원고 1 외 5인 (소송대리인 법무법인 통일 담당변호사 임종열)

한국도로공사 (소송대리인 변호사 김태주)

2017. 4. 13.

1. 피고는

가. 원고 1에게 7,017,000원과 이에 대하여 2009. 2. 3.부터,

나. 원고 3(원심: 원고 2)에게 5,372,000원과 이에 대하여 2008. 11. 7.부터,

다. 원고 4(원심: 원고 3)에게 84,144,000원과 그 중 42,660,000원에 대하여는 2008. 11. 12.부터, 41,484,000원에 대하여는 2010. 7. 8.부터,

라. 원고 5(원심: 원고 4)에게 24,880,000원과 이에 대하여 2009. 3. 14.부터,

마. 원고 6(원심: 원고 5)에게 6,768,000원과 이에 대하여 2009. 7. 29.부터

각 2017. 5. 11.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 원고 2의 청구와 원고 1, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6의 각 나머지 청구를 기각한다.

3. 가. 원고 1, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6과 피고 사이에 발생한 소송비용 중 감정비용은 피고가 부담하고, 나머지 소송비용은 각자 부담하며,

나. 원고 2와 피고 사이에 발생한 소송비용은 원고 2가 부담한다.

피고는 ① 원고 1에게 18,712,000원과 이에 대하여 2009. 2. 3.부터, ② 원고 2에게 4,840,000원과 이에 대하여 2009. 3. 5.부터, ③ 원고 3에게 11,709,000원과 이에 대하여 2008. 11. 7.부터, ④ 원고 4에게 212,984,000원과 그 중 123,138,000원에 대하여는 2008. 11. 12.부터, 89,946,000원에 대하여는 2010. 7. 8.부터, ⑤ 원고 5에게 42,465,000원과 이에 대하여 2009. 3. 14.부터, ⑥ 원고 6에게 11,280,000원과 이에 대하여 2009. 7. 29.부터, 각 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본의 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

1. 재결의 경위

가. 고속국도 사업의 진행

1) 국토해양부장관은 2008. 3. 28. 제이서해안고속도로 주식회사(사업시행)와 피고(용지보상)를 사업시행자로 하여 평택시 청북면 고잔리부터 시흥시 월곶동까지 42.6km 구간에 고속국도 153호선(이하 ‘이 사건 고속국도’라 한다)을 개설하는 평택~시흥 고속도로 민간투자사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 실시계획을 고시하였다(국토해양부 고시 제2008-14호).

2) 국토해양부장관은 2008. 5. 19. 이 사건 고속국도의 도로구역 경계선으로부터 20m까지를 접도구역으로 지정하고(국토해양부 고시 제2008-158호), 2009. 6. 26. 이 사건 사업에 편입되는 토지의 세목을 고시하였다(국토해양부 고시 제2009-399호).

3) 원고들은 화성시 ◎◎면 일대에 아래 〈표1〉의 소재지, 당초 지번, 지목 및 당초 면적란 기재 각 해당 토지(이하 총칭하여 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있었는데, 위 2009. 6. 26.자 고시에 따라 이 사건 토지 중 아래 〈표1〉의 편입 지번 및 편입 면적란 기재 각 해당 부분(이하 ‘이 사건 편입 부분’이라 한다)이 이 사건 사업지구에 편입되었다.

4) 원고는 위 〈표1〉 ‘협의취득일’란 기재 각 해당일인 2009. 1. 20.부터 2010. 7. 7.까지 사이에 이 사건 편입 부분에 관하여 피고와 보상협의를 하고 이를 원인으로 하여 대한민국 앞으로 소유권이전등기를 마쳐주거나 수용재결을 받았고, 편입되지 않고 남은 부분인 아래 〈표2〉 기재 각 해당 토지(이하 총칭하여 ‘이 사건 잔여지’라 한다)를 여전히 소유하게 되었다.

5) 제이서해안고속도로 주식회사는 2013. 3. 25. 이 사건 사업을 완료한 후 준공검사를 마쳤다.

