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판시사항
지방자치단체가, 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호 에 해당함을 사유로 특별분양을 신청한 자에게 입주권 부여를 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부(적극)
판결요지
주택건설촉진법의 위임에 따라 건설부장관이 제정한 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호 는 주택건설사업의 원활화를 기하기 위하여 당해 주택건설사업에 협조한 자에게 당해 주택을 공급할 때에 한하여 특별공급의 기회를 부여하는 것으로서 그 취지는 단순히 사업주체로 하여금 그러한 대상자들에게 특별분양을 할 수 있는 권능을 부여하는 데 그치는 것이 아니라 그와 같은 요건을 갖추기 위하여 공공사업에 협력한 자에게 특별공급의 기회를 요구할 수있는 법적인 이익을 부여하고 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 그들에게는 특별공급신청권(이는 특별공급을 받을 권리와는 다른 개념이다)이 인정되며 따라서 사업주체인 지방자치단체가 위 조항에 해당함을 이유로 특별분양을 요구하는 자에게 입주권 부여를 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이라 할 것이다.
참조조문
원고, 상고인
원고 소송대리인 변호사 이우승
피고, 피상고인
서울특별시 양천구청장
주문
원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.
이유
원고 소송대리인의 상고이유를 본다.
원심판결 이유에 의하면 원심은 그 채택증거들에 의하여 원고 소유의 서울 양천구 (주소 생략) 답 2,062제곱미터가 서울특별시장이 기업자가 되어 시행하는 서울 목동지구 택지개발사업의 사업시행지구로 편입되고 서울특별시장과 원고 사이에 위 토지 매수를 위한 협의가 성립되지 아니함으로써 위 토지는 1986. 3. 4. 중앙토지수용위원회의 수용재결에 의하여 수용된 사실(수용시기 같은 해 4.14.), 이에 원고는 1989. 12. 21. 그가 주택공급에관한규칙 제15조 제1항 제5호 에의 규정에 따라 서울특별시가 건립하는 아파트의 특별분양권을 취득하였음을 주장하여 피고에게 목동아파트입주권을 특별분양하여 줄 것을 진정하였으나 피고는 1990. 1. 5. 원고가 특별분양대상자에 해당하지 아니하여 특별분양을 하여 줄 수 없다는 취지의 진정회신을 한 사실을 인정한 다음, 주택건설촉진법 제32조 제1항 및 그 위임에 따라 제정된 주택공급에관한규칙(건설부령) 제4조 , 제15조 제1항 제5호 등에 의하면 사업주체는 같은 법에 따라 국민주택 등을 건설하는 경우 그 건설량의 10퍼센트 범위 안에서(건설부장관의 승인을 얻은 경우에는 10퍼센트의 범위를 초과하여) 당해 주택(국가, 지방자치단체 및 대한주택공사인 사업주체가 건설하는 주택에 한 한다)의 건설을 위하여 90제곱미터 이상인 필지의 토지를 양도한 자(수인이 공동소유한 토지를 양도하는 경우에는 당해 공동소유자 중 1인) 또는 당해 주택의 건설에 따라 철거되는 주택을 소유하고 있던 무주택세대주에게 특별공급할 수 있게 되어 있으나, 이는 주택건설사업주체에 대한 준칙규정에 불과하여 위 규정 소정의 자격을 갖춘 자에게 공법상의 분양신청권이 부여되는 것은 아니라고 할 것이고 달리 원고에게 분양신청권이 있다고 볼 만한 근거가 없으므로, 피고가 원고에 대하여 한 위 분양불허의 의사표시는 민원사항에 대한 회답에 불과하고 이를 가지고 항고소송의 대상이 되는 신청거부의 행정처분이라고 할 수 없다 하여 위 분양거부처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 부적법하다고 판단하였다.
주택건설촉진법은 주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 국민의 주거수준의 향상을 기하기 위하여 분양신청권·공급과 이를 위한 자금의 조달·운용 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로( 제1조 ) 제정되었는데, 주택의 공급질서를 유지하기 위하여 사업주체가 주택을 공급함에 있어 따라야 할 주택의 공급조건·방법 및 절차 등의 사항을 건설부장관이 정하도록 위임하였고( 제32조 ) 이 위임에 따라 제정된 주택공급에관한규칙은 적용대상( 3조 ), 공급대상( 제4조 ), 청약저축제도( 제5조 ), 입주자 모집에 관한 절차( 제7조 내지 제11조 ) 등을 규정하고 주택의 공급을 일반공급, 특별공급, 단체공급으로 분류하여 규정하면서( 제12조 내지 제15조의2 ), 위 규칙 제15조 제1항 에서 국가, 지방자치단체 등이 건립한 국민주택의 일부를 일정한 자격을 갖춘 무주택세대주( 제1호 내지 제11호 )에게 특별공급할 수 있도록 하고 있는바, 그 제5호 는 당해 주택건설사업의 원활화를 기하기 위하여 당해 주택건설사업에 협조한 자에게 당해 주택을 공급할 때에 한하여 특별공급의 기회를 부여하는 것으로서 그 취지는 단순히 사업주체로 하여금 그러한 대상자들에게 특별분양을 할 수 있는 권능을 부여하는데 그치는 것이 아니라 그와 같은 요건을 갖추기 위하여 공공사업에 협력한 자에게 특별공급의 기회를 요구할 수 있는 법적인 이익을 부여하고 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 그들에게는 특별공급신청권(이는 특별공급을 받을 권리와는 다른 개념이다)이 인정된다 고 해석하여야 할 것이다.(이 사건에 있어서 원고는 협의매수에 응한 자가 아니어서 위 제5호 에 해당하는 자가 아니라고 볼 여지가 있다 하더라도 이는 본안에서 판단하여야 할 사유일 뿐이다).
그렇다면 피고가 주택공급규칙 제15조 제1항 제5호 에 해당함을 이유로 특별분양을 요구하는 원고에게 입주권 부여를 거부한 행위는 항고소송의 대상이 되는 거부처분이라 할 것인데도 원고가 위 조항 소정의 특별분양대상자에 해당하는지의 여부 등에 관한 본안 판단에 이르지 아니한 채 이 사건 소를 각하한 원심판결에는 주택공급규칙과 행정처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있고 이는 판결결과에 영향을 미쳤다고 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.