헌재 2014. 2. 27. 선고 2012헌바469 결정문 [산업재해보상보험법 제91조의4 제2항 등 위헌소원]

은 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산업재해보상보험법 제91조의4 제2항에 따라 청구인에게 2011년 8월분에서 12월분까지의 기초연금에 해당하는 진폐유족연금을 지급하였다. 청구인은 산업재해보상보험법 부칙 제4조 제1항의 ‘이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람’에 해당하므로 진폐유족연금이 아니라, 법 제62조의 유족급여를 지급받아야 한다고 주장하면서, 2012. 4. 16. 근로복지공단에 유족급여와 진폐유족연금간 차액지급청구를 하였으나, 근로복지공단은 2012. 4. 20. 차액지급청구에 대한 부지급처분을 하였다.

청구인은 부지급처분의 취소를 구하는 소를 제기한 후(서울행정법원 2012구합19007), 산업재해보상보험법 제91조의4 제2항과 부칙 제4조에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울행정법원 2012아3635), 2012. 11. 16. 그 신청이 기각되자 2012. 12. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제91조의4 제2항과 부칙 제4조 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 부칙 제4조 제2항의 위헌성에 대하여는 별도로 주장하는 바가 없으므로 심판대상에서 제외한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것, 이하 ‘산재법’이라 한다) 제91조의4 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 산업재해보상보험법 부칙(2010. 5. 20. 법률 제10305호) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것)

제91조의4(진폐유족연금) ② 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 한다. 이 경우 진폐유족연금은 제62조 제2항 및 별표 3에 따라 산정한 유족보상연금을 초과할 수 없다.

산업재해보상보험법 부칙(2010. 5. 20. 법률 제10305호)

제4조(진폐에 따른 유족급여의 지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람(이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 사람을 포함한다)이 이 법 시행 후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에 그 사람에 대한 유족보상연금 또는 유족보상일시금의 지급에 관하여는 제36조 제1항ㆍ제2항 및 제91조의4의 개정규정에도 불구하고 제62조부터 제65조까지의 규정에 따른다.

[관련조항]

[별지] 기재와 같다.

3. 청구인의 주장

가. 청구인은 개정 산재법 시행 이전에 이미 진폐 진단을 받은 진폐근로자의 배우자로서 진폐근로자의 사후에 종전과 마찬가지로 유족급여를 지급받을 수 있는 권리가 있다고 신뢰하였음에도 불구하고, 심판대상조항은 청구인에게 종전의 유족급여와 산정방식이 다른 진폐유족연금을 받게 하여 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인의 유족급여수급권을 박탈함으로써 청구인의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

나. 이 사건 법률조항은 진폐근로자의 장해등급과 장해일시금 수령여부에 따라 진

폐유족연금의 지급액수를 달리하여 진폐근로자의 유족 상호간을 차별하고, 유족급여를 지급받는 다른 업무상 재해근로자의 유족과 비교하여서도 합리적 이유 없이 진폐근로자의 유족을 차별한다. 이 사건 부칙조항은 개정법의 시행 당시 요양급여 수급자인 진폐근로자가 개정법 시행 이후에 사망한 경우에는 장해등급에 관계없이 유족급여를 지급하면서, 개정법 시행 당시에 장해급여 수급자인 진폐근로자가 사망한 경우에는 장해등급에 따라 진폐유족연금을 지급받게 하여 이들 유족간에도 합리적 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 2010. 5. 20. 산재법의 개정취지 및 개정내용

(1) 산재법이 2010. 5. 20. 개정되기 전에는, 진폐의 경우에도 다른 업무상 재해와 마찬가지로 장해등급 7급 이상의 판정을 받으면 장해보상연금 또는 장해보상일시금을, 8급 이하의 장해등급을 받으면 장해보상일시금을 지급받았으며(구 산재법 제57조), 그 유족은 유족보상연금 또는 유족보상일시금의 형태로 지급되는 유족급여를 지급받았다(구 산재법 제62조). 그런데 진폐 판정을 받고 요양하게 되면 그 기간 동안 휴업급여와 상병보상연금을 함께 지급받고, 사후에는 진폐와 사망사이의 인과관계가 쉽게 인정되어 유족급여도 더 용이하게 지급받게 됨에 따라 장기요양이 선호되었고, 이는 보험급여를 지속적으로 증가시키고 요양을 받지 않는 진폐근로자나 다른 업무상 재해를 입은 근로자와의 형평성 문제를 발생시켰다. 진폐근로자와 그 유족이 장해보상일시금이나 유족보상일시금을 수령한 후 단시일 내에 이를 소비해 삶의 질이 저하되자, 이들에 대한 생활보호를 위하여 진폐에 대한 전반적인 보험급여 개편이 필요하다는 지적도 있었다.

