2017구합3397 정보비공개결정처분 취소

인천녹색연합

환경부장관

2017. 12. 14.

2018. 3. 8.

1. 피고가 2017. 5. 10. 원고에게 한 별지 목록 기재 정보 중 위해성평가 부분을 제외한 부분에 대한 비공개처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용 중 1/3은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

피고가 2017. 5. 10. 원고에게 한 별지 목록 기재 정보에 대한 비공개처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 부평미군기지(캠프마켓과 부평DRMO부지, 이하 '부평미군기지'라고만 한다)는 인천 부평구 산곡동에 위치하고 있는데, 부영공원이 바로 인접하여 있고, 주변에 아파트 단지가 밀집되어 있다.

나. 부평미군기지 부지 일부 (228,793m²)가 한미 연합토지관리계획(LPP : Land Partnership Plan)에 따라 반환하는 것으로 결정되어 그 반환 절차가 진행 중인데, 공동환경평가절차(JEAP : Joint Environmental Assessment Procedure) 등에 따른 ①① 미군부지 반환절차 개시 결정(SOFA 합동위원회), ② 반환 관련 환경평가 및 협의 요청(SOFA 시설구역분과위원회 → SOFA 환경분과위원회), ③ 반환 예정 미군기지의 기초환경정보 전달(미국 측이 한국 측에게), ④ 공동현장방문, 6) 환경조사 · 위해성평가(미 군부지 반환 시에는 한국 측), ⑥ 환경협의(SOFA 환경분과위원회), ⑦ 반환 최종 건의 (SOFA 시설구역분과위 → SOFA 합동위원회), ⑧ 반환 최종 승인(SOFA 합동위원회)의 절차 중 현재 환경협의 단계에 있는 상황이다.다. 피고는 부평미군기지에 대하여 공동환경평가절차에 따라 2015. 7.부터 2016. 3.까지 및 2016. 6.부터 2016. 9.까지 두 차례에 걸쳐 환경조사를 실시하고 위해성평가를 하였는데, 조사 결과 토양에서는 다이옥신류, 유류, 중금속, 테트라클로로에틸렌, 폴리클로리네이티드비페닐 등의 오염이 발견되었고, 지하수에서는 석유계총탄화수소와 트리클로로에틸렌 등이 검출되었다.

라. 원고는 2017. 4. 8. 피고에게 별지 목록 기재 정보(이하 '이 사건 정보'라 한다)의 공개를 청구하였는데, 피고는 2017. 5. 10. 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다) 제9조 제1항 제2호(국방, 통일, 외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보)의 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 원고에게 정보 비공개 결정 통지를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10호증, 을 제1, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 정보는 부평미군기지의 오염평가와 위해성 평가보고서로서 국방·통일·외 교관계 등에 관한 사항에 해당하지 않고, 설령 이에 해당한다고 하더라도 이 사건 정보를 공개한다고 하여 국가의 중대한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없으므로 정보공개법 제9조 제1항 제2호의 비공개 대상 정보에 해당하지 않는다.

나. 인정사실

1) 부평미군기지 및 그 주변의 과거 환경오염에 관한 사항

가) 1991년 작성된 미 육군 공병단 보고서에는 부평미군기지에서 1987년부터 1989년까지 3년 동안 잔류성유기오염물질인 PCB(Transformer oil) 448드럼, 수은 폐기물(Mercury waste) 10파운드, 석면(Friable asbestos) 2,580파운드 등이 처리된 것으로 기재되어 있다.

나) 부평구와 국방부는 2012년 환경조사에서 부영공원 토양이 석유계총탄화수소 (TPH)와 중금속에 오염된 사실을 확인하였는데, 오염토 총량은 31,202㎡, 그 중 유류오염토가 25,830㎡, 중금속 오염토가 2,252㎡이었다. 그 후 부영공원 오염부지에 대하여 예산 47억 원 정도가 투입되어 2015. 3.경부터 1년 7개월 동안 환경정화 작업이 이루어졌다.

2) 관련 SOFA 규정과 주한 미군사령부 측의 입장

가) 'SOFA 환경분과위 설립에 관한 SOFA 합동위원회 각서'에 의하면 환경분과위원회의 공식 합의록 및 기타 문서는 한미 양국의 공식 문서로 간주되며, 이와 관련된 정보는 환경분과위원회 및 그 구성원이 임의로 공개할 수 없고, 관련 정보의 공개를 위해 한미 양국의 합의가 필요하다.