나. 손실보상재결의 경과

1) 원고들은 2014. 3. 3. 피고에게 이 사건 잔여지의 가격이 편입으로 인해 감소하였다는 이유로 손실보상을 청구하는 내용증명우편을 발송하였으나, 2014. 3. 13. 피고로부터 보상할 수 없다는 회신을 받았다.

2) 원고들은 2014. 4. 7. 중앙토지수용위원회에 이 사건 잔여지의 가격 감소에 대한 손실보상재결을 신청하였다. 그러나 중앙토지수용위원회는 2015. 5. 21. 이 사건 잔여지의 가격이 이 사건 토지 중 일부의 편입으로 인해 감소하였다고 볼 수 없다는 취지의 주식회사 정일감정평가법인 및 한국감정원의 감정의견(이하 ‘재결감정’이라 한다)을 근거로 손실보상청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 10, 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

3. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 본안 전 항변의 요지

1) 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 한다) 제73조 제2항 은 해당 사업의 공사완료일로부터 1년이 지난 후에는 잔여지 가치하락에 따른 손실보상금을 청구할 수 없다고 규정하여 재결신청 기간 또는 제소 기간을 두고 있다. 그런데 원고들은 이 사건 사업의 공사완료일인 2013. 3. 25.부터 1년이 지난 후인 2015. 7. 22. 잔여지 가격 감소에 대한 손실보상의 재결을 신청하고 이 사건 소를 제기하였으므로, 원고들의 이 사건 소는 부적법하다.

2) 이 사건 소는 원고들이 이 사건 잔여지의 가격 감소에 대한 손실보상의 재결을 거치지 않고 제기한 것이어서 부적법하다.

나. 판단

1) 재결신청 기간 또는 제소 기간 경과 주장에 대한 판단

가) 구 토지보상법 제73조 제2항 에서 규정한 ‘청구’란 사업시행자에 대한 손실보상 청구로써 족하고, 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하거나 법원에 손실보상청구의 소를 제기하는 것까지 필요하다고 볼 것은 아니다. 그 근거는 다음과 같다.

① 구 토지보상법 제73조 제2항 은 ‘청구’라는 용어를 사용하고 있고, ‘재결신청’ 또는 ‘재판상 청구’라는 용어를 사용하고 있지 않다.

② 구 토지보상법 제73조 제4항 은 잔여지 가격 감소를 이유로 한 손실보상에 관하여는 같은 법 제9조 제6항 및 제7항 을 준용한다고 규정하고 있는데, 같은 법 제9조 는 사업시행자와 손실을 입은 자가 손실보상을 협의하여야 하고( 제6항 ), 협의가 성립되지 아니하면 사업시행자나 손실을 입은 자가 관할 토지수용위원회에 재결을 ‘신청’할 수 있다고 규정한다( 제7항 ). 따라서 구 토지보상법 제73조 제2항 의 ‘청구’가 관할 토지수용위원회에 대한 재결의 ‘신청’을 뜻한다고 해석하기는 어렵다.

③ 잔여지 가격 감소 등으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 토지보상법에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복할 때 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조 에 따라 권리구제를 받을 수 있는데( 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등 참조), 만일 구 토지보상법 제73조 제2항 의 청구 기간을 제소 기간으로 해석하면, 토지 소유자 등의 귀책사유 없이 관할 토지수용위원회의 보상재결이 지연되어 제소 기간을 지난 경우에도 재결에 대하여 불복하는 소를 제기할 수 없게 되어 부당하다.

나) 위 인정사실에 의하면, 잔여지 가격 감소를 이유로 한 손실보상청구의 의사표시가 기재된 원고들의 2014. 3. 3.자 내용증명이 늦어도 2014. 3. 13. 피고에게 도달되었다고 할 것이므로, 원고들은 이 사건 사업의 공사완료일인 2013. 3. 25.부터 1년이 경과하기 전에 피고에게 손실보상을 청구하였다고 할 것이다. 따라서 피고의 이 부분 본안 전 항변은 이유 없다.