(2) 2010. 5. 20. 개정된 산재법은 진폐근로자에게 휴업급여, 장해급여, 상병보상연금을 지급하지 않는 대신 진폐장해연금과 기초연금을 합산한 금액의 진폐보상연금(산재법 제91조의3)을 지급하기로 하였다. 장해등급이 7급 이상 되어야 장해보상연금을 지급받을 수 있고 그 이하 등급은 장해보상일시금만 지급받을 수 있는 산재법상의 다른 업무상 재해와 달리, 진폐의 경우에는 1급부터 13급까지 모두 진폐보상연금을 받을 수 있게 된 것이다. 평균임금을 기준으로 한 진폐장해연금과 최저임금액을 기준으로 한 기초연금을 합산하여 진폐보상연금을 산정하도록 한 이유는, 모든 진폐근로자에게 동일한 기초연금을 지급하여 진폐근로자의 생활안정을 기함과 동시에, 장해등급에 따른 노동력상실율과 생활보호 필요성 등을 전반적으로 고려하여 평균임금을 기준으로 하여 진폐장해등급에 따라 진폐장해연금을 차등지급하도록 함으로써 보험급여의 형평성을 추구하기 위함이다.

개정 산재법은 진폐보상연금에 관한 규정을 기존에 진폐로 인해 장해보상일시금을 이미 지급받은 사람에 대하여도 적용하도록 하면서 그 지급액은 진폐보상연금액 중에서 기초연금 상당액으로 한정하였다(부칙 제2조 제3항). 이는 개정 전 산재법에 따라 장해보상일시금을 이미 지급받은 자에게까지 개정법상 진폐장해연금을 포함한 진폐보상연금을 지급한다면 장해일시금을 받은 근로자와 받지 않은 근로자간의 형평성 논란이 발생할 수 있으며, 동일한 장해에 대한 이중보상이 이루어지는 문제가 초래될 수 있다는 점을 고려한 것이다.

(3) 개정 산재법은 진폐근로자의 유족에 대하여 유족보상연금과 유족보상일시금의 두 가지 형태로 지급되어 왔던 유족급여를 지급하지 않는 대신 ‘진폐유족연금’(산재법 제91조의4)을 지급하도록 하였으며, 이 사건 법률조항은 진폐유족연금의 액수

를 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하며, 유족보상연금을 초과할 수 없도록 하였다. 다만, 법 개정에 따른 혼란을 최소화하기 위해 이 사건 부칙조항을 두어 개정법 시행 전후로 계속하여 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에는 종전과 같은 유족급여를 지급하도록 하였다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 쟁점의 정리

(가) 헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장·사회복지 증진의무를, 같은 조 제6항은 재해예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호해야 할 국가의 의무를 규정하고 있다. 산재법에 따른 유족급여나 진폐유족연금은 이러한 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 근거하여 법률에 의해 구체화된 사회보장적 성격의 보험급여라고 할 것이다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 ; 헌재 2012. 3. 29. 2011헌바133 ). 개정 전 산재법에 의하면 사망한 진폐근로자의 배우자인 청구인은 유족보상연금을 지급받을 수 있었으나, 개정된 산재법에서는 진폐로 인해 장해보상일시금을 받은 사람에게도 진폐보상연금을 지급하되 그 액수를 진폐보상연금액 중 기초연금액만 지급하도록 함에 따라(부칙 제2조 제3항), 이 사건 법률조항에 의해 결과적으로 진폐근로자의 유족인 청구인은 기초연금액 상당액의 진폐유족연금만을 지급받게 된다. 따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인이 종전과 같은 유족보상연금을 지급받을 수 없게 된 것이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.

(나) 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단

순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 ). 특히 산재법상 보험급여와 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25 참조). 그런데 청구인은 개정법의 시행 이후에 배우자가 사망함에 따라 비로소 유족의 지위를 갖게 되었으므로, 개정법의 시행 당시에 청구인이 유족급여에 대하여 가졌던 권리는 단순한 재산상 이익의 기대에 불과하여 헌법에 의해 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 재산권이 제한되었다고 볼 수 없다.