나) 주한 미군사령부 측은 2017. 7. 11. 환경부에 'SOFA 협정하의 합동위원회의 권한과 합의에 따라 캠프마켓에서 행해진 환경조사 결과, 특히 환경분과위원회에서 현재 협의 중인 사안의 공개에 동의 및 지원하지 않는다. 환경조사 분석결과와 분석 의 일방적 공개는 양국의 노력에 부정적인 영향을 미칠 것이다. 오랫동안 유지되어온 SOFA 합동위원회의 절차 준수에 대한 신뢰나 확신이 위배된다면 주한미군은 귀 부처와 현재 사용하고 있는 미군기지 내부에 대한 어떤 정보도 공유하지 않게 되는 결과를 불러올 것이다. 주한미군은 한국 정부가 SOFA 합동위원회의 활동과 관련된 정보 및 문서의 일방적 공개를 방지하기 위한 조치를 취할 것을 정중하게 요청한다'는 취지의 서신을 보내어 이 사건 정보의 공개를 반대하는 의견을 표명하였다.

3) 이 사건 정보 중 일부의 공개환경부는 2017. 10, 27. 한미 합의에 따라 부평미군기지에 대한 환경오염조사 결과 중 일부인 부분 반환 예정인 캠프마켓에 대한 정보, 다이옥신류 정보, 토양 시료 분석 결과, 지하수 시료 분석 결과, 토양 시료 분석 결과(A구역 ~ 다이옥신류)를 보도자료 등을 통해 공개하였다. 환경부가 공개한 위 자료에는 부평미군기지의 세부 구역별 다이옥신류, TPH, 벤젠, 톨루엔, 에틸벤젠, 크실렌의 오염도에 관한 내용 등이 담겨 있다.

4) 서울 용산미군기지 환경조사 결과에 관한 정보공개 사건 가) 민주사회를위한변호사모임은 2015. 7. 9. 피고에게 2015. 5. 26.부터 2015. 5. 29.까지 수행된 서울 용산미군기지 내부 16개 지하수 관정에 대한 시료 채취 결과 및 유류오염 관련 항목 분석 결과에 관한 정보공개를 청구하였고, 피고는 2015. 7. 31. 정보공개법 제9조 제1항 제2호 및 제5호의 비공개 대상 정보에 해당함을 이유로 위 단체에게 정보 비공개 결정 통지를 하였다. 위 단체는 위 처분에 대하여 이 법원에 취소소송을 제기하였는데, 이 법원은 2015. 6. 16. 위 처분을 취소하는 판결(2015구합 72610)을 선고하였고, 피고가 이에 항소하였으나 서울고등법원은 2016. 12. 14. 항소를 기각하였으며(2016두53410), 피고가 상고하였으나 대법원은 2017. 4. 13. 상고를 기각하여(2017두31422), 위 판결은 그대로 확정되었다.

나) 위 단체는 피고에게, 2016. 10. 6.에는 2016. 8. 4.부터 2016. 8. 25.까지 수행된, 2016. 11. 29.에는 2016. 2.경 수행된 서울 용산미군기지 내부 및 녹사평역 주변 지하수 시료채취/지하수위 측정에 대한 결과 및 유류오염 관련 항목 분석 결과에 관한 정보의 공개를 청구하였는데, 피고는 2016. 10. 18.과 2016. 12. 12.에 각각 정보공개법 제9조 제1항 제2호 및 제5호의 비공개 대상 정보에 해당한다는 이유로 위 단체에게 정보 비공개 결정 통지를 하였다. 위 단체는 위 각 처분에 대하여 이 법원에 취소소송을 제기하였는데, 이 법원은 2017. 6. 1. 위 각 처분을 취소하는 판결(2016구합84979)을 선고하였고, 피고가 이에 항소하였으나 서울고등법원은 2017. 11. 8. 항소를 기각하 였으며(2017-57051), 위 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 이 법원에 현저한 사실, 갑 제4, 8호증, 을 제2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 관련 법리

국민의 알권리를 보장하고 국정운영의 투명성을 제고하기 위하여 정보공개법 제3조는 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대하여 원칙적으로 공개할 것을 규정하고 있으나, 제9조는 예외적으로 비공개 대상 정보를 열거하고 있고, 그 중 하나로 제1항 제2호에서 '외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보'를 들고 있다.

2) 외교관계에 관한 사항에 해당하는지 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 정보는 한미 양국의 합의에 따라 부평미군기지 부지 일부를 반환하기 위한 중간 절차로서 진행된 환경조사 · 위해성평가에 관련된 것이므로 정보공개법 제9조 제1항 제2호 소정의 '외교관계에 관한 사항'에는 포함된다고 할 수 있다.

3) 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는지 여부 가) 이 사건 정보는 부평미군기지에 대한 환경오염조사 및 위해성평가를 한 보고 서로서 크게 조사의 목적과 범위, 환경오염조사의 방법과 그 결과, 위해성평가로 구성되어 있다.