2) 손실보상재결을 거치지 않았다는 주장에 대한 판단

갑 제5, 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들이 2014. 4. 7. 중앙토지수용위원회에 이 사건 잔여지의 가격 감소를 이유로 한 손실보상재결을 신청한 사실, 중앙토지수용위원회가 2015. 5. 21. 이 사건 잔여지의 가격이 이 사건 편입 부분의 편입으로 인하여 감소하였다고 인정할 수 없다는 이유로 손실보상청구를 기각하는 재결을 한 사실을 인정할 수 있고, 원고들이 그 후인 2015. 7. 22. 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 분명하다. 따라서 피고의 이 부분 본안 전 항변도 이유 없다.

4. 본안에 관한 판단

가. 당사자 주장의 요지

1) 원고의 주장

이 사건 잔여지의 가격이 편입 과정에서 발생한 다음 두 가지 요인으로 인해 감소하였으므로, 피고는 원고들에게 잔여지 가격 감소에 따른 청구취지 기재 각 보상금 및 이에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다.

① 첫 번째, 이 사건 잔여지의 모양이 부정형 등으로 변해 그 이용의 효율성이 떨어졌고, 잔여지 전면에 들어선 이 사건 고속국도 때문에 진출입이 어려워지는 등 획지조건이 악화되었으며, 자동차 소음이 발생하여 환경조건이 열악해졌다(이하 ‘제1요인’이라고 한다).

② 두 번째, 이 사건 잔여지 일부가 이 사건 고속국도 양쪽의 도로구역 경계선으로부터 각 20m로 지정된 접도구역에 포함되어 잔여지의 행정조건이 열악해졌다(이하 ‘제2요인’이라고 한다).

2) 피고의 주장

잔여지 가격이 제1요인으로 인해 감소한 사실이 없다. 그리고 잔여지 가격이 제2요인으로 인해 감소하였더라도 이는 구 토지보상법 제73조 제1항 에 의해 보상하여야 하는 손실이 아니다.

나. 판단

1) 제1요인에 의한 손실 발생 여부 및 그 범위

잔여지 가격 감소를 이유로 한 손실보상재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는 그 중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 법원의 재량에 속한다.

재결감정, 이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과, 주식회사 정일감정평가법인 및 감정인 소외인에 대한 각 사실조회결과에 의하면, 재결감정과 법원감정 모두 관계 법령에 따라 적법하게 가격 감소 여부 및 감소액을 평가한 것으로 보이지만, 이 법원은 이 사건 잔여지의 접근조건, 자연조건, 획지조건, 기타조건 등의 개별요인을 더욱 구체적이고 적절하게 반영한 것으로 보이는 이 법원의 감정인 소외인에 대한 감정촉탁결과 및 감정인 소외인에 대한 사실조회결과(이하 총칭하여 ‘법원감정’이라 한다)를 채택하기로 한다(다만 잔여지의 손실보상액은 수용재결 또는 협의취득 당시의 현황에 따라 산정함이 상당하다고 할 것인데도 법원감정은 협의취득된 토지의 잔여지의 기준시점을 소유권이전등기일로, 수용재결된 토지의 잔여지의 기준시점을 수용개시일로 보고 평가하였다. 이러한 다소간의 가격시점의 차이가 보상금의 유의미한 차이를 초래한다고 보이지 아니하므로 법원감정이 위법하다고 볼 수 없다).

법원감정에 의하면, 이 사건 잔여지의 제1요인에 의한 가격 감소액은 아래 〈표3〉 ‘가격 감소액’란의 해당 금액과 같다.

2) 제2요인에 의한 손실 발생 여부

가) 제2요인에 의한 손실은 이 사업 사업시행자인 피고가 토지보상법 제73조 제1항 에 의해 보상하여야 하는 손실에 해당하지 않는다. 그 근거는 다음과 같다.