(2) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

(가) 산재법상의 유족급여는 업무상 재해를 입은 근로자의 유족에 대한 생활보장을 위하여 마련된 사회보장적 성격의 급여이므로, 입법자는 유족급여의 범위나 지급방식을 정함에 있어 유족급여의 취지 및 필요성, 산재보험 운영의 재정적 부담 등을 고려하여 독자적으로 규율할 수 있는 입법재량을 가진다. 따라서 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장 의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 ; 헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328 참조).

(나) 산재기금은 주로 사용자가 부담하는 보험료와 국가의 보조금을 재원으로 하여 조성되며, 보험급여 이외에도 차입금 및 이자의 상환, 재해 예방사업에 필요한 용도, 재해근로자의 복지 증진, 보험사업 및 기금의 관리와 운용 등의 용도에 사용되고 있으므로(산재법 제96조 제1항) 산재기금 내지 산재보험의 재정은 산업재해 발생률,

산재기금의 운용현황 등에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 또한 한정된 규모의 산재기금을 가지고 산재보험기금을 운영함에 있어 어느 한 종류의 보험급여의 액수가 급격히 늘어나게 되면 특별한 사정이 없는 한 상대적으로 다른 보험급여의 액수나 재해근로자에 대한 복지혜택을 줄여 나갈 수밖에 없는 구조로 되어 있다.

개정 산재법은 진폐근로자에 대한 보상체계를 합리화하고 진폐근로자의 생전 생계보장 혜택을 높이기 위해 진폐보상연금을 신설하면서, 진폐장해등급에 따른 진폐장해연금뿐만 아니라 최저임금액의 일정 수준으로 정한 기초연금액을 합산하여 요양 여부와 상관없이 진폐보상연금을 지급하도록 하였다. 이에 따라 2010. 5. 20. 개정 전에는 장해등급이 제7급 이상이 되어야 장해보상연금을 받을 수 있는 데 비하여, 개정 후에는 다른 업무상 재해와 달리 진폐는 제1급부터 제13급까지 모두 진폐보상연금을 받을 수 있게 하였으며, 종전 규정에 따라 장해보상일시금을 지급받은 근로자라 하더라도 진폐보상연금 중 기초연금액을 추가로 지급받을 수 있도록 하여(부칙 제2조 제3항) 진폐근로자에 대한 생전보상을 확대하였다.

(다) 이 사건 법률조항으로 인하여 사망한 진폐근로자가 장해보상일시금을 지급받은 경우 그 유족은 기초연금 상당액의 진폐유족연금만을 지급받게 된다. 이는 진폐근로자에 대한 생전보상수준의 확대, 한정된 산재기금 하에서 장해보상일시금을 지급받지 않은 근로자의 유족과의 형평성 문제 등을 고려한 것이므로 불합리하다고 볼 수 없다. 이 사건 법률조항은 장해등급에 따라서도 진폐유족연금액이 달라지도록 하고 있으나, 진폐장해등급은 노동력상실율과 밀접히 관련되어 진폐근로자와 유족의 생활보호 필요성에 직접 영향을 준다는 점을 고려할 때, 장해등급을 진폐유족연금의 산정요소로 반영한 것에는 합리적인 이유가 인정된다 할 것이다.

(라) 보험가입자의 고의 또는 과실로 인한 업무상 재해로 근로자가 사망한 경우에 진폐근로자의 유족은 다른 손해배상청구에 갈음하여 산재법상의 유족특별급여를 지급받을 수 있다(산재법 제79조). 또한 ‘진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률’에서는 진폐근로자 및 유족의 고통 보상 및 이들의 복지 증진을 위하여 다른 손해배상청구에 갈음하여 진폐재해위로금을 지급하도록 하고 있다(법 제24조). 이처럼 진폐근로자의 유족을 보호하기 위하여 입법자는 산재법상의 진폐유족연금 외에 별도로 유족특별급여나 진폐재해위로금 지급에 관한 규정을 두고 있다.

(마) 따라서 이 사건 법률조항은 산재법상의 유족급여 제도와 관련하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못하였다거나, 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로, 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

(3) 평등원칙 위반 여부

(가) 산재보험수급권은 이른바 ‘사회보장수급권’의 하나로서 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이지만, 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 따라서 평등원칙 위반 여부를 판단함에 있어서도 자의금지의 원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사의 기준으로 삼는 것이 타당하다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌가16 ).