나) 먼저 이 사건 정보 중 위해성평가 부분을 제외한 부분에 관하여 보건대, 앞서 본 사실관계 및 이 법원이 피고로부터 제출받은 위 부분 정보를 비공개로 열람·심사한 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위 부분 정보를 공개한다고 하여 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다.고 보기는 어렵다고 판단된다.

(1) 이 사건 정보 중 조사의 목적과 범위에 관한 부분은 조사의 개요를 설시한 것에 불과하고, 환경오염조사에 관한 부분은 환경오염조사의 방법을 설시하고 그 방법에 따라 부평미군기지 주변의 오염 정도를 측정한 결과를 객관적 지표로 기술한 것에 불과할 뿐 어떠한 가치판단이나 해석상 다툼의 여지를 내포하고 있지 않다.

(2) 환경부가 2017. 10. 27. 한미 합의에 따라 이 사건 정보 중 환경오염조사 결과 상당 부분을 이미 공개한 상황에서 조사의 개요에 불과한 조사의 목적과 범위 부분, 환경오염조사의 방법 부분, 환경오염조사 결과 중위 공개 자료에 포함되어 있지 않은 다른 오염 물질에 관한 부분을 추가로 공개한다고 하여, 한미 관계를 악화시키거나 부평미군기지 반환과 관련한 협상 진행에 악영향을 미칠 것으로 보이지는 않는다.

(3) 환경오염조사 결과 부분의 경우, 오염 정도를 측정한 결과를 객관적 지표로 기술한 것에 불과하다는 점에서 서울 용산미군기지 정보공개 사건에서의 정보와 그 형식과 의미가 다르지 않다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 서울 용산미군기지 정보공개사건에서 그러한 정보는 정보공개법 제9조 제1항 제2호의 비공개 사유가 인정되지 않는 것으로 이미 판단된 바 있다.

(4) 부평미군기지는 바로 인접한 곳에 주민들이 이용하는 부영공원이 있고 주변에 아파트 단지가 밀집되어 있는 곳이고 과거부터 부평미군기지에서의 환경오염 문제가 제기되어 왔으며 실제로 부평미군기지에 인접한 부영공원의 토양 오염 문제로 상당한 예산과 시간을 투입하여 환경정화 작업을 하기도 한 상황이고 환경부가 2017. 10. 27. 공개한 자료에 의하면 부평미군기지의 환경오염 문제가 해결되지 않은 상태이므로 부평미군기지의 환경오염조사에 관한 정보에 대한 국민의 알권리 보장의 필요성이 크다.다) 다음으로 이 사건 정보 중 위해성평가 부분에 관하여 보건대, 앞서 본 사실관계 및 이 법원이 피고로부터 제출받은 위 부분 정보를 비공개로 열람·심사한 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위 부분 정보가 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 인정된다고 판단된다.

(1) 원고는 토양오염물질 위해성평가 지침에 따른 위해성평가 작성 요령을 고려하면, 위해성평가 역시 환경오염조사 결과와 마찬가지로 어떠한 가치판단이 개입되거나 해석상 다툼의 여지가 없는 객관적 수치에 불과할 것이라고 주장한다. 토양오염물질 위해성평가 지침(환경부 고시)에 의하면, 일정한 수식을 통해 위해성평가 대상물질의 초과발암위해도와 위험비율(비발암위해도)을 각각 계산하고, 오염부지의 총 초과발 암위해도는 발암계수와 노출경로별 위해도 결정식을 이용해 산정된 평가대상물질별 초과발암위해도를 총합하여 결정하며, 오염부지의 위험지수는 비발암참고치와 노출경로별 위해도 결정식을 이용해 산정된 평가대상물질별 위험비율을 총합하여 결정하며, 허용가능한 총 초과발암위해도는 10-5 ~ 10-1이며, 산정된 총 초과발암위해도가 허용가능한 총 초과발암위해도보다 크면 발암위해성이 있는 것으로 판단하며, 허용가능한 위험지수는 1이며, 산정된 위험지수가 1보다 크면 비발암 위해성이 있는 것으로 판단하는 것 등으로 상세히 규정하고 있어, 원고 주장과 같이 그 평가 결과가 앞서 비공개 사유가 인정되지 아니한 환경오염조사 결과 등의 정보와 마찬가지로 객관적인 수치에 불과한 것이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다고 보인다.