① 접도구역 지정으로 인한 공용부담은 토지의 일부 수용 혹은 협의취득과 무관하게 도로 부근의 토지 소유자 모두에게 발생하는 부담이므로, 이로 인한 손실보상의 법률관계 역시 일의적이고 공평하게 해결될 필요가 있다. 도로법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토교통부장관이 행한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하며, 그 밖의 행정청이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 그 행정청이 속해 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다고 규정하고 있는 구 도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제92조 제1항 , 위 손실보상에 관한 협의 및 재결 절차를 규정한 구 도로법 제92조 제2항 , 제3항 은 위와 같은 취지에서 마련된 조항이라고 할 주1) 것이다.

② 원고들이 구 도로법 제92조 제2항 , 제3항 의 협의 및 재결절차를 거치지 않고 공익사업법에 따른 절차에서 접도구역 지정으로 인한 손실보상을 구하는 것을 허용하면, 위 조항의 취지가 몰각될 수밖에 없다. 이에 대하여 원고들은 도로공사의 시행을 위한 수용 또는 사용으로 인한 손실보상에 관하여 공익사업법을 준용한다고 규정한 구 도로법 제48조 제1항 , 제3항 을 들어 공익사업법에 따른 절차에서 접도구역 지정으로 인한 손실보상을 구할 수 있다고 주장하나, 구 도로법 제48조 는 도로의 ‘관리청’의 수용 또는 사용으로 인한 손실보상을 규율하는 조항이므로, 위 주장은 받아들일 수 없다.

③ 접도구역 지정으로 인한 손실보상의무자는 국가 또는 지방자치단체이나( 구 도로법 제92조 ), 잔여지 가격 감소로 인한 손실보상의무자는 사업시행자이다( 구 토지보상법 제73조 ). 따라서 잔여지 가격 감소로 인한 손실의 범위에 접도구역 지정으로 인한 손실이 포함된다면, 국가 또는 지방자치단체는 별다른 근거 없이 구 도로법 제92조 의 의무를 사업시행자에게 전가하게 된다.

나) 따라서 원고들의 제2요인에 의한 손실보상 주장은 손실의 범위에 대하여 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3) 소결론

피고는 이 사건 잔여지의 가격 감소에 따른 정당한 손실보상으로서 ① 원고 1에게 7,017,000원과 이에 대하여 이에 대하여 △△리 (지번 1 생략) 토지의 협의취득일 다음 날인 2009. 2. 3.부터, ② 원고 3에게 5,372,000원과 이에 대하여 □□리 (지번 2 생략), □□리 (지번 3 생략) 토지의 협의취득일 다음 날인 2008. 11. 7.부터, ③ 원고 4에게 84,144,000원과 그 중 42,660,000원에 대하여는 ◇◇리 (지번 4 생략), ◇◇리 (지번 23 생략), ◇◇리 (지번 25 생략), ◇◇리 (지번 6 생략), ◇◇리 (지번 7 생략) 토지의 협의취득일 다음 날인 2008. 11. 12.부터, 41,484,000원에 대하여는 ☆☆리 (지번 8 생략) 토지의 수용재결일 다음 날인 2010. 7. 8.부터, ④ 원고 5에게 24,880,000원과 이에 대하여 ▽▽리 (지번 10 생략), ▽▽리 (지번 11 생략) 토지의 협의취득일 다음 날인 2009. 3. 14.부터, ⑤ 원고 6에게 6,768,000원과 이에 대하여 ☆☆리 (지번 12 생략), ☆☆리 (지번 13 생략) 토지의 협의취득일 다음 날인 2009. 7. 29.부터, 각 피고가 이행의무의 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당한 이 판결 선고일인 2017. 5. 11.까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음 날부터 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

5. 결론

그렇다면 원고 1, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 위 원고들의 나머지 청구와 원고 2의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

[별지 생략]

주1) 다만 이 경우에도 언제나 보상이 가능한 것은 아니고 접도구역 지정으로 인하여 국민 일반이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘어 재산권의 본질적 효용을 저해하는 특별한 희생이 있는 경우에 한하여 그 보상이 가능하다고 할 것이다.