿐이므로(위 위헌결정 참조) 택상법 제30조의 준용규정 없이는 체납부담금을 곧바로 국세징수법에 근거하여 징수할 수는 없다. 그런데 부담금의 강제징수는 재산권의 침해를 가져오므로, 강제징수를 위해서는 법률의 근거를 필요로 한다. 따라서 체납부담금을 강제징수하기 위하여는 위헌결정된 택상법 제30조 이외의 다른 법률상 근거가 있어야 할 것이나, 그러한 규정은 존재하지 아니한다. 따라서 원고의 위 체납부담금은 이를 강제징수할 수 있는 법적 근거가 없으므로 강제징수가 허용될 수 없다.
이에 대하여 피고는, 이 사건 부과처분 및 압류처분은 모두 제소기간이 도과하여 이미 확정되었으므로, 이후에 그 근거 법률인 택상법에 대하여 위헌결정이 있었다 하더라도, 이미 확정된 위 각 처분의 효력에는 영향이 없고, 따라서 후속 강제징수절차를 속행할 수 있다는 취지의 주장을 한다.
그러나 부담금부과처분, 압류처분, 공매처분 등은 모두 별개의 행정처분으로 각기 별도의 법률상 근거를 요하므로 부담금부과처분의 효력이 존속하고 있다거나, 이에 대한 제소기간이 도과하여 확정력이 발생하였다고 하여 당연히 강제징수가 허용된다고는 볼 수 없고, 이 사건 압류에 기한 공매처분 등 후속 체납처분을 속행하기 위하여는 현재 후속 체납처분의 법률상 근거가 존재하여야 하며, 그 법률상 근거가 소멸한 이상, 과거시점인 부과처분 또는 압류처분 당시에 존재하였던 택상법 제30조를 근거로 후속체납처분을 속행할 수는 없다고 본다(대법원 1993. 9. 28. 선고 93다24995 판결 참조). 이와 같이 보는 이상, 위 위헌결정 이후에 위 체납부담금을 징수하기 위하여 공매처분 등 후속 체납처분이 이루어지면 이는 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백한 경우에 해당하여 무효가 될 것이고, 이는 선행처분인 부담금부과처분의 하자를 승계하는 것이 아니라 후속 체납처분 자체의 고유한 하자일 것이다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(2)그렇다면 다음으로 택상법에 대한 위 위헌결정이 이 사건 압류에 대한 해제사유가 되는지 여부에 관하여 살펴본다.
국제징수법 제53조 제1항 제1호는 "납부, 충당, 공매의 중지, 부과의 취소 기타의 사유로 압류의 필요가 없게 된 때"를 압류의 필요적 해제사유로 규정하여, 이러한 사유가 발생하면 세무서장은 압류를 해제하여야 한다고 규정하고 있는바, 체납자 등이 이러한 사유를 들어 압류해제를 신청하였는데 행정청이 이를 거부한다면, 그 거부처분의 취소를 구할 수 있다(대법원 1996. 12. 20. 선고 95누15193 판결 등). 그리고 부담금체납으로 인한 압류의 경우에도, 일단 국세징수법에 기한 압류가 이루어진 이상 그 압류의 해제사유가 발생하였는지 여부는 택상법의 문제가 아니라 국세징수법상의 문제일 뿐이라 할 것이므로, 그 압류의 해제에 관하여는 택상법 제30조의 존부와 관계없이 국세징수법 제53조 제1항 제1호가 적용된다고 본다.
위 조항 소정의 압류해제사유 중 '기타의 사유'에 관하여는 국세징수법기본통칙 3-8-1…53이 "1. 압류된 타재산을 매각하여 그 대금으로 당해 체납액이 전액 충당된 경우 2. 교부청구에 의하여 교부받은 금액으로 압류에 관계된 체납액을 전액 충당한 경우 3. 기타 법률규정의 변경 등으로 인하여 압류에 관계된 체납액 전액이 면제된 경우" 등의 사유로 체납액이 소멸한 경우를 규정하고 있으나, 그에 한정된다고 볼 이유는 없으며, 결국 위 제1호 소정의 사유는 체납액의 징수가 불필요하게 되었거나 불가능하게 된 경우라고 할 수 있다.
이 사건에 관하여 살피건대, 택상법의 위헌결정 이전에 이미 이 사건 부과처분 및 압류처분이 이루어져 확정되었다 하더라도 공매처분 등 후속 체납처분을 속행할 수 없음은 앞서 살펴본 바와 같고, 그 외에 압류의 일반적 효력에는 시효중단의 효력 및 처분금지의 효력 등이 있으나, 압류의 해제는 압류의 효력을 장래에 향해서만 소멸시키는 처분이므로, 압류로 인한 시효중단의 효력에는 영향을 미치지 아니하며, 위 체납부담금을 강제징수할 수 없는 이상 처분금지의 효력을 유지시켜야 할 이유도 없다.
결국, 이 사건 압류는 더 이상 존속의 필요가 없게 되었는바, 이는 국세징수법 제53조 제1항 제1호 소정의 필요적 압류해제사유에 해당하고, 따라서 원고의 압류해제신청을 거부한 피고의 이 사건 거부처분은 위법하므로, 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 예비적 청구는 이유 있다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 예비적 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.