(2) 그런데, 위 토양오염물질 위해성평가 지침에서 위해성 평가 산정의 전제가 되는 노출경로란 부지의 미래 이용도를 4가지 중의 하나로 가정하여 결정하는 것이고(지침 제3장 제2항 노출평가 부분 참조), 허용가능한 총 초과발암위해도 역시 위에서 보듯이 하나의 수치로 정하고 있지 않고 '10~5 ~ 10 6'라고 정하고 있는 등(10~5을 기준으로 하건 10-6을 기준으로 하건 모두 허용치 범위 안에 드는 것으로서 법령에 어긋나는 것은 아니지만 10-5을 기준으로 할 경우와 10-1을 기준으로 할 경우의 정화대상 물질의 범위는 매우 크게 차이날 수 있다), 위 지침에 따른 평가 결과가 가치판단이 전혀 반영되지 않는 것으로서 오로지 하나의 수치 내지 결과에 이르는 것은 아님을 알 수 있다.

(3) 또한, 이 법원의 이 부분 정보에 관한 비공개 열람·심사에 의하면, 이 부분 정보에는 환경오염조사 결과와 같이 부평미군기지의 오염도에 관한 객관적인 지표만 표시된 것이 아니라 오염정화에 필요한 조사 결과 값을 토대로 이를 분석 또는 해석한 내용 등 가치판단이 포함된 내용이 상당 부분 포함되어 있고, 위해도 산정 또는 정화 기준 산정 등에 관하여 일정한 상황을 가정한 후 경우의 수를 나누어 어떠한 원칙과 방법을 취하느냐에 따라 달라지는 확정되지 않은 정보가 상당 부분 포함되어 있는 사실이 인정된다.

(4) 위와 같이 가치판단이 포함된 내용이 상당 부분 있는 확정되지 않은 정보는 이러한 정보를 사용하는 협상 당사자에게 상황에 따라 법령이 허용하는 범위 안에서 여러 가지 선택의 가능성을 부여할 수 있다고 보이는데, 현재 한미 양국 정부 간에 부평미군기지의 반환에 관한 협상이 진행되고 있는 상황이므로, 대한민국 정부는 향후 정화목표, 치유계획 등에 따라 부평미군기지 반환 협상 과정에서 확정되지 않은 위 부분 정보를 다양한 전략과 방법으로 활용할 수 있다고 할 것이다.

(5) 그런데 위 부분 정보가 공개되면 대한민국 정부로서는 미군과의 부평미군기지 반환 협상 과정에서 위 부분 정보를 다양한 전략과 방법으로 활용할 수 있는 여지를 잃게 될 것으로 보이고, 그 결과 가깝게는 부평미군기지 반환 협상 과정, 장기적으로는 미군기지 반환 협상 일반에서 대한민국에 불리하게 작용할 가능성이 상당할 것으로 보인다.

(6) 환경부가 이 판결 선고 이전인 2017. 10, 27. 한미 합의에 따라 환경오염조사 결과 상당 부분을 공개한 반면, 위해성평가에 관한 부분은 전혀 공개하지 않은 것도 위와 같은 이유로 부평미군기지 반환과 관련한 협상 진행에 악영향을 미칠 가능성에 기인한 것으로 보인다.

(7) 시료 채취 결과 등 객관적인 수치의 공개만 문제되었던 서울 용산미군기지 정보공개 사건에서의 정보와 이 부분 정보는 그 형식과 성격을 달리하여, 위 사건 결과를 이 사건에 그대로 원용하기에는 부족하다.

라. 소결론

결국 이 사건 정보 중 위해성평가 부분을 제외한 부분의 경우 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따른 비공개 대상 정보에 해당하지 아니하므로 위 부분 정보에 대한 피고의 비공개처분은 위법하다. 그러나 이 사건 정보 중 위해성평가 부분의 경우 정보공개법 제9조 제1항 제2호에 따른 비공개 대상 정보에 해당하므로 위 부분 정보에 대한 피고의 비공개처분은 적법하다.

한편, 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 공개를 거부한 정보에 비공개 사유에 해당하는 부분과 그렇지 아니한 부분이 혼합되어 있고, 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 공개가 가능한 정보에 국한하여 일부취소를 명할 수 있다 할 것인데 (대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결 참조), 이 법원의 비공개 열람·심사 결과에 의하면, 이 사건 정보 중 위와 같은 비공개 대상 정보와 비공개 사유가 인정되지 않는 나머지 정보는 평가보고서에서 서로 다른 '장(章)'에 위치하여 구분 기술되어 있는 사실이 인정되므로, 비공개 대상 정보를 제외 혹은 삭제하고 나머지 정보만을 공개하는 것이 가능한 경우에 해당하여 이 사건 처분 중 위와 같이 비공개 사유가 인정되지 않는 부분의 취소를 명하기로 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사유진현

판사이호동전출로인하여서명날인불능

재판장

판사

판사이규석