(나) 이 사건 법률조항은 진폐근로자에 대한 장해보상일시금 지급 여부 및 진폐장해등급에 따라 진폐유족연금의 지급액수가 달라지도록 하므로 그에 따른 차별이 존재한다. 앞서 본 바와 같이, 장해보상일시금 지급여부에 따라 진폐유족연금의 차등

을 두지 않는다면 장해보상일시금을 지급받지 않은 근로자의 유족과의 형평성 문제가 발생할 수 있는 점과 진폐장해등급은 진폐근로자와 그 유족의 생활보호 필요성에 직접 영향을 주는 점 등에 비추어 위와 같은 차별에는 합리적인 이유가 인정된다.

이 사건 법률조항은 유족급여의 지급과 관련하여 다른 업무상 재해와 진폐의 경우를 차별하고 있으나, 진폐근로자는 대부분 고령인 경우가 많고[진폐근로자의 평균 연령은 약 72세임(2012년 12월 기준)], 입원 위주의 장기요양이 선호됨에 따라 보험급여의 지속적인 증가가 문제되어 개정 산재법에서는 입원 위주의 장기요양을 줄이고 진폐근로자의 생전 보상수준을 높이기 위하여 요양여부와 관계없이 모든 진폐근로자에 대하여 진폐보상연금을 지급하면서, 진폐근로자에 대한 생전보상 확대로 보험급여의 액수가 급격히 늘어나는 것을 조정하기 위하여 진폐근로자의 유족에 대해서는 종전의 유족급여에 관한 규정을 적용하지 않고 새롭게 진폐유족연금제도로 일원화하여 진폐보상연금과 균형을 맞추려고 하였다. 그리고 이 사건 법률조항이 진폐유족연금을 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 하되, 종전의 유족보상연금의 액수를 초과할 수 없도록 한 것 역시 진폐근로자에 대한 생전보상 확대로 보험급여의 액수가 늘어나는 것을 조정하기 위한 입법자의 정책적 판단으로 보인다.

결국 진폐근로자의 유족에 대하여 다른 업무상 재해의 경우와 달리 진폐유족연금을 지급하도록 하였더라도 그러한 차별에는 합리적인 이유가 인정되므로 평등원칙에 위반되지 아니한다.

다. 이 사건 부칙조항의 위헌 여부

(1) 이 사건 부칙조항으로 인하여 개정 산재법 시행 이후에 진폐로 사망한 진폐근

로자의 유족은 더 이상 산재법에 의한 유족보상연금을 지급받을 수 없게 되었으므로 이것이 청구인의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. 유족급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려 및 산재기금의 상황 등 여러 사정을 참작하여 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있고, 그 내용이 사회·경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 기존의 유족급여제도에 대한 신뢰, 즉, 현행 법률에 따른 유족급여제도가 앞으로도 계속 유지될 것이라는 신뢰의 정도가 확고하다고 볼 수 없다. 따라서 개정 전 산재법에 대한 청구인의 신뢰의 보호가치가 법 개정의 필요성에 비하여 크다고 볼 수 없으므로, 신뢰보호원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 부칙조항은 개정 산재법의 시행 당시 진폐로 인해 요양 또는 재요양을 받고 있는 사람이 개정법 시행 이후에도 계속 요양 또는 재요양을 하다가 진폐로 사망한 경우에는 종전과 같은 유족급여를 지급하도록 함으로써 유족급여의 인정 여부에 있어 진폐근로자의 유족 상호간을 차별하고 있다. 그런데 이 법 시행 전후로 요양 또는 재요양을 계속 받고 있던 진폐근로자의 유족의 경우에는 그렇지 않은 유족에 비해 그 신뢰가 보다 구체적이고 크다고 할 수 있고, 입법자는 이러한 점을 고려하여 이들의 신뢰를 보호하기 위하여 경과규정을 마련한 것으로 보인다.

따라서 개정 전후에 걸쳐 계속 요양 중인 진폐근로자 유족들의 기존 법질서에 대한 신뢰를 합리적이고 정당한 것으로 보아 이를 보호하기 위해 종전 법에 따른 유족급여 규정을 그대로 적용하는 것에는 합리적인 이유가 인정된다고 할 것이므로 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치

된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관

재판장 재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호

별지

[별